地方政府債務預算約束的制度邏輯、規范控制與實踐檢驗

2018-04-11 03:04:43劉蕾

財經理論與實踐 2018年2期

劉　蕾

(西北大學法學院，陜西西安　710069)*

2008年全球金融危機后，為了應對危機，保持經濟平穩較快的發展，中央推出四萬億的投資計劃，其中要求地方政府進行資金配套。一時間地方政府性債務規模激增，債務風險凸顯。對地方政府債務進行預算約束并將其納入預算管理是解決我國地方政府債務問題的根本途徑。

一、地方政府債務預算約束的制度邏輯

(一)是實現財政民主的必然要求

在代議制中，國家財政權的合法性在于其公共性，公共財政意味著國家通過征稅獲得財政收入，用于財政支出的目的不是為了滿足個人需要，而是為了滿足社會公共需要，為社會提供符合絕大多數人利益的公共產品。因此，財政民主是公共財政的應然內容。社會契約論認為，人民是國家的主人，國家的一切權力來源于人民的授權，政府職能的行使必須征得人民的一致同意。反映在財政領域，則體現為政府的所有財政收支情況必須通過法定的民主程序，征得公民的同意。

從本質上看，預算是是向公民提供“一攬子”公共物品的綜合性契約[1]。預算制度是實現財政民主的有效機制。預算制度緣起就是作為一種維護財政民主的手段而出現的，其演進也一直是圍繞著如何有效實現民主善治。在預算制度中，政府必須依法對公民征稅，稅收而形成的財政資金，政府必須依法支出，不論是財政收入還是財政支出都必須要經過代議機關進行預算審批。預算制度是將國家財政和人民民主相結合，是在國家財政制度中貫徹人民民主原則的具體體現。

預算的完整性要求政府所有行為必須納入政府預算，其中包括公共債務。早在1689年《權利法案》中，就將公債納入了議會審議的范疇，對國王發行公債的權力進行制約和監督。公債和稅收相比，具有契約性，公民(債權人)不需要損失本期收入就可以換取公共物品，它是與政府(債務人)達成協議，政府承諾在未來以其收入償還進行[2]。政府以未來公民繳納的稅收作為債務的償還來源，將債務成本分攤給未來一定時期的公民，因此公民通過預算對政府債務進行約束是不可避免的控制過程。政府債務之所以成為公共債務，就在于“公共性”，要求政府發行債務的目的是為了向公眾提供公共物品。公債不是為己私利，而是為了實現公共利益，這是公共債務和私人債務的本質區別。根據職能最優配置理論，公共物品應該有能夠代表特定群體的政府來提供，地方公共物品應該由地方政府提供[3]。在公共物品供給方面，市場機制不能發揮作用，因而必須采用政治程序，反映出該地區居民對公共產品的需求偏好以及所需支付的財政資源。通過預算才能使這些偏好顯現出來，從而決定公共物品的供應情況[4]。居民有權通過投票，選擇自己需要的公共產品的類型和數量[5]。將地方政府債務納入預算實質上就是將其置于民主制度的框架下，就地方政府政府債務的收支情況征得該地區公民的同意。經過民主協商過程的債務方案是多數人的行為偏好的體現，所反映出的是代表大多數人的利益的公共意志。同時，立法機關必須對政府財政行為進行控制，才能保證其按照預算方案進行合理使用[6]。因此，在預算框架中，立法機關可以運用財政預算、財政決算等政治程序，實現對地方政府債務的舉借、使用、償還的民主監督和程序控制。

(二)是限制政府權力的重要途徑

在凱恩斯需求理論的經濟增長邏輯中，政府可以通過擴張性財政政策增加政府支出與公共投資的方式促進經濟增長。隨著政府事權和支出責任的擴大，在稅收有限的情況下，政府債務不斷膨脹。政府通過發行公債籌集資金，加大投資基礎設施建設，為公民提供公共物品，拉動經濟增長。同時預算赤字可以刺激總需求，從而增加就業。但是從短期來看，公債規模的增加，會對私人資本產生擠出效應。從長期來看，隨著時間的推移，債務不斷積累，越來越多的社會資本會被代替，政府為支付債務本息而征稅帶來的低效率會進一步降低產出，會抑制長期經濟增長[7]。在政府實施宏觀經濟政策時，采用逆風向行事的方法，根據具體的經濟形勢，可以靈活地實施相應的財政政策和貨幣政策，以避免經濟周期性波動。這種相機選擇賦予了政府更大的財政權力和貨幣權力，可以肆意增加或減少公債規模和貨幣供應量，為政府濫用權力埋下了隱患。針對貨幣政策領域的相機選擇問題，貨幣主義提出了“固定貨幣增長率規則”，以固定規則代替相機選擇，以此來限制政府貨幣權力[8]。對于政府舉債權也應采用固定規則，將其納入預算框架，進行財政約束，實現預算平衡，可以在對相機選擇限制的同時，解決動態不一致產生的問題，避免財政政策肆意性對公民信賴利益的損害。

財政權是政府行政權運行的基礎和核心，政府舉債權是政府最重要的財政權力之一。公共選擇理論認為，政府和個人一樣都會追求效用最大化，因此需要將其納入憲政框架下，運用民主政治程序約束[9]。在立法機關—政府的委托代理關系中，為避免委托代理關系中存在的道德風險、逆向選擇問題，立法機關(委托人)要對政府(代理人)采用一定的控制措施[10]。預算便是公民通過代議機構控制政府財政權的制度安排[11]。預算制度具有控制功能，包括政府舉借債務在內的財政權力的行使必須要經過預算程序的授權，通過預算可以約束政府行為[12]。預算是運用權力實現對國家財政資源的配置，本質上是由政治邏輯支配的政治過程。

“一個適當的預算體系意味著負責任的政府。”[13]預算可以明確清晰界定政府的職能范疇，明確限定政府收支責任，“國家應該以必要的支出來決定自己的收入，而不應像私人經濟那樣以可以獲得的收入來決定支出。”[14]通過預算約束政府債務資金支出，將其限定在必要的公共支出上，防止政府盲目擴大支出，濫用財政權而造成公民的納稅負擔。

(三)是保護公民財產權的有力手段

國家財政權與公民財產權是對立統一的。國家財政權與公民財政權的矛盾性是推動經濟憲政與財政民主不斷發展與逐步完善的內在動因。一方面，公民基于社會契約讓渡了部分的財產權而形成的國家財政權，國家財政權是以公民和政府之間達成的“契約”為基礎的，國家財政權以公民財政權的讓渡作為其產生的利益基礎與物質來源。政府需要巨大經費的維持，而公民讓渡部分財產權之實質在于得到政府的保護[15]。另一方面，保護公民財產權是國家財政權的邏輯起點，為國家財政權行使提供了正當性。“對財產權的平等保護成為公共財政形成的憲政背景。”[16]所以要在財政過程中實現兩者之間的相互制約，在財政結果上能夠合理實現雙方的利益訴求[17]。

國家財政權和公民財產權的對立集中體現為財政權超越其權力邊界，不當行使對公民財產權造成的侵害。不管是從國家財政權的演進歷史還是邏輯演繹來看，作為資本和權力相結合的國家財政權，具有擴張性和侵害性，會侵害公民的財產權。貨幣發行權和公債發行權是國家財政權的兩項重要權能，也是國家出現財政赤字或其他有資金需求時，慣常采用的融資措施。但是政府濫用貨幣發行權而引發的通貨膨脹，造成貨幣購買力下降，侵害了公民財產權的交換價值。同樣，政府如果通過發行公債為政府行為融資，是以未來一段時間的稅收作為還本付息的擔保，肆意發行政府債務會增加公民的納稅負擔，從而侵害其財產權。因此，要對國家財政權進行限制，防止其濫用對公民財產權造成侵害。

預算安排界定了政府和公民之間的權力(權利)關系，是國家財政權和公民財產權經過政治斡旋而達成的博弈結果。預算制度的民主內核與控制功能使其成為協調國家財政權和公民財產權的政治制度與經濟制度。在預算框架中，國家財政權和公民財產權可以在矛盾中實現統一。國家財政權的行使以預算授權為核心，以公民的民主審議程序為基礎，征稅權是國家獲取財政資金、安排預算活動的前提。因此，發行政府債務必要經過公民的同意，或者征得代議機關同意，“否則就是侵犯了財產權的基本規則”[18]。合理的預算機制可以實現政府債務資金的有效配置，加強包括制度建設在內的公共產品供給，促進政府公共服務水平的提升，為公民財產權的行使提供物質基礎與制度保障。尤其是通過預算安排，可以使債務負擔在當代人和后代人之間合理分擔，避免債務期限錯配造成不同代際主體之間財產權配置不均衡。

二、地方政府債務預算約束的規范控制

市場經濟從根本上決定了預算法治性[19]，法治性是公共預算的應然內容。預算法治是以法律形式界定國家財政權和公民財產權之間的關系，明確國家財政權的職權與責任，要求政府收入和支出必須尊重和遵守立法機制所確立的法律規范。預算只有以法律制度為基礎才具有穩定性、普遍約束性和強制力。預算法治是實現預算軟約束向預算硬約束轉變的制度基礎。對地方政府債務預算約束的規范控制是預算法治的具體體現，其實現有賴于制度規范。在預算法律制度框架下，通過實體上和程序上，從主體、行為和責任方面進行規范控制，使地方政府債務收支與政府的財政承諾相一致，符合社會公共意志。

美國對地方政府債務預算管理法律制度是全世界最完善的國家之一。因此，在對地方政府債務預算約束的規范控制論述時，選取美國和我國為樣本，希冀通過比較研究方法對我國完善相關制度提供借鑒。

(一)預算規制的立法規定

財政是國家治理的基礎和支柱。財政是國家運行的經濟基礎，處于國家權力的核心地位。憲政產生的根源便基于財政權爭奪問題，財政制度中國家財政權和公民財產權之間的關系亦是憲法規范的重要內容，同時財政權具有限制政府權力的制度功能[20]，因此財政立憲將國家財政權通過根本法予以制約，保證其在法律的限度內運行，是實現財政民主和財政法治，構建現代財政制度根本途徑。預算在財政制度中處于核心地位，對公債預算約束是財政立憲的重要方面。美國對地方政府債務預算約束貫徹了財政立憲的理念，通過憲法從實體和程序兩方面對州和地方政府債務進行預算約束。在美國50個州和一個經濟特區的憲法中，除了佛蒙特州憲法中沒有對該州和地方政府的政府債務進行規定外，其余各州憲法中均有規定。

我國對地方政府債務的預算約束主要通過一部法律和兩個規范性法律文件。新《預算法》規定各級地方政府將本地區政府債務納入預算。國發[2014]43號和財預[2015]225號要求將一般債務納入一般公共預算管理，將專項債務納入政府性基金預算管理。

(二)對債務規模的控制

合理的債務規模可以充分發揮地方政府信用的杠桿放大效用，有利于滿足地方政府在公共支出方面的資金需求，促進該地區經濟發展，又可以確保地方政府可以按期償還債務，不會發生償債危機。債務規模過高會加重政府財政負擔，但是如果債務規模過低，又會降低政府進行公共基礎設施建設的投資能力。因此，對債務規模的評估需要和資本性投資相結合，這樣可以在確保公共基礎設施建設滿足需求的同時體現財政約束。

控制地方政府債務規模的評價指標可以采用絕對量指標和相對量指標。絕對量指標是通過直接規定地方政府債務規模上限來控制債務規模，在規模上限之內則被認為是合理的。相對量指標是指通過債務規模和一定經濟數據之間的占比關系來衡量的。相對量指標包括債務率、負債率等。較之相對量指標，絕對量指標不能體現出債務規模和包括GDP、財政收入、財政支出、財政赤字等經濟指標之間的關系，不能反映地方政府的債務承受力，因此控制地方政府債務規模更多的是采用相對量指標或是相對量指標和絕對量指標相結合。

美國各州憲法對債務規模的控制有的州采用絕對量指標，有的州采用相對量指標。愛德華州憲法第7條第2款規定：“無論是根據州議會的一個或多個法案在任何時期簽約的直接債務或者或有債務的總數不得超過25萬美元；而且這種債務所產生的資金應該被用于當初簽約時取得或償付的目的，不得用于其他目的。” 我國對地方政府債務規模的控制是采用絕對量指標。預算法中規定財政部在全國人大或其常委會批準的總限額之內，根據經濟發展水平、地方政府財政收支情況、地方政府債務余額和債務風險等情況，下達省級政府債券限額。

(三)對債務資金支出投向的限制

地方政府舉債取得的資金一般僅可用于公益性資本性支出。資本支出具有投入大、周期長、配套性強的特點。公益性資本支出主要用于提供公共物品和公共服務，包括城市基礎設施、城鎮化改造、修建學校、公立醫院、圖書館等。為社會提供公共物品，加強基礎設施建設是政府的基本職責。因公益性資本支出項目具有投資大、期限長、利潤低的特點，故私人部門不愿意進入該領域。因此，這些公益性資本支出項目必須由政府通過公共財政予以實現。公益性資本支出的項目，建設期資金需求較大，后期運營時資金需求下降。但是，政府財政收入主要來源于稅收，其現金流相對比較固定，可能造成公益性資本支出項目前期投入不足的情況。如果前期的資金缺口由當時的地方政府通過稅收以財政支出的方式填補，就會導致“當代人建設，后代人享用”的代際失衡。因此，地方政府通過舉債融資的方式，一方面能夠滿足公共服務和基礎設施項目前期巨大投入的資金需求，保證項目的順利完成；另一方面，在未來的一段時間內償還本息，其債務資金可以分期計入項目運營期的會計年度內，由不同代際主體分擔項目成本，使項目收益主體和項目債務償還主體趨向一致，可以實現代際公平。

目前美國大部分州(46個)的憲法或法律有平衡預算要求。其中44個州要求州長提交平衡預算議案，有41個州要求立法機關實施預算平衡，有40個州要求州長簽署的預算方案必須要保持平衡。[21]美國大部分州的憲法或法律對平衡運營預算(Operating Budget)有嚴格的規定，但是可以為了資本性支出發行債務。大部分州和地方政府的平衡預算要求是限制使用短期債務用于當前的預算支出。長期債務是撬動資源用于基礎設施建設和長期項目。[22]我國預算法明確規定地方政府債務只能用于公益性資本支出，主要包括基礎設施建設、土地收儲、保障性住房、農林水利、生態建設和環境保護、工業和能源等方面。

(四)對舉債的程序性要求

地方政府在預算框架之內舉借債務必須要經過法定程序，通常需要通過立法機關的審議或者公民的投票，這是公共財政的必然要求。如美國市政債券的發行除了滿足資本性的預算管理之外還必須履行正當的程序，州和地方政府舉債的程序可以劃分為兩類，一是議會審批。內布拉斯加州憲法第13條第1款規定，由于修建高速公路或者蓄水工程而發行的債券，需要立法機構其成員的3/5多數通過才可以發行。二是議會審批并且進行公民投票表決。密歇根州憲法第9條第15款規定：“州可以為特定用途借款，金額由兩院議員2/3多數通過，由多數在任何大選投票的選民批準。提交給選民的議案應說明借款金額、資金的具體用途和償還方式。”我國預算法也規定了地方政府債務需要由立法機關審議。

三、我國地方政府債務預算約束的實踐檢驗

長期以來，地方政府債務管理法律制度不完善，地方政府債務長期游離于預算管理之外，缺乏有效的約束。囿于舊預算法制約，地方政府不能自行發債，因此地方政府創新融資途徑，通過設立地方政府融資平臺進行表外融資。

2009年全國地方政府性債務增長率61.92%，而當年全國地方政府GDP增長率和一般公共預算財政收入增長率僅為9.6%和13.8%。融資平臺債務風險問題引起了中央政府的高度關注，2010年以來，中央出臺了一系列政策來規范融資平臺舉債融資行為，直至國務院出臺國辦[43]號文和新《預算法》的實施，以法律形式明確要求把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，才對地方政府性債務增長起到了明顯的遏制作用。

(一)控制了地方政府性債務規模

2008-2014年全國地方政府性債務規模快速增長，平均增長率為27.67%。遠遠超過了同期全國地方政府的GDP增長率、一般公共預算收入增長率和一般公共預算支出增長率。尤其是1997年和2008年兩次金融危機后，為應對金融危機，中央采取了積極的財政政策和寬松的貨幣政策，加大政府投資，通過擴大基礎設施建設刺激經濟增長。要求地方政府提供配套資金，地方政府在財力不足的情況下，必須通過舉債的方式籌措資金，因此在1998年和2009年，全國地方政府性債務規模激增，其增長率分別為48.2%和61.92%。

2014年，43號文和新《預算法》頒布，將地方政府債務納入預算管理，中央對地方政府舉債融資行為“修明渠，堵暗道”。與2014年相比，2015年底，全國地方政府性債務中，政府負有償還責任的債務增加了0.6萬億，而地方政府或有債務減少到7萬多億，全國地方政府性債務余額增長率首次出現負值。可見，將地方政府債務進行預算約束，有效控制了其高速增長。

對于地方政府性債務，中央要求以明確地方政府性債務類型及責任歸屬為基礎，積極化解存量債務，嚴格控制增量債務，2016年底全國地方政府債務下降到15.32億元。同時中央制定了地方政府債務置換方案，計劃在三年左右將非債券形式的債務全部置換成地方政府債券。債務置換是我國地方政府債務管理制度轉型期的一種過渡性舉措，減少了地方政府債務利息支出，以時間換空間，一定程度上解決了地方政府債務短期流動性問題，緩解了地方政府償還壓力。因此，應該繼續推行債務置換計劃，為地方政府債務管理制度轉型及債務積累風險化解提供緩沖期。

(二)優化了地方政府性債務結構

地方政府性債務可分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務及政府可能承擔一定救助責任的債務三大類。其中，只有政府負有償還責任的債務才屬于地方政府債務，該部分債務應該納入預算管理，任何情況下，地方政府都需以財政資金進行償還。政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務屬于或有債務，是地方政府性債務而不是地方政府債務。當債務人無力償還時，地方政府基于擔保責任或保護社會公益而代為償還。在2010-2014年全國地方政府性債務結構中，或有債務占比均在35%以上，或有債務占比大，并游離于監管之外。在財政軟約束下，缺乏制度規范，不可避免地存在債務人惡意逃廢債務的情況，一旦或有債務的債務人不能償還到期債務，地方政府也很難逃脫償還責任。

表1　2008—2016年全國地方政府性債務余額情況　單位：億元

數據來源：根據審計署2010年《全國地方政府性債務審計結果》、審計署2013年《全國政府性債務審計結果》及財政部公布數據整理及測算。

2015年新《預算法》實施之后，要求嚴格依據法律規定，除中央轉貸外國政府和國際組織貸款外，地方政府不允許以任何形式為其他部門的債務提供擔保，違法提供擔保的必須要承擔相應的法律責任。對于地方政府可能承擔一定救助責任的債務，必須明確承擔救助責任的范圍，強調政府不再無條件兜底。出現特定事件確實會引發公共風險時，地方政府也必須按照法定程序承擔救助責任，保留對救助對象的追償權，并要求救助對象承擔相應的財政責任，嚴肅財政紀律。因此，從2015年開始，沒有新增地方政府或有債務，加之償還了一部分2014年12月31日之前的存量或有債務，2015年底或有債務從2014年底的8.6萬億下降至7.5萬億左右，占政府性債務的31.91%，為近6年最低。可見，對地方政府或有債務實行預算硬約束后，或有債務得到了有效的控制，優化了地方政府性債務結構。

表2　2010-2015年全國地方政府性債務結構情況　單位：億元

資料來源：2011年審計署審計結果、2013年審計署審計結果及財政部預決算報告。

(三)規范了地方政府舉債行為

長期以來，地方政府通過融資平臺舉債融資，融資平臺公司運作不規范、缺乏有效監管，并存在很多違法違規行為，如地方政府違規回購；以無土地使用證的土地收入承諾還款；違法將市政道路、公園等公益性資產作為抵押擔保。這些行為增大了融資平臺風險，地方政府代償風險很大，如果處理不當，有可能引發金融危機和財政危機。

2015年1月1日以后，融資平臺舉借的債務完全屬于企業債務，在任何情況下都不能被認定為政府債務，只能由融資平臺以其獨立財產承擔償還責任，地方政府僅以出資額為限承擔有限責任。同時，法律堅決禁止地方政府及其所屬部門為融資平臺違法提供擔保。除中央轉貸外，地方政府為融資平臺以任何方式提供擔保的行為都應該被認定為違法行為，按照無效擔保處理，解除擔保合同，消除地方政府的擔保責任，同時對非法提供擔保的地方政府及責任人追究其法律責任。根據《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》對融資平臺債務進行清理甄別，將符合條件的納入預算管理。沒有納入預算管理的債務，地方政府不再承擔償還責任。但在實踐中，地方政府對未納入預算的債務進行背書。財預[2017]50號要求對融資平臺的債務進行核查，并對政府及其部門融資擔保行為摸底排查，要求在7月31日之前全面改正地方政府不規范的融資擔保行為。

因此，地方政府要舉債融資只能通過發行地方政府債券的方式籌措。同時，還限定了發行地方政府債券的法定主體是省、自治區、直轄市政府，不包括市縣政府。如果確需舉債債務，市縣政府和省級政府簽訂代發和轉貸合同，由省級政府代為舉借，市縣級政府沒有獨立的發債權。沒有法定地方政府債券發行權的政府和其他政府部門不得舉借債務。實踐中，雖然地方政府存在一些違法違規舉債融資行為，但是諸如此前大范圍的違法違規舉債的舉債融資行為已經得到了有效遏制。

(四)化解了地方政府債務風險

對地方政府債務風險的評估一般采用債務率指標。可以通過債務率指標控制地方政府債務總額。對于地方政府債務率，尚未形成統一標準，但世界各國大多將指標控制在100%左右。[23]財政部部長樓繼偉在《關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案的說明》中使用了債務率指標，并指出擬將債務率不超過100%的水平作為全國地方政府債務率的警戒線。

根據2011年和2013年審計署審計結果和財政部公布數據，2010年、2012年、2014年、2015年和2016年全國地方政府債務率分別為52.25%、105.66%、86%、89.2%和80.5%。2014年的債務率相比2010年增長了將近34個百分點，年均增長8.44%。2012年債務率超過了國際警戒線100%，說明當年全國地方政府綜合財力沒有辦法覆蓋當年地方政府債務余額。2015年新《預算法》實施，開始規范地方政府舉債融資行為，將地方政府債務納入預算，并實行債務限額制度，很大程度上遏制了地方政府債務的快速增長。2015年的債務率比2014年只上升了3.2個百分點，2016年的債務率比2015年還下降了8.7個百分點。可見，全國地方政府債務風險已經下降，風險尚處于可控范圍，但個別地區政府償債負擔比較重，存在較大的風險隱患，但出現系統性風險的可能性不大。

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