我國全民健身治理歷程及轉型路徑研究

郇昌店 易劍東 童建紅

摘 要：對我國全民健身管理歷程進行了梳理與概括，主要經歷了“全民健身管理的司局級階段（1949—1995年）—全民健身管理的部委階段（1995—2014年） —2014年后的“國家戰略階段”3個階段。在分析各個階段的管理特征后，提出全民健身治理轉型路徑： 1）發揮全民健身對產業發展的支持作用 ；2）強化多元主體參與的整體性治理格局 ；3）實現治理體系現代化 ；4）培育基層全民健身治理主體 ；5）實現評估理念和方式的轉變。

關鍵詞：全民健身；治理歷程；管理；治理轉型；產業效應；轉型路徑；體系現代化

中圖分類號：G 80-051 學科代碼：040301 文獻標識碼：A

Abstract：This paper makes analysis on the course of China's national fitness management，including national fitness management departments（1949-1995）， national fitness management ministries （1995-2014），and national strategy after 2014.After analyzing the management characteristics of each stage，the national fitness governance transformation path is put forward：1） to Ggive full play to the support role of national fitness in industrial development，2） Sto strengthen the overall governance pattern of multi subject participation，3） Mto modernize the governance system，4） to cCultivate the main body of the grassroots national fitness governance，and 5） Ato achieve the change in assessment concepts and methods.

Keywords：national fitness； governance process； management； governance transformation； industrial effect； tran-

sformation path； modernization of the system

1 我國全民健身管理的歷程概覽

盡管“全民健身”這一術語直到1995年《全民健身計劃綱要》頒布后才獲得正式的政策指稱，距今僅有20余年歷史；但如拋卻語匯表述方面的爭議，從群眾參與多元化的體育活動實踐來看，中華人民共和國成立以來的群眾性體育管理都應納入寬泛的全民健身管理范疇。

全民健身管理分期的判斷標準，分為內外2個層面。從內部來看，基于國家的組織設置、資源注入和制度保障；外部則體現在與競技體育地位的相互比較。基于此，本研究將中華人民共和國成立以來全民健身管理劃分為：1949—1995年的“司局戰略階段”、1996—2014年“部委戰略階段”、2015年后的“國家戰略階段”，如圖1所示。可以看出，我國群眾體育管理中，管理主體層次逐漸提升，涉及的政府機構也逐漸增多，從而展示了全民健身的重要地位與獨特價值，更凸顯了我國戰略層面的轉換。尤其是國家戰略層面下，全民健身的領導主體變成國務院，國務院相關部委成為全民健身的責任主體，對我國全民健身的發展，具有至關重要的作用與意義。

1.1 1949—1995年：全民健身管理的司局戰略階段

中華人民共和國成立初期，群眾體育優先發展的定位彰顯了國家對群眾健康和國家安全的重視。中華人民共和國成立初期，國家對競技體育究竟服務“少數人還是多數人”的認識模糊，使得明確“服務大眾”的群眾體育事業獲得了優先關注。1949年的人民政治協商會議通過的《共同綱領》提出“提倡國民體育”，為當時我國體育事業發展指明了方向。1952年，中華全國體育總會成立，并提出了體育工作的方針，即在現有基礎上，從實際出發，促使體育運動普及化、經常化，積極發展體育運動，增強人民體質，為加強生產建設，加強國防建設而服務。為推動全民體育的普及化和經常化，國家無論從主管部門還是制度建設層面均做出了突出工作。全國體育事業的主要精力放在了群眾體育方面。1954年，中央批復《關于加強人民體育運動的報告》中再次明確了體育改善人民健康狀況、增強人民體質的戰略價值，并形成了對群眾體育發展極為重要的政策文件《關于加強人民體育運動工作的指示》，對體育工作的重要性做了重要指示并強調要加強對體育工作的領導，要求各地結合實際情況，推動各有關部門共同努力，使群眾性體育開展起來。同年，原國家體委第一次公布了《準備勞動與衛國》體育制度暫行條例，極大地推動了群眾體育的發展。據1955年不完全統計，全國有187所中等以上的學校實行勞衛制一級，參加鍛煉的學生達到12萬7 000人，勞衛制預備級在2 300所學校中推行，有115萬9 000人參與鍛煉[1]。

受競技體育發展訴求的影響，群眾體育優先發展的定位出現松動。盡管1958年中華全國體育總會制定的未來10年發展規劃中，依舊提出“普及與提高相結合”政策，但受制于當時的經濟社會條件，體育發展的重點側重于“提高”。1961年12月的全國體育工作會議提出，當前體育工作的重點應當放在運動訓練工作上，并對群眾體育活動的規模、運動量、運動競賽的次數，根據不同情況分別加以適當的控制。由此可見，群眾體育優先發展的定位有所改變，競技體育優先發展開始啟動[2]。

群眾體育與競技體育不同的治理思路，最終形成了該階段“上下分離”的格局。種種現象表明“普及”（群體）與“提高（競體）”已開始分離。所謂體育發展中的上下分離，即競技體育主要由國家體委和省體委負責，而群眾體育由省以下體委負責，競技體育管理層級較高，群眾體育管理層級較低，形成了省以上體委側重抓“提高”，省以下體委主要抓“普及”[3]的格局，縣、鄉、村成為發展群眾體育的責任主體[4]，如圖2所示。

體育管理上下分離，群眾體育低位運行的格局，持續了較長時間。1978年開始，《關于做好縣的體育工作的意見》《關于進一步加強群眾體育工作的意見》等文件相繼下發，進一步強化了群眾體育管理的低層位運行狀況。尤其是1979年中國恢復了國際奧委會的合法席位，短時期內快速提高競技體育成績、擴大國家影響成為體育的重要價值導向，并據此開始強化競技體育優先發展戰略，導致群眾體育發展緩慢[5]。統計顯示，七五、八五期間，國家投入競技體育的經費每年超過20億元，而群眾體育投入數額較小。1996年統計數據顯示，全國體育系統經費為28億4 100萬元，僅占國內生產總值的0.041%，其中大量投入競技體育領域。

該階段，群眾體育事業發展的主要領導機構是國家體委（國家體育總局）群體司，主要責任主體是各市（縣、區）體委，同時附帶中華全國體育總會及其所屬系統。群眾體育管理資源匯集，社會動員、橫向協調等能力不足，群眾體育管理成效不明顯。1990年亞運會后，熊斗寅建議由全國體育總會專管群體工作，在各縣市設分會，按照產業和社會組織建構網絡等，推動群眾體育與競技體育協調發展等[6]，但這種“分化治理、強化社會組織”的戰略構想，與當時的社會環境實際不相符。

群眾體育管理的司局戰略階段，表現出普及水平不高、短暫性優先、長期基層治理的特征。由于體育財政投入不足，人均體育經費較少，群眾體育發展所需的物質基礎薄弱，導致該階段群眾體育治理成效不顯著。

1.2 1995—2014年：全民健身管理的部委戰略階段

群眾體育的長期低位運行，形成與人民群眾不斷增長的體育需求之間的矛盾，國家開始推動群眾體育與競技體育的協調發展。1995年6月20日，國務院發布《全民健身計劃綱要》，啟動了國家體育總局負責組織實施群眾體育工作的格局。《全民健身計劃綱要》的頒布使得群眾體育在國家治理過程中的地位得以提高。1997年，國家體育總局下發《運動項目管理中心工作規范暫行規定》，體現了國家體育總局通過運動項目管理中心的相關技術、設施和人力資源優勢，通過不斷滲透和傳播運動項目文化，引導群眾性體育活動開展的思路。

在國務院的推動下，全民健身治理開始進入國家體育總局戰略階段。全民健身納入國家體育總局層面統籌協調后，能夠調動體育系統整體力量發展全民健身工作。進入部委戰略階段的全民健身事業，體現出制度化特征。國務院、國家體育總局（國家體委）相繼發布了多項措施，推動了全民健身事業的持續發展，見表1。

在各項政策的協調推動下，群眾體育與競技體育的關系得以重新調整，二者協調發展的態勢逐漸確立。尤其獲得北京奧運會舉辦權后，備戰奧運的同時也積極發展群眾體育事業，凸顯政府的公共服務職能。2006年，在全國試點推行的“農民體育健身工程”和“全民健身與奧運同行”為主題的全國學校體育場館向社會開放等舉措，推動了全民健身服務的落地并增強了其可操作性。2007年，國家體育總局發布《關于開展“全民健身與奧運同行”健身大講堂——社區行活動的通知》（體群字[2007]79號），推動全民健身與競技體育在社區中的結合。2008年7月，北京奧運會舉辦在即，國家體育總局發布《關于繼續深入開展全民健身與奧運同行活動的通知》，要求各級體育部門和行業體協廣泛深入開展“全民健身與奧運同行”活動，在廣大人民群眾中進一步掀起體育健身的熱潮。2012年，“全民健身與奧運同行”青少年夏令營系列活動啟動，通過互動娛樂，引導青少年及其家庭積極參加身心鍛煉。

2009年10月1日，《全民健身條例》施行，且每年8月8日確定為“全民健身日”，全民健身獲得了更高的社會地位。2011年，國務院下發《全民健身計劃（2011—2015年）》，全民健身得到更高層面的重視。此時，涉及全民健身工作的27個中央部委及其縱向條線被相繼納入，全民健身發展走向新的高度。

全民健身治理的部委戰略階段，表現出系統化制度建設的形成；全民健身治理的法制化不斷加強；全民健身治理的協調行為起步。該階段，全民健身的制度建設成效斐然，體育設施、組織建設和服務購買等方面的制度創新漸次出現。國家層面的《全民健身條例》和地方省市《全民健身條例》的頒布，促進了地方政府對全民健身的投入。在大群體格局的打造進程中，全民健身協同治理漸次推進，但仍需深度合作，多部門協同發展，需要更高層面的發展格局推動。

1.3 2015年以來，健康整合導向的國家戰略階段

全民健身治理的戰略升級，源于國家對其在實現健康中國中的全新定位，《“健康中國2030”規劃綱要》第6章中提出“完善全民健身公共服務體系”和“廣泛開展全民健身運動”。當前，健康中國建設是全面提升中華民族健康素質、實現人民健康與經濟社會協調發展的國家戰略，指引著我國未來15年的發展方向[7]。體育運動能夠較好地降低相關慢性病的發病率，延緩人體衰老的時間，最大程度上減少醫療開支，提升國民的幸福指數。有鑒于此，在國家實現小康社會的重要關口、在實現兩個100年偉大目標的進程中，及時提升全民健身的戰略定位，最大化發揮全民健身的健康維護價值，無疑具有重要的戰略意義與價值[8]。

在健康中國建設進程中全民健身公共服務體系，不僅表現在對外部的宣傳、衛生計生、文化、教育、民政、養老、殘聯、旅游等部門工作的整合，更表現在對體育系統內部，如體育產業、政策工具、基層功能和評估考核等方面的整合。全民健身公共服務體系的外部整合主要表現在各部門任務中目標的一致性、措施的協調性和執行的全面性；內部整合則是如何更好地優化體育系統的力量，服務于全民健身運動的健康價值的實現。

2 全民健身治理的轉型路徑

提高全民身體素質上升到國家戰略，進一步展示了全民健身治理的時代性、特殊性和責任性[6]。首先，提高全民身體素質戰略的確立與實施，也是建設體育強國的關鍵時期，建設體育強國需要全民健身奠定堅實基礎。其次，持續發揮體育在健身、健心、娛樂和休閑等方面的價值與功能，促進體育多元化功能的實現。第三，在老齡化社會來臨和青少年體質健康提升的時期，大力發展全民性群眾體育事業，其責任性更為突出。“健康中國”國家戰略的確立，是增加人們參與建設的機會，以全民健身促進發展[7]體育產業。積極推動體育與其他領域的跨界融合，實現多層面的合作。提高全民身體素質的國家戰略，需要從多領域、多層面實現治理方式、機制的轉變，其中不僅涉及到群眾體育自身運行的問題，同時還要與體育系統其他戰略、體育系統外的國家戰略契合并相互關聯[9]。基于此，本研究構建了治理轉型路徑，如圖3所示。

2.1 發揮全民健身對產業發展的支持作用

長期以來，由于全民健身服務的公共產品屬性，導致各界對其產業效應關注明顯不足[9]。我國全民健身參與主體的超大規模性[10]，需求內容和層次的多元性，引發了諸如音響、運動服裝、器械、電子產品等實物性消費，同時健身指導、信息提供乃至圍繞健身的多項服務呼之欲出。圍繞全民健身已經形成了明顯的商業機會，學者對全民健身廣場舞參與人群的調研結果[11]發現，中老年婦女和城市職工群體屬于主要人群，此類群體消費能力較強，通過健身宣傳與引導，圍繞廣場舞有望形成以健身消費為主體，傳媒、金融、互聯網等多業態融合的產業形態。在提高全民身體素質納入國家戰略的背景下，大力弘揚全民健身對產業價值、實現全民健身與體育產業的有效融通，最大化促進其社會價值與經濟價值的雙重目的，無疑具有至關重要的意義[12]。

2.2 強化多元主體參與的整體性治理格局

伴隨著全民健身事業的日漸發展，尤其在“大群體”格局的推進進程中，需要多層次推進全民健身治理。提高全民健身治理機構的地位，統合散布于不同部門的治理權限，有效彌補治理的縫隙。研究認為，全民健身部門分工、專業負責的管理理念在面臨復雜性事務時，存在部門本位和權責壁壘，從而導致部門治理的碎片化[13]，使得全民健身治理績效不高。例如政府相關部門在治理廣場舞噪音擾民問題的作為，凸顯了治理的局限，多個關聯部門對此問題無能為力，產生了嚴重的社會負面影響。從圖4可見，全民健身的治理權限散布于多個部門之間，尤其是在新型事務和新問題出現后，傳統的治理體系績效較低，誘發了極大的社會問題。

倡導多元共治，提倡組織參與，全民健身整體治理探索由來已久。部分地方政府積極探索全民健身整體治理格局，成立了相應的組織機構，完善了制度建制，例如，上海、天津、河北等建立了區域“全民健身統籌協調聯席會議制度”，對推進全民健身治理具有一定的啟示意義，但囿于相關部門協同中的利益和機制問題，全民健身治理中多部門協同尚有一定距離。

提高全民身體素質納入國家戰略后，需釋放社會體育組織的發展功能。鑒于全民健身事業的發展，以中華全國體育總會、全國性單項運動協會和行業體協為代表的社會體育組織日漸壯大。2014年，中華全國體育總會發出《關于廣泛組織開展“發展體育運動，增強人民體質，同心共筑中國夢”全民健身系列活動的通知》，發揮了其統攝全國性、區域性和人群等社會體育組織的活力和整合各體育組織的能力。尤其通過政府體育機構與社會組織構建的伙伴關系彌補基層政府體育機構整合后留下的組織真空，是當前推進基層全民健身治理的關鍵所在。

2.3 實現治理體系現代化

“政府領導、部門協同和全社會參與”是國家的頂層設計，其中關鍵是部門協同。部門協同涉及到服務內容協同、政策協同、機制協同、方式協同等，比較而言，公共政策的協同在推進部門間合作方面作用更為重要。政策協同是應對現代社會治理的跨域性和復雜性問題的必然要求。政策協同為解決部門之間的政策沖突與競爭，并協調不同部門間的利益關系，實現政策的整體效應。有研究認為，針對復雜性問題不要使用單一政策，而是要整合部門間的政策，并注意專業政策與經濟、社會等政策的協同[14]。目前，我國全民健身領域政策抵觸時有出現。例如對校園體育場館開放有規定：校園體育場館在非教學時間應對居民開放，以彌補體育場地設施不足的限制。而同樣還有規定：學校應當健全門衛制度，建立校外人員入校的登記或者驗證制度，禁止無關人員和校外機動車入內，禁止將非教學用易燃易爆物品、有毒物品、動物和管制器具等危險物品帶入校園。“開放與安全”形成了較為明顯的政策沖突，因此，學校對校園體育場館開放的積極性不高。

在推進全民健身政策協同的過程中，首先，全民健身服務的供給側改革，應立足于全民健身服務供給的優化，通過多元化全民健身產品供給、不斷培育新的體育需求，提升體育需求的門類，引導形成科學、有效的健身需求，實現供給對需求的引導效應。其次，完善全民健身服務項目制。項目治理通過轉移支付，能夠改進地方全民健身治理水平。通過優化縱向項目制的運行邏輯，發揮轉移支付在強化地方全民健身服務供給能力方面，依舊具有至關重要的作用。鑒于此，在推進全民健身治理工作過程中，既要關注體育與其他部門政策協同問題，同時也要關注體育政策與其他政策的協同問題。

2.4 培育基層全民健身治理主體

長期以來，群眾體育治理由于政府機構改革的影響，縣、區體育行政機構大量合并后，基層體育行政部門的資源集聚能力降低，基層體育治理遺留了巨大的組織空白。

當前，我國政府體育機構在中央和省市級設置較為完備，縣、區級全民健身領導機構不健全，導致全民健身投入水平不高，基層全民健身治理主要依靠轉移支付實現等狀況[15]，同時由于社會體育組織發展滯后，盡快提升基層體育治理能力尤為重要。有學者以山西省為個案展開研究，發現在農村體育設施已實現全覆蓋的山西省，基層政府公共體育服務依舊存在資金不足、規劃意識落后和治理手段低下等問題[16]。同時，在對天津市街道一級的群眾體育主管人員進行訪談得知，城市社區群眾體育主管部門欠缺，大量組織處于自我發展、缺乏約束的局面。

在提高全民身體素質的國家戰略下，基層全民健身組織發展應秉承2個思路。1）積極轉變基層全民健身服務供給方式。針對全民健身的事權改革，提升地方政府的全民健身供給能力。強化中央和省市財政對基層政府一般性轉移支付力度，明確基層政府對政府體育組織建設的責任。2）強化社會體育組織培育為重點，通過政府相關部門的引導和監督，通過體育社會組織培育建設彌補政府行政部門調整后遺留的組織空白，引導自發性體育組織、草根性體育組織建構，建立原子化、原生態、點面結合、類型多樣的基層組織發展格局。

2.5 實現評估理念和方式的轉變

長期以來，我國全民健身評估尚未關注政策效應的滯后性和交叉性，依舊處于工作評估而非政策評估階段。在全民健身政策評估方面應注意以下幾個問題：第一，不可忽視政策時滯。任何政策作用的發揮都需要一定的時間，政策效應的實現應考慮時間基礎。第二，不可忽視相關政策的交叉影響。全民健身的發展，受到經濟與社會等多元政策的制約，因此，不可忽視其他政策的影響。第三，政策評估的內容不可過于簡單。通過場地設施、組織建設、參與人群等幾個維度的評估，不足以全面呈現全民健身的政策效應。

鑒于全民健身政策評估的復雜性和長期性，對政策效果的評估應側重于政策效應的綜合評估，對單一政策的評估行為，應該充分考慮政策時滯，利用更科學的模糊評估方式，引入第三方評估機構，從而推動我國全民健身治理政策效應評估的科學化。在政策評估較為困難的情況下，可以通過全民健身工作的年度序列數據作為間接指標，通過多年的綜合比較，間接展示政策的效應。

3 結束語

提高全民身體素質的國家戰略的提出，凸顯了國家體育發展戰略的轉變，這也是我國體育管理格局轉變的直接體現。全民健身治理應該側重于治理能力的提升，實現治理能力的現代化。全面弘揚全民健身在國家建設與健康中國建設中的積極意義，通過政府行政部門能力邊界的限定，社會組織發展環境的優化，持續提升基層體育治理主體的資源聚集、社會動員和投入能力，利用政策相互間的作用，全面實現全民健身治理能力現代化，是我國全民健身治理發展的必然路徑。

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