優化治理主體結構推進高等教育現代化的理性反思

徐馳

摘要：當今世界正處于一個知識經濟迅猛發展的時代，作為知識創造和傳播主要平臺的大學，開始從社會發展的舞臺邊緣走向中心。高等教育的發展不僅關系到大學生的成長和未來發展，更關涉國民素質，進而影響國家綜合國力的提升。本文通過對目前高等教育治理格局中治理主體進行研究，學習西方大學相對成熟的共同治理經驗，對我國高等教育的治理提出政府、社會、以及大學三個治理主體的協同治理結構。

關鍵詞：高校；三位一體；協同治理

黨的十九大報告提出“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育。”的目標。建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，高校作為人才培養和知識創新的基地，是引領社會經濟和社會服務發展的重要力量，而高等教育的現代化是國家人才強國戰略的必然要求，是國家尖端人才儲備的重點戰略。高等教育治理主體結構的優化是治理現代化的重要組成部分，而治理現代化是推進高等教育現代化的途徑之一。高等教育治理價值取向在歷史的長河中不斷演化，經歷了服務宗教、學術自由、社會責任和激勵相容四個階段。盡管不同時期高等教育的價值取向有所不同，但從全球大學的教育治理發展來看，利益相關者的共同治理是必然趨勢。高校治理不僅涉及個人福祉，也關乎國家和民族大業，因此在治理過程中有必要考慮到國家、社會和大學三個主體的共同參與。

一、高等教育治理主體結構現狀

在計劃經濟時期，我國高等院校沒有辦學自主權，其人員招錄、專業設置、招生計劃、就業分配等都是由國家集中計劃和政府直接管理。隨著我國市場經濟的運行和不斷完善，高校作為一個獨立的法人實體，與政府、社會的關系發生了本質上的變化，而高校內部治理的運行管理機制也相應的發生著變化。盡管三者的關系發生了變化，但是仍舊存在著一些阻礙高等教育個性化發展的桎梏。

1.政府的過度干預

近年來，政府減少了對高校的直接管理，高等教育法明確賦予高校更多的辦學自主權，但卻并未完全有效的落實，更多的決策權仍是掌握在政府手中，導致大學主體性的缺失和自我發展能力的消解。而大學與政府之間的關系既非屬種關系，更非簡單的從屬關系，但關系卻又是如此緊密，以至于政府行為對大學發展的影響呈現出顯著的直線控制性特征[2]。這種教育行政管理的集權性源自計劃經濟時期的“行政慣性”，主要表現為：一方面，國家層面對于高校的管理模式過于單一，控制了絕大部分教育政策的制定權，給予省級政府的權利有限，各地省級政府不能根據當地實際條件及高校發展層次的不同對當地高校給予有力的政策支持；在管理過程中，仍采用計劃經濟時期的直接管理方式對高校下達行政命令限制了高校的創新性和主動性。另一方面，政府在高等教育評估中占據主導地位，政府直接組織并參與評估活動，獨家控制評估權，在初期極大的促進了高等教育評估的發展，隨著市場經濟的不斷深化，暴露出評估主體單一、標準剛性過強等問題[3]。政府的過度干預不但增加了在教育領域的財政支出，也阻礙了高校的自主發展和自主能力的提升。

2.社會鮮少參與

大學具有培育人才、科學研究和服務社會的使命，而學科是反應社會服務功能的基本單位之一，其興衰很大程度上取決于社會發展的需要。社會發展的動態變化要求學校的學科設置也要做出相應的跟進。但目前，從高等教育的發展情況來看，大學的學科設置與社會的實際需要還存在著不對稱，導致“用工慌”和“就業難”兩種困境的并存。主要原因在于缺乏社會參與高等教育治理的有效機制。一方面，作為主要利益相關者的企業不能參與到高校的治理過程中，與高校形成協同治理的機制，在高校的學科設置以及課程安排上未能給出有效的意見和反饋，造成了社會上結構性就業困難；另一方面是現存的大學教育評估體系尚不完善，評估主觀性較強，并且社會在大學教育評估以及對評估過程的監督參與過少。有學者認為由于政府的過度干預，社會與大學之間形成了隔離，社會的聲音無法得到有效的表達，與大學之間難以建立起良好的互動協作關系。

3.學校的自主治理

經過較長時期的政府直接控制之后，多數大學缺乏自我約束和自我發展的能力。主要表現：第一，大學內部管理體制運行不順暢，導致管理效能低下。大學內部子系統過多，子系統之間的信息傳遞和協調難度增加，對于科研以及課程的管理造成了一定的制杖[4]。此外，長期存在的辦學模式、培養方案、經費來源不足等問題并未因政府的放權得到根本的解決。第二，文化教育領域尤其是大學表現出過強的功利主義，大多數人將大學看做是人生轉折的必然選擇，也就造成了教育標準偏向專業化，缺乏素質教育。其實，問題的根源在于缺乏完備的大學制度保障。

目前，雖然政府、社會和大學都是作為高等教育治理主體參與治理活動，但從結構來看，并未形成真正的形成分權和制衡，政府的地位與權力仍舊過于強勢，大學依附性不減，社會治理主體作用得不到有效的發揮。

二、教育治理主體結構優化的有效對策

教育治理主體結構的優化是在保證中央和政府的引導的條件下，給予高校充分的辦學自主權，完善的大學制度保障，保證社會機構的參與的有效性，在“三位一體”的治理結構中，發揮各自職能，以推進高等教育現代化發展進程。

首先，政府的有限干預。我國政府對高等教育的管理在較長時期的計劃經濟體制下形成了思維“慣性”，阻礙了高等教育自主性的發揮。孟德斯鳩認為，一個自由、健全的國家，必然是一個權力受到合理合法限制的國家。因此政府應在高等教育治理結構中適度放權，給予大學足夠的成長空間。依照有限政府的治理主體定位，政府是公立大學的舉辦者，是所有大學的管理者，但卻不是所有大學的辦學者。政府履行作為公立大學舉辦者的職責，包括制定大學章程、校長任命等，但作為管理者的身份時，發揮調控和服務職責，做好教育服務工作。政府在強化教育行政部門和完備的大學制度設計的基礎上，把握國際高等教育發展趨勢和社會整體發展動態，妥善引導高等教育的良性發展。簡而言之，政府對高校的關系應該從以往的行政關系向法律關系和服務關系轉變。在法律規定范圍內，行使高校行政監督權和高校辦學評估權，做高校不愿意做或者沒有能力做的事情，把高校和社會能做到的放權給他們。

其次，社會參與制衡。在過去的治理格局中，社會的參與微乎其微。但是作為高校社會服務的對象和高校人才的承載地，社會必須有效發揮其參與治理的作用。鼓勵社會組織和公民個人對高等教育的監督、評判和責任分擔以及高等教育政策制定的參與。第一，通過社會對高校的辦學決策的參與，建立起社會與高校之間的信息溝通橋梁，可以幫助高校在學科設置、招生計劃以及人才培養方案的制定上做出有效的調節，同樣使大學提供的教育服務和科研產品更加符合社會發展的需要，通過信息對稱降低雙向決策的失誤率；第二，發揮社會對高校的監督和評估作用。改革高校信息公開工作監督檢查機制，引入社會第三方對高校信息公開情況開展評估，以實現管理民主化和科學化。其次，多元評估主體使得評估結果更具有全面性和客觀性；第三，引入市場競爭機制幫助大學降低運行成本，構建內部激勵機制，社會組織參與到高校內部事務管理，可以幫助高校避免官僚主義和形式主義，提高高校行政效率。通過社會參與高校治理發揮社會的積極干預作用，避免高校產生脫離社會的發展趨勢，促進高校產、學結合。

最后，高校培養主體性。大學的主體性既不能單純的強調學術自治和學術自由，也不能依賴于適應社會實現服務功能，而必須是通過多種途徑。第一，發揮主觀能動性和創造性。大學不再是政府的附屬，應發揮其智庫優勢，肩負起引導社會、服務社會的功能；大學作為科研的主要單位之一，理應在創新的道路上起到先導作用。第二，制定科學高效的內部自治運行機制，科學合理的運行機制不斷能提高行政效能，還能為教育和科研的發展提供基礎的保障。一方面，通過引入市場競爭機制，幫助優勝劣汰機制形成，鼓勵先進，鞭笞落后，有助于高校教師隊伍整體水平的提高；另一方面，通過優化、整合管理梯隊和精簡日常教學運行成本等方式解決多校區辦學運行成本過高、管理隊伍臃腫等問題。第三，建立民主治校機制，引導教師參與辦學。激勵廣大教職工對本校自治提出多方面的意見，幫助本校不斷調整自治運行機制。

政府不再壟斷高校的管理權，而是同社會、學校形成共同治理結構，社會在高等教育發展過程中主動承擔應盡的責任，高校構建自我控制、自我調節的運行機制，三者形成相互依賴、相互制約的多向互動關系，對于高等教育現代化的發展的推動作用是有意義的。

參考文獻：

[1]吳慧平. 西方大學的共同治理[M]. 北京：北京師范大學出版社，2012. 88-91.

[2]董云川. 論中國大學與政府和社會的關系[M]. 昆明：云南大學出版社，2004. 8-22.

[3]高等教育評估中的政府行為研究. 潘愛珍[M]. 北京：中國水利水電出版社，2010. 77-88.

[4]祁占勇. 高等學校法人內部治理結構研究[M]. 北京：教育科學出版社，2012. 241-245.

編輯/岳鳳