從緬籍學生跨境入學看云南邊境教育對外開放的挑戰
——基于德宏傣族景頗族自治州的調查

王艷玲，楊 菁，楊 曉

（1.云南師范大學教育科學與管理學院，昆明 650500；2.玉溪師范學院教師教育學院，云南玉溪 653100；3.云南師范大學音樂舞蹈學院，昆明 650500）

一、緬籍適齡兒童跨境入學凸顯云南區位和文化優勢

加強來華留學教育，是新時期我國教育對外開放的重要內容①見中辦、國辦《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》、教育部關于印發《留學中國計劃》的通知：教外來〔2010〕68號等文件。。在來華留學教育中，云南省由于獨特的地緣文化優勢，在吸引東南亞學生來華留學方面具有得天獨厚的條件。高等教育領域來華留學規模不斷擴大的同時，云南邊境地區還出現了一種特殊的來華留學現象：周邊國家（主要是緬甸）中小學生自發跨境入學。這些適齡兒童未辦理留學手續，自發跨越國界，進入云南省內邊境沿線學校上學。本文使用“跨境入學”一詞，從而與一般意義上的“來華留學”區分開來。云南幾乎所有邊境沿線學校都有周邊國家（主要是緬甸）學生就讀。匯總各種統計資料，當前在云南省內就讀的外籍中小學生（主要是緬籍）人數有近萬人。調查發現，德宏傣族景頗族自治州（以下簡稱德宏州）不少邊境沿線學校的緬籍學生占在校生總人數的比例達到20%以上。

緬籍中小學生的到來更加凸顯出云南在與周邊國家的教育和文化交流中擁有的深厚基礎和獨特優勢。就中緬交流而言，滇緬邊境線長達1 997千米；滇緬邊境地區文化相通，山水相連，雙方邊民交往互動頻繁，鑄就了兩國人民之間深厚的“胞波情誼”。該地區還屬于典型的跨境民族地區，漢族、阿昌族、傣族、佤族、德昂族等16個民族跨境而居，語言相通，習俗相近，文化相融。而且，由于歷史原因，緬北地區實際上居住了大量的華人華僑〔1〕，他們對中國文化有著天然的認同。與此同時，中國邊境也居住著大量的緬甸邊民，他們有的是緬籍務工人員，有的是隨親戚遷居來華定居，還有的是嫁到中國來的“緬甸新娘”。據統計，有近3萬緬籍人口常駐滇西的瑞麗市。此外，每天還有近3萬緬籍邊民出入口岸——他們早上到中國瑞麗工作，晚上返回緬甸家中〔2〕。中緬邊民民心相通，高度融合。已有學者指出：“由于特殊的地緣地位，我國廣大中西部省區在建設‘一帶一路’進程中有著特殊的歷史、人文優勢?！薄?〕云南邊境地區緬籍學生跨境入學現象，正是該地區推進教育對外開放的契機和優勢。

近年來，到我方學校就讀的緬籍學生主要集中在國門學校①除了國門學校，邊境地區其他學校也有緬籍學生就讀，但國門學校人數最為集中，面臨的挑戰也更為突出，因此本文主要以國門學校為對象來闡述。就讀?！皣T學?！笔侵柑幵谶吘尘€上的學校，它是展示國家形象的窗口，同時具有門戶開放的意味〔4〕。本文基于對德宏州的調查，以國門學校招收緬籍學生為例分析云南邊境教育對外開放面臨的挑戰，探討可能的解決辦法。若非專門標注，本文中的數據資料均由多次實地調查獲得②本課題組2016年至今3次往返德宏州邊境沿線學校開展實地調查，收集了大量一手資料。。

二、德宏州國門學校招收緬籍學生面臨的挑戰

德宏州的中緬邊境線長503.8千米，該州也是云南省緬籍學生最為集中的地區。實地調查發現，總計有4 000多名緬籍學生在該州中小學校就讀。隨著緬籍學生的到來，德宏州邊境沿線學校，尤其是國門學校面臨著一系列的挑戰。

（一）招收緬籍學生的政策依據不足

在過去的十多年里，我國中小學接收外籍學生的政策依據是教育部1999年7月21日發布的《中小學接受外國學生管理暫行辦法》（教育部第4號令），該文件屬于較為宏觀的條目式規定；云南省據此制定的《云南省接受外國學生管理暫行辦法》（2003年5月）也主要是對國家政策的解釋性條款，沒有專門針對邊境地區學校招收外籍學生的條目。2017年教育部頒布的《學校招收和培養國際學生管理辦法》（自2017年7月1日起施行），宣布之前的相關管理辦法廢止；但該《管理辦法》中的絕大多數條目都是針對高等學校招收和培養國際學生，涉及中小學的很少。該《管理辦法》同樣較為宏觀，難以轉化為邊境地區教育實踐中的制度安排。

在地方層面，由于緬籍學生雖在一些學校數量龐大、占比較高，但其總數與我方學生總數相比仍較為懸殊，因此地方政府或教育主管部門便沒有對這一群體給予足夠的關注，沒有制定針對緬籍學生的規章制度，而是由學校各自根據實際條件與學生情況自行判斷〔5〕。據調查，目前德宏州沒有專門針對義務教育階段外籍學生的管理政策，各個縣市也沒有出臺針對外籍學生的管理辦法或管理條例，一般是出于邊民情誼、文化認同等因素，在我方學校有空余招生名額的情況下招收緬籍學生，并與中國學生同樣管理，同等對待。至于在招生中遇到的具體情況，如招生人數、招生條件等，學校只能自己琢磨、自己探索解決辦法。沒有統一的管理辦法和政策規定，也導致邊境學校在緬籍學生的招生、管理等環節無據可依、無章可循。如在緬籍學生的招收人數方面，由于沒有統一規定，每年的情況不定，甚至“一年一變”。有的學校是根據優先滿足片區內國內學生入學之后，根據空余的“學位”情況來決定緬籍學生的招生名額；而有的學校是考慮到當地的教育資源有限，直接拒收緬籍學生。更有甚者，由于教育政策的調整（如義務教育均衡評估帶來的班額限制），一些學校出現少收、不收甚至勸退緬籍學生的情況，給緬籍學生的就學帶來困難，也給緬方一側邊民帶來困擾。在招收條件方面，不少學校要求緬籍學生必須達到6歲，并在中國接受過學前教育，具備一定程度的漢語聽、說、讀、寫能力；而有些學校由于校舍資源有限，要求緬籍學生必須在中國有固定居所才可以來學校就讀。在入學程序、獎勵補助上，緬籍學生的入學程序也千差萬別，各不相同。

綜上，當前從國家到地方（省、州、縣）均缺乏針對義務教育階段來華留學生教育的專門政策，其教育管理也無法體現邊境地區義務教育階段來華留學生教育的特殊性與獨特戰略要求〔5〕。各邊境學校在沒有上級政策指導的情況下，各自為政，且相關規定和條件不斷受到各種原因的干擾而變化，導致緬方一側的家長無所適從，無疑會影響到我國的國家形象。

（二）緬籍學生學籍管理困難、升學渠道不暢

目前，德宏州幾乎所有學校在“營養餐”“兩免一補”等政策上對緬籍學生都是一視同仁。但這里卻不僅涉及經費投入問題，還涉及到學籍管理問題：國內學生的上述待遇是根據身份證號和學籍號領取的，而由于緬籍學生沒有相應證件和規范合法的學籍號（各縣為緬籍學生建立的是臨時國網號），“營養餐”的領取就存在“違規操作”（如班主任用自己的身份證號登記，幫助他們領?。┑膯栴}，這也是基層學校面臨的困惑。而且，緬籍學生因家庭搬遷、國內政局、家長觀念等原因，流失率高，學籍管理難度大。且一旦出現轉學或回國，我國目前的學籍系統無法辦理轉回或輟學，凡是離校就只能按流失處理，這不僅影響學籍管理的準確性，也影響學校的控輟保學工作，從而影響學校招收緬籍學生的積極性。

緬籍學生在我方學校就讀還面臨升學難問題：難以進入我國高中學習、無法參加我國高考。目前德宏州僅有一所高中招收華僑國際班，其他學校均不面向緬籍學生開放。高中階段高昂的學費和高考限制使緬籍學生看不到升學的希望，從而選擇早早結束學業。不少緬籍學生在中國學習大多數只能讀到小學畢業，或者到初三年級就望而卻步，不能繼續深造，嚴重影響他們的學習積極性，也造成了邊境地區有限的教育資源和人才資源的浪費。

（三）校舍資源緊張局面進一步加劇

在教育經費投入逐年增加的情況下，邊境地區義務教育階段學?；巨k學條件得以改善，但義務教育學校標準化建設的經費缺口仍然較大。據測算，德宏州邊境四縣義務教育階段“全面改薄”所需經費約為5.2億元，目前中央、省、縣籌措到位的經費僅為1.7億元左右〔5〕。經費不足導致基礎設施落后、辦學條件差、校舍資源緊張。再來看國門學校，2008年財政部撥付專項經費啟動建設國門學校，但此后專項經費取消，國門學校建設處于無經費和制度保障的境地，不少國門學校看似外觀漂亮，實則步履維艱。例如位于M市芒海鎮九年一貫制學校①2017年，面對義務教育均衡發展評估的壓力以及校舍資源的緊缺局面，該校規定只有在小學畢業時考到全班前兩名的緬籍學生才能升入初中，從而“勸返”了上百名緬籍學生。（國門學校）的操場由于幾年前遭遇泥石流被掩埋，修理或新建的經費一直沒有到位，全校20多個班級1 000多名學生至今一直沒有上體育課的場地。在這種情況下，大量緬籍學生的到來，使得原本辦學條件就差的邊境學校雪上加霜。

校舍方面最突出的問題是住宿條件不足。由于教育基礎薄弱、教育發展限制條件太多，不少邊境沿線學校連我方學生的住宿需求都難以滿足，更遑論緬籍學生。由于校舍資源緊張，有的學校甚至把在中國有暫居地納為招收緬籍學生的條件，如M縣某小學總務主任講道：“像我們中心小學，自己片區學生的住宿都解決不了，緬甸學生，那就更沒辦法（顧及）了。所以學校招收緬籍生的條件是他要在這個片區有具體的、暫住的地方，這個是最起碼的。不可能說你來，接收你，然后讓學校來安排你的住宿，這是不可能的，沒有這個條件?！?/p>

調查還發現，即便是有住宿條件的學校，學生集體宿舍條件也非常簡陋，8～12個學生住在一間幾十平米的小屋子里，存在諸多衛生和安全隱患，并且學校宿舍沒有提供基本的淋浴設施。R縣某小學每周三中午都要利用放學時間，全體住校生集體回家洗澡、換衣服、整理內務。此外，校舍資源不足還體現在多媒體教室、計算機室等教學設施方面的不足。

（四）師資短缺問題尤為突出

已有文獻較為充分地探討了農村教師結構性缺編的問題〔6〕。眾所周知，原因非常復雜，其中包括“以縣為主”的義務教育管理體制下，縣級政府在招收教師方面的財力和動力不足；城鄉教師編制倒掛；教師編制核算不符合農村學校實際等等。應該說，教師隊伍總體數量不足、結構性缺編的問題，在云南邊境地區尤為嚴重。對于不少地處老、少、邊、山、窮地區的邊境沿線學校而言，“缺教師”一直是辦學中的一大難題。實地調查發現，幾乎所有走訪到的國門學校都存在師資資源不足的問題。在這種情況下，大量緬籍學生進入到我方學校就讀，學生人數大大增加，而邊境學校的師資配備卻沒有變化，造成邊境學校的師生比嚴重超標，師資隊伍處于緊缺狀態。以R市某小學為例，學?，F有的50余名教師是根據全縣統一的標準19：1（生師比）來配備的，學校有國內學生近1 000人，50余位教師要負責教育教學管理和食宿安全，且每個學期都有教師請產假，學校人手非常緊張。在這種情況下，學校還另有200多名緬籍學生，分散在各個班里，這無疑增加教師的工作負擔，更加凸顯師資資源的不足。

由于邊境學校教職工人數缺口較大，涌入的緬籍學生使教師的工作量在原有基礎上大大增加，邊境學校的教育教學工作開展困難重重。據了解，部分學校缺少專業的音、體、美教師，無法滿足學校少年宮活動開展的需求，因此學校就要求每個教師自學一個特長，如象棋、書法、葫蘆絲、乒乓球等，這大大加重了教師的工作負荷。某國門學校校長說：“比如說，我是數學老師，一個班本來有40名同學，但緬甸學生來了以后，一個班可能到60多人，在批改作業、學生教育與管理方面的工作負擔，無疑都是大大增加的，但目前對于這一塊沒有任何體現。”

三、推動云南邊境教育對外開放的對策建議

緬籍學生跨境入學，是云南區位優勢和民族文化優勢的體現。當前，應該從進一步加強與周邊國家教育文化交流的角度出發，積極分析問題，研究解決方案，將邊境國門學校招收外籍學生現象規范化、常態化。目前國門學校在招收緬籍學生方面面臨的挑戰，可以概括為“政策缺失”和“投入不足”兩個方面。相應地，推動云南邊境教育對外開放，需要從下列幾個方面著力。

（一）切實增加邊境地區教育投入，改善辦學條件，配齊備足教師

由于邊境地區財政能力弱、資源配置能力有限，需要將政府責任上移，由中央政府直接作為責任主體，全面保障跨境民族地區學校的資源配置，保障邊境學校的教育投入，進一步改善邊境沿線學校（尤其是國門學校）的辦學條件，統籌協調和處理邊境學校招收緬籍學生面臨的諸多難題。政府應當不斷加大對邊境學校硬件設施建設的投入，堅持教育資源向邊境、偏遠、農村等地區傾斜，持續改善邊境學校的辦學條件，不斷完善教學設備、操場食堂、師生宿舍等基礎設施，以滿足日益增長的當地學生和緬籍學生的學習生活需要，提升邊境教育開放水平和服務能力。

（二）將外籍學生人數納入邊境地區學校建設規劃，滿足入學需求

當前，緬籍學生沒有納入我方學校建設、經費投入、師資配備及教師工作量中，應該說是邊境地區義務教育管理中的一個缺失，也是我國“國門學?！苯ㄔO規劃中的一個缺陷。目前很多邊境沿線學校學生容納人數已經飽和，學校的現有條件不能再招收更多的緬籍學生入學。為加強與周邊國家的教育與文化交流，國家和云南省對邊境地區的學校建設規劃應主動服務邊境兩側，滿足兩側邊民子女的入學需求，做好規劃，有入學意愿的外籍學生應該被納入學校建設的整體規劃中考慮，確保學校有招收緬籍學生的條件，滿足周邊國家學生來我方求學的需求；鑒于外籍學生主要集中在國門學校，當務之急是要加大國門學校的建設力度，保證政策的持續性，加大投入力度。

（三）出臺邊境學校外籍學生招生管理辦法，明確外籍學生的同等待遇

針對當前缺乏招生依據、缺乏相應管理辦法的局面，省、州、縣三級政府應積極研究，制定專門針對周邊國家中小學生來華上學的政策，出臺相對穩定的招生管理辦法，統一邊境地區學校對緬籍學生的招生要求、考核評價，使外籍學生在我方學校就讀真正做到有法可依、有章可循，使邊境學校外籍學生的教育管理從無序變為有序，使義務教育階段外籍學生跨境入學合法化、正規化。當務之急是要明文規定緬籍學生與我方學生同等享受“兩免一補”“營養餐”政策，以減少實踐中的混亂和困惑。在缺乏完善的學籍管理規定之前，地方教育主管部門應將緬籍學生的流動與流失情況區別對待，避免將之納入輟學率計算，以便保護邊境地區學校招收緬籍學生的積極性。而且，要研究制定外籍學生學籍管理辦法，尋求學歷互認的可行做法。

（四）打通外籍學生升學瓶頸，拓寬升學渠道

要取消外籍學生初中升高中、高中升大學的限制，并拓寬升學渠道。應該從邊境地區人才培養的大局出發，規定外籍學生可以在一定地域（如德宏州的緬籍學生可在德宏州）和全省范圍內與中國學生享有同等的升學機會，即打通當地中小學外籍學生升入普通高中、職業高中和高等學校的渠道；同時，要拓寬升學渠道，鼓勵職業院校敞開校門面向學習成績優異的緬籍學生招生，為他們未來發展的出路提供更多的選擇，也為跨境民族地區培養一批能在中緬兩國交流合作中起到橋梁作用、具有一定專項技術的應用型人才，促進跨境民族地區經濟社會發展。

〔1〕王國強.緬北地區華裔青少年國家認同的調查研究〔J〕.楚雄師范學院學報，2012，27（7）：104-108.

〔2〕付正強，黎爾平.云南邊境緬籍務工人員管理問題研究〔J〕.云南民族大學學報（哲學社會科學版），2015，32（5）：21-27.

〔3〕蔡武.堅持文化先行，建設“一帶一路”〔J〕.新華月報，2014（11）：111-112.

〔4〕柳謙，梁麗玲，梁順意，等.西南邊陲的教育國境線：云南邊境國門學?，F狀研究〔J〕.廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2011，47（6）：104-109.

〔5〕李芳.邊境地區義務教育階段來華留學生教育政策困境與創新：以云南省德宏傣族景頗族自治州為例〔J〕.云南民族大學學報（哲學社會科學版），2016，33（6）：140-147.

〔6〕劉善槐.我國農村教師編制結構優化研究〔J〕.教育研究，2016（4）：81-88.