近年來城市管理執法體制改革的實踐思考

◎ 蘇五妮

維護好一個城市的良好形象，城市管理工作至關重要。隨著城鎮化的快速發展，城市正由建設高峰期向精細化管理轉變，優化城市資源配置，創新城市管理執法體制機制，合理定位職能，再造組織架構，陽光文明執法，實現城市管理的無縫隙、全域化、無死角管理，全面打造宜居宜商的城市環境。

一、所在市城市管理執法體制現狀

根據中央、省、市關于推進城市執法體制改革改進城市管理工作的相關文件精神，2016年省政府將我市確定為省級城市管理執法體制改革改進城市管理工作唯一的試點單位。依據我市城市執法體制改革要求，2017年市城市管理執法隊伍整體劃轉至區級，受新組建的區級城市管理綜合行政執法局委托執法，具體負責區行政區域內的城市管理綜合執法工作，依法集中行使有關行政處罰權。同時，向街道派駐執法機構，推行屬地執法。

市級城市管理部門主要負責城市管理和執法工作的指導、監督、考核，以及跨區域及重大復雜違法違規案件的查處。由于此次改革并未對市級、區級處罰權進行劃分，而是權力的整體下劃，造成了因城市執法體制改革新組建的市級城市管理部門沒有相應的處罰權，隨著行政處罰權和執法隊伍的整體劃轉，市級城市管理部門實質上成了“光桿司令部”，造成市級城管執法主體缺失，無法查處跨區域及重大復雜違法違規案件。

二、目前城市管理執法工作中存在的問題

（一）按照省政府改革要求，將市住建領域的全部行政處罰權集中至城市管理行政執法部門。由于企業資質吊銷、招投標、建筑市場（轉包、違法分包、掛靠）等行政處罰權，需對市所屬各縣市開展查處工作。現將行政處罰權集中至區級，而市級不保留執法隊伍與處罰權，跨區域執法難以開展，無法有效對各縣（市）行政執法的指導、監督、考核、沒有執法隊伍實施相應的市級層面的行政處罰。

（二）城市管理與綜合執法銜接不匹配的問題。將行政處罰權與執法隊伍下放到區實施，而審批、管理權限仍由市級進行管理，這就造成城市管理與綜合執法分別隸屬于市政府與區政府管理，在實際操作中存在難以管理、工作脫節等現象，無形中增加了區級執法的難度。

（三）關于執法重心下移問題。區級城管部門向街道派駐執法機構，推行執法事項屬地管理。區級城管執法人員大部分下派到街道辦事處，派駐人員接受街道辦事處及區級城市管理部門的雙重領導，實踐上這樣做的結果是：街道辦事處領導下的城管執法人員有時被街辦領導派去干一些與城管執法“無關的事務”，城管執法主業反而干的少，偏離了城管執法的宗旨。

（四）城市管理執法工作是當今社會的熱點難點問題，隊伍的規范化建設非常重要。而我市城市管理執法隊伍本身的發展命運非常坎坷，幾經改革變遷，于2015年先行整合了城建、規劃、市容、園林行政處罰權，已逐步走向正軌，而如今整體由市級下劃至區級后，各項工作的協調機制不健全，工作聯動不暢。根據一年多的運行，由于待遇變化、工作受阻，部分隊員工作積極性、創造性顯著降低。尤其是執法過程中區級需要市級管理部門違法認定、鑒定的事項以及較復雜問題，需經多個環節層層向上打報告，然后再層層向下批批復等程序，不利于工作的正常有序開展，且出現了如行政許可在市級，而處罰吊銷許可在區級現象，與誰許可誰吊銷的原則相佐。

三、產生上述問題的原因

（一）制度原因。目前缺少中發[2015]37號文件的配套制度規范和一系列實施細則，因城市管理領域面臨的新情況新問題在不斷增多，而相關方面的制度建設并沒有及時跟進，這就出現了在一些新問題面前很困惑，老辦法不管用，新辦法又還沒找到的困境。在此情況下，很多事情依然是靠領導一句話，而不是規范化操作。

（二）利益之爭。與城管執法部門相關的管理部門，追求和維護自身利益，有利的事搶著干，無利益的事踢皮球，借口沒有行政處罰權，而把應當履行的管理權全部或部分推給城管執法部門，使城管執法部門陷入“以罰代管”的困境。

（三）認識原因。在城管改革發展過程中，有部分領導干部缺乏大局觀念，對涉及自身利益的改革有抵觸情緒，對難以推開的城管改革不會積極主動去推進；缺乏協同精神，城管體制改革，不再是各自為政，而是相互聯系、相互補充的，需要各方面的共同參與、支持，才能改革成功。

四、理順完善城市管理執法體制之措施建議

（一）中發〔2015〕37號文件作為指導城管體制改革綱領性文件，各級黨委政府應當認真學習領會和正確解讀其核心內容以及習近平總書記城市管理思想的內涵與要求，按照習近平總書記城市管理思想解決落實城市管理中的各大小實際問題。

（二）依據住房和城鄉建設部專家王毅所講，設區的市，即2型大城市、中等城市、1型小城市的“緊湊型”城市，應當實行市一級城管行政執法主體體制，故我市也應實行市一級城管行政執法主體體制，區級的城管行政執法機構可作為市城管行政執法機關的派出機構在區級執法。區級執法人員人、財、物應當統一由市一級城管主體負責，只有這樣，區級的城管執法隊伍，才能聽從市局指揮、調動，便于市級城管執法主體集中優勢執法力量對城市的重點部位以及一個城市多重標準實施強化管理，以避免分散執法、執法力量不足的情況發生，有利于強化城市管理行政執法工作。

（三）構建城管執法部門與相關部門的協調配合機制

1.應真正建立和啟動城市管理領導小組和城管委（局）同時并行的工作模式，城市管理領導小組由當地主要領導負責，統籌城市運行的各方工作，確保城市“一張藍圖”和職能部門高效運轉，基本上是一個高位運行議事協調機構。

2.制定城管執法部門與相關部門的協調配合機制，主要內容就是明確城管部門與其他部門的權利責任清單，這樣就使得各部門職責明確，不再需要協調。

3.要明確各部門的協調配合程序，建議在協調配合的工作程序上做文章，假如說城管執法局沒有規劃鑒定能力和技術力量，需要規劃局提出違建證據或技術處理意見時，要求規劃局5天之內出具技術鑒定，如果不能按照規定時間出具就對規劃局局長問責，因此，協調配合機制一定要同問責和追究機制相掛鉤。城管執法體制改革構建協調配合機制的關鍵就是厘清權力責任清單，劃清管理和執法的邊界，各部門按照權力清單各司其職，各盡其責，否則就進行問責和處罰。