住房公積金管理研究文獻述評

戶艷輝

（1．燕山大學 經濟管理學院，河北 秦皇島 066004；2.燕山大學 房地產金融與住房公積金研究中心，河北 秦皇島 066004）

住房公積金制度于1994年正式建立，是我國住房保障和住房金融制度重要的組成部分，對我國住房商品化、城市居民住房改善及住房保障體系的構建都做出了巨大的貢獻。據《全國住房公積金2016年年度報告》顯示，截止到2016年末，全國住房公積金繳存余額為45 627.85億元，發放個人住房貸款327.49萬筆，共12 701.71億元，其覆蓋面和影響力日益擴大。

但是，近年來住房公積金制度卻受到了諸多質疑。其焦點集中于籌集覆蓋面不均衡、使用有失公平、收益性差、風險問題突出等方面。這些問題直接關系到住房公積金制度的可持續性，也成為近年來學者對住房公積金的主要關注點。由于我國住房公積金制度是在借鑒新加坡公積金制度的基礎上，結合我國特有國情產生的，帶有鮮明的中國特色，研究中國住房公積金制度的外文文獻不多。本文主要對國內相關文獻進行梳理。

一、住房公積金管理研究框架

2002年《住房公積金管理條例》修訂稿頒布，住房公積金制度開始向法制化、規范化發展，獨立研究住房公積金的文章逐漸增多。縱觀我國對住房公積金的研究內容和結果，研究主要從宏觀和微觀兩個層面展開。相關研究的脈絡見圖1。宏觀層面的研究主要是對住房公積金制度的研究，從自身功能、制度改革和制度的經濟效應三個方面展開。微觀層面的研究主要涉及住房公積金管理中心的機構管理和住房公積金基金的資金管理。

二、住房公積金管理宏觀層面的研究

（一）自身功能研究

住房公積金自身功能研究主要集中于住房保障功能和公平性的實現兩個方面。

住房保障功能方面。朱婷（2012）認為住房公積金在來源上是工資屬性，在使用方式上是資助和互助屬性，必須按照此屬性要求嚴格使用住房公積金才能實現住房保障目標[1]。劉楠楠等（2013）認為住房公積金制度應該定位于解決中低收入階層住房問題，目前其繳存機制、利率制度及使用效率等方面存在問題致使繳存者的福利出現損失[2]。徐峰等（2007）建立了住房公積金的住房消費貢獻度模型，以5個城市的市場統計數據為基礎，對公積金的住房保障功能進行了定量測度[3]。

公平性方面。黃子璇等（2015）基于金融公平視角，從機會公平、規則公平、結果公平三方面衡量住房公積金的公平性[4]。陳鋒等在研究住房公積金制度公平性方面做出了很多有意義的探索，提出了我國住房公積金普惠與特惠內生協調的思想。他們認為公平性問題是我國住房公積金制度面臨的最大問題，解決公平性問題，絕不僅是加大對高收入人群的補貼力度，而應以住房困難家庭為主要核心對象，突出該類人群住房公積金繳交問題的改善，應該從制度普惠的限制性設計、制度補貼的差異化分層設計以及相關配套政策等角度深化和完善住房公積金制度[5-6]。

圖1　2002年至今國內住房公積金研究脈絡

普遍性和政策性是住房公積金的基本性質，實踐中這兩個性質集中體現在住房公積金的保障功能和公平性上面。而這兩個方面也是住房公積金備受詬病的地方（世界銀行報告中認為住房公積金主要使較高收入家庭得益），學者對這兩方面關注較多，多數認為住房公積金應該堅持住房保障功能，其使用應向中低收入階層傾斜。有的學者進行了具體的制度設計。

（二）改革趨勢研究

近年來住房公積金的改革呼聲很高，許多學者從改革方向和改革方案兩個方面進行了研究。

關于改革方向，大體上有以下幾種觀點：將住房公積金管理中心改組為政策性銀行金融機構——國家住房銀行[7]；仿照德國，建立自愿基礎上的合作住房儲蓄銀行[8]；并入商業銀行按揭貸款體系[9]；徹底取消，不用其他制度代替[10]；借鑒他國成功經驗完善現有制度，建立有中國特色的新型住房公積金制度[11]。改革方向的爭議中，最為活躍的學者是復旦大學住房政策研究中心主任陳杰，他認為住房公積金制度在當前中國仍有保留的價值和存在的意義，應對其功能做重新定位，同時對組織體制進行再調整。短期內改造各地住房公積金中心為專業政策性住房金融機構，實行標準的金融機構運作準則，之后逐步形成全國集中決策、分散管理、資金統一調撥的特殊住房金融系統，納入國家統一的金融監管體系。長期看，以改造后的住房公積金系統為核心，逐步建設成為中國的國家住房銀行[12-13]。陳杰的觀點在關于住房公積金改革方向的探討中占主流地位。

關于改革方案，許多學者也提出了建設性的意見。蘇虹（2014）分析了住房公積金資金的孤島問題，提出了建立住房公積金資金調劑平臺的初步設想[14]。蔣華福等（2016）提出了多維度均衡的設想，認為住房公積金制度應適應以滿足新市民為出發點的住房制度改革，實現制度空間均衡、運行結構供需均衡、政策評價效能均衡等[15]。

（三）經濟效應研究

住房公積金制度的經濟效應主要集中于對房價和不同住房消費群體的影響。

對房價的影響。這方面集中于實證研究，雖然使用的模型和方法不同，研究的對象有所差異，但研究結論較為一致，認為住房公積金對房價有正向推動作用。席楓等（2015）運用Hedonic模型得出結論，降低住房公積金首付比例和住房公積金貸款利率對我國房地產價格具有反向調節能力，對房地產市場“去庫存”有重要作用[16]。顧澄龍等（2016）通過對2005—2011年中國55個大中城市的面板數據實證分析，發現如果取消住房公積金制度的話，將會使房價下降13.5%[17]。楊黎明等（2013）對2002—2011年7個二線城市的數據進行分析時，同樣發現，住房公積金貸款對二線城市房價具有正向推動作用，且短期內，住房公積金對房價影響波動較大[18]。李果（2016）的研究考慮到地區差異，認為住房公積金貸款對住房成交量和房價水平均有正向促進作用，但對成交量的影響更顯著，且表現出較為明顯的區域差異[19]。研究結論都指向住房公積金是房價高企的重要推手，在房價居高不下的背景下，這無疑成為推動住房公積金制度改革的重要因素。

對不同住房消費群體的影響方面。張東（2008）提出住房公積金制度對公務員住房消費具有促進住用[20]。周京奎（2011，2012）利用城市住戶調查數據，構建模型，對住房公積金對不同類型家庭住宅特征需求及家庭住宅消費福利的影響進行了實證研究。研究結果表明，社會地位較高的家庭在提高住宅結構特征需求方面獲得了更多的公積金支持。而在住宅鄰里特征需求方面，公積金制度對社會地位較低家庭的貢獻度較高。放松公積金約束有助于提高居民住宅權屬福利，對改善型住宅需求規模也有顯著影響，對社會經濟地位較低家庭的影響更顯著[21-22]。住房公積金制度解決農民工住房問題也成為近期研究的熱點。汪潤泉等（2017）和祝仲坤等（2017）基于調查數據進行實證分析，雖然方法不同，但結論基本一致，目前的住房公積金制度雖然可以提高農民工城市定居的城市預期，但對提高其實際定居能力方面的作用微乎其微[23-24]。文章充分表現了學者對住房保障金融實踐的關注。解決夾層人群和農民工的住房金融支持問題是我國亟待解決的問題，直接關系到住房公積金制度的定位，也是住房公積金制度改革需要重點考慮的領域，這些研究有重要的意義。

三、住房公積金管理微觀層面的研究

微觀層面的研究比較豐富，主要涉及住房公積金管理中心的機構管理和住房公積金基金的資金管理。

（一）住房公積金機構管理

全國342個住房公積金管理中心①數據來源：全國住房公積金2016年年度報告。，其管理方式和監督機制問題，也是業界和學界關心的問題。

1.管理方式

管理方式方面的研究主要包括管理信息化實現[25]、會計核算制度完善[26]、具體業務管理方案實現[27]、委托代理關系健全[28]等。

管理方式的研究一般以某地的住房公積金管理中心為對象，針對具體的問題，提出針對性的對策建議，雖然這方面文獻較多，但基本上是為解決某一實際問題而研究的，理論性不強。實際上，住房公積金的運行基本處于封閉狀態，各地區情況差異明顯，有的地區沉淀資金大量閑置，有的地區公積金使用率超過100%，其具體的管理重點及管理方式當然不同。

2.監管機制

監管機制主要著眼于內部控制和外部監督兩個方面。內部控制研究包括內部控制制度設計[29]、廉政建設[30]等。外部監督的主要政策建議包括完善信息披露制度，鼓勵社會監督；創新監督中介機構，發展督察員制度，優化網絡監管[31]；獨立住房公積金管理委員會，強化地方政府溝通與引導作用，聯合住房公積金管理委員會、財政審計及人民銀行形成三方監管的局面等。

住房公積金運行當然要加強監督，但是進一步加強目前“多頭管理”的制度是否能夠真正起到有效監督的效果，值得商榷。

（二）住房公積金資金管理

住房公積金資金管理的研究主要包括歸集與繳存、公積金貸款、流動性問題、風險管理、保值增值及資金整體運營等六方面。

1.歸集與繳存

歸集與繳存的焦點問題主要涉及繳存基數、繳存比例和繳存額三個方面。姜楠等（2014）建議進一步增加住房公積金的繳存基數，將住房、交通、車改、通訊等補貼，甚至節日補助和餐費補貼等統統納入其中[32]。肖作平等（2010）關注影響住房公積金繳存比例的因素，分別分析了影響繳存比例的正向因素和負向因素。認為繳存比例與人均生產總值、財政收入、城市人口數量等存在負相關關系，與房價、住房投資、人均住房使用面積、非國有經濟的發展等呈正相關關系[33]。張克芳（2013）認為房地產市場發展狀況、職工收入和住房保障政策是影響繳存比例三個最主要的因素，同時建立了三個模型設想通過實際測算各地住房公積金繳存比例，從而使繳存比例與不同群體住房支付能力掛鉤，在職工整個生命周期內同年齡段職工設定浮動繳存比例[34]。夏衛兵等（2013）使用廣州市的調查抽樣數據，分析后發現單位類型和單位職工人數是影響繳存額度的顯著因素，而與職工的戶口、性別及受教育程度等個體因素無關[35]。部分學者還對繳存環節如何實現公平性問題進行了分析。

住房公積金的資金源于職工住房公積金的強制歸集。學者對此問題的關注源于目前住房公積金嚴重的繳存不均衡問題。這方面的研究，主要著眼于歸集額地區、行業差異的影響因素分析。值得注意的是，多數學者認為單位類型是造成繳存不平衡的重要因素。

2.公積金貸款

公積金貸款的研究主要集中于貸款利率與貸款額的分析。當前公積金貸款利率由中國人民銀行提出，經國務院批準確定。薛建剛（2009）認為住房公積金利率定價和管理體系應該適應我國的經濟環境和住房市場的發展[36]。曹彤（2009）則認為委托代理機制比較適合住房公積金貸款制度，在劃定中低收入家庭標準的基礎上，形成以收入等級為依據的級差貸款利率制度[37]。王永鳳（2015）從具體實際出發，在綜合考慮職工及其家庭成員公積金繳存情況、居住水平、購房歷史及誠信水平等基礎上，設計了一套靈活簡便的貸款額度數學計算方法，以確保貸款發放額的合理和公平[38]。劉麗巍等（2016）發現參繳者中使用貸款和未使用貸款明顯存在著不公平，參繳者主要以中高收入群體為主，使用貸款既可以沖減存款利息損失，又有可能獲得增值收益。為保證公平性，文章設計了利益補償模型，解決了補償方式和金額問題[39]。徐躍進等（2017）利用微觀數據，從貸款利率和貸款限額兩個方面分析了影響繳存職工獲得互助收益水平的機制，認為公積金限額和貸款利率通過提取公積金概率和貸款金額兩個因素分別從正向和負向兩個方面影響公積金貸款的公平性[40]。

公積金貸款是公積金使用中最為重要的部分，也是我國住房消費金融的主要內容。這方面的研究主要集中于貸款公平性的測度和實現問題。很多學者設計了具體的模型來確保公積金貸款的合理性，在實踐中有一定的可操作性。

3.流動性問題

住房公積金流動性研究主要涉及流動性風險的考量和應對措施兩方面。井深（2007）認為可以通過對住房公積金個人貸款比率、住房公積金當期資金凈流量、可運營時間三個關鍵指標的共同控制來實現對住房公積金資金流動性偏小時的考量[41]。在解決流動性有效途徑問題上，井深（2010）對目前流行的建立全國住房公積金調劑平臺和發售只針對住房公積金管理機構的特種定向國債的方案持審慎態度。按照他的觀點，以住房公積金貸款作為質押，以貸款回收利息作為還款保證，發行政策性金融債券，指定各地住房管理中心為購買人，仿效金融債的模式更加可行。他建議建立住房公積金的“資金虹橋”。“出水管”即住房公積金的使用與住房保障掛鉤，“進水管”即公積金資金的流動來源以資產證券化為方向。并設計了目前約束條件下的參考方案。一是住房公積金貸款資產打包換取流動性，二是使用增值收益補貼商業住房貸款與住房公積金貸款利息差解決暫時的流動性不足問題[42]。

其他學者也對解決住房公積金流動性不足問題，提出了自己的看法。流動性考量方面，潘偉等（2008）發現可以使用多因素模型和時間序列模型即基本分析和計算分析兩種方法對流動性余額進行預測，在對兩種預測結果對比后，判定預期流動性余額狀態并按需要動用制度調整工具和市場調整工具[43]。應對流動性的對策方面，佟廣軍（2013）分析了城市間流動性不均衡的原因，認為考慮到當前的政策環境，可以通過“自我平衡、區域融通”改變城市間流動性不均衡。“自我平衡”是指城市管理中心保持結構性平衡，而“區域融通”即打破地域限制，實現跨城市住房公積金資金融通[44]。李飛（2015）認為可以使用CDS改變傳統定存的投資方式，以保證住房公積金良好流動性[45]。李妤雪（2015）則針對短期流動性不足和中長期的流動性風險分別設計了方案，短期應急預案包括推遲被動資產業務支出、減少主動資產業務支出等。中長期優化機制包括加強管理定期存款投資、加大參與國債市場力度等[46]。

流動性保證住房公積金對變動的均衡滿足程度，直接關系到住房公積金提取和貸款的支付能力問題。如果流動性過小，會嚴重影響住房公積金的信譽和社會穩定。學者在對流動性考量的基礎上分別提出了自己的解決方案，主要集中在跨地區流通以及擴大投資等方面。

4.保值增值

保值增值的研究主要有路徑設想和當前政策約束下具體的投資方案設計。

在保值增值的途徑方面，其中最流行的觀點是住房公積金抵押貸款證券化。雷小毛（2007）對住房公積金抵押貸款證券化交易結構進行了研究[47]。劉靜（2016）結合2015年7月武漢中心發行的“平安匯通公積金1號專項資產管理計劃”，分析了住房公積金信貸資產證券化的可行性[48]。盧海等（2014）[49]和胡郁（2017）[50]得出了類似的研究設想。但也有學者提出了不同的方案。孫曉婧（2006）建議公積金投資住房抵押貸款證券（MBS），形成公積金制度與住房抵押貸款證券化的優勢互補，提高公積金的使用效率[51]。楊剛等（2012）則認為構建公租房REITS模式可以有效利用住房公積金閑置資金，既可以保證公積金繳存人狀況不惡化，又可以解決目前公租房建設資金不足的問題[52]，為住房公積金使用另辟蹊徑。

滿足當前政策約束下的投資組合。戴家剛（2007）比較分析了ARIMA預測模型和人工神經網絡在住房公積金沉淀資金預測領域的適用性，設計并實現了雞西市住房公積金沉淀資金預測[53]。榮喜民等（2008）提出了承貸收益的概念，認為住房公積金投資限制條件下，可以在考慮承貸收益的基礎上建立基于VaR風險測度的住房公積金組合投資模型，并給出最優投資比例[54]。張昊等（2010）構建了基于久期的投資模型，確定了合理的投資組合比例[55]。勞杰聰等（2013）利用微觀數據做了類似的研究，利用續期的多目標規劃模型，提出了相應的存款優化法案以提高沉淀資金收益化方案[56]。

我國住房公積金資金沉淀問題嚴重，且由于投資渠道有限，收益率偏低，這在一定程度上影響了住房公積金作用的發揮。這方面的研究主要從分析住房公積金保值增值必要性的基礎上，提出當前的優化策略以及未來可能的一些創新策略，多采用實證分析方法，研究方法多樣。

5.資金整體運營

住房公積金整體運營研究主要集中在供求分析和運營績效兩個方面。

住房公積金供給和需求分析。王愛民等（2003）最早分析了我國尤其是上海市的住房公積金供求管理機制[57]。王彬（2008）運用系統動力學方法探討了影響住房公積金運行的社會因素和經濟因素及其之間的關系，研究住房公積金運行系統的供需均衡反饋機制，通過住房公積金運行系統的SD模型來預測住房公積金的供需關系，并分別提出了住房公積金供給剩余與住房公積金供給不足兩種情況下的應對策略[58]。宋金昭等（2011）深入分析了住房公積金市場供求關系。以上海市住房公積金市場為例，深入分析了影響住房公積金供給和需求的各種因素。一方面從供求變化強度的角度建立了住房公積金市場供求變化的監測模型，對上海市住房公積金供求狀況進行分析。另一方面借助非均衡理論，建立了住房公積金非均衡計量經濟模型，測算了市場的有效供給量、有效需求量和非均衡度，分析了上海市住房公積金市場的非均衡狀態[59-60]。

運行效率（績效）問題。張東（2004）認為住房公積金的運行有賴于其中的參數彼此作用，功能相互促進。因此，要想提高住房公積金制度的運行效率必須要了解制度各參數之間的關系并進行調整[61]。李燦（2011）認為住房公積金制度本質上是三重代理關系，分別為職工和住房公積金管理中心、住房公積金管理中心和受托銀行以及政府和監督機構，若想提高住房公積金管理效率必須從委托代理關系入手，減少損耗[62]。宋金昭（2011）[63]、姜軍等（2017）[64]運用DEA模型，分別測算了上海市、陜西省和全國的住房公積金的制度運行效率，認為公積金歸集人數和新增貸款人數是對住房公積金運行效率影響比較大的因素。陳獻東（2015）則采用修正后的平衡記分卡原理建立了住房公積金運營績效的指標評價體系，包括了從居民滿意、內部管理、持續發展和財務結果四個維度[65]。蔣華福等（2016）聚焦于住房公積金地區封閉運作模式的省級運營效率差距。在構建全國住房公積金發展水平空間均衡評價指標體系的基礎上，通過K-means模型分析了全國31個省份住房公積金發展水平，發現全國住房公積金發展水平呈現五級分類空間格局[66]。

供需是否匹配，資源配置是否有效直接關系到住房公積金制度能否健康發展。對這一問題學者多從供需均衡監測、運行效率的評價著手，進而提出相應的對策建議。

6.風險管理

住房公積金的風險存在于業務的各個環節，研究主要集中在整體運行風險和貸款風險分析。邵冰（2008）認為住房公積金運行的風險在業務的各個環節均存在，必須對住房公積金風險存在的原因進行深度剖析，同時通過科學監控、實時監控等手段進行有效防范[67]。劉麗巍等（2012）運用層次分析法對住房公積金的風險進行了評價，并從宏觀和微觀兩個層面提出了風險管理體系的構建方法[68]。王先柱等（2017）認為目前住房公積金貸款風險日趨暴露，主要因為資金池持續萎縮，貸款風險地區差異大，且風險主要源于中低收入家庭等特征，據此提出了住房公積金差異化貸款利率構想[69]。

住房公積金的安全問題直接關系到繳存職工的切身利益和社會安定。為保障住房公積金的安全性，住房公積金一直限制投資渠道并封閉運行。然而這種管理方式并非沒有風險，對此問題，學者的研究思路基本相同，從風險管理的角度出發，在識別、評價風險的基礎上，提出相應的管理方法。

四、結語

通過梳理文獻可以發現，住房公積金管理研究問題導向性比較明顯，針對公積金業務各個環節出現的問題提出相應的解決方法，對完善和發展住房公積金制度有一定的指導意義，但仍然存在局限。（1）住房公積金理論研究較少。住房公積金制度的理論基礎薄弱，理論研究較少，其制度的存在合理性及可持續性缺乏有力的理論支撐。2002年至今，關于住房公積金的理論基礎向住房金融理論、社會保障理論、公共產品理論發展，但缺乏深入的研究，其成果散見于關于住房公積金和住房金融的博士論文中，未發現對住房公積金理論系統梳理的論文和專著。（2）缺乏綜合系統性的研究。住房公積金管理研究文獻雖然較為豐富，但多針對某一方面進行研究。住房公積金制度是一項牽涉極廣的制度，住房公積金各個問題之間具有很強的關聯性，單一途徑的方法常常是解決一個問題的同時加重了另一個問題。比如，以現有規定的繳存比例和貸款要求納入農民工群體雖然可能暫時解決流動性緊張問題，但必然會使住房公積金因貸款需求過于旺盛、歸集過于貧乏而陷入運營困境。而采用提高繳存比例增加繳存額的方式必然會加重經營已經困難的中小企業負擔，對實體經濟造成重要影響。化解住房公積金困境，必須從全局綜合考慮問題。

在住房金融制度中合理定位，是住房公積金改革首先考慮的問題。探究住房公積金運行的癥結結點，綜合考慮各相關方的利益訴求，解決擴大覆蓋面與運營可持續性之間的矛盾，解決拓寬投資渠道與運營安全性之間的矛盾等問題需要在未來的研究中進一步深入。

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