在綠色發(fā)展中貫徹環(huán)境處罰制度

于鑫

摘要：《民法總則》對(duì)綠色原則有了明確的要求與界定。在立法層面對(duì)環(huán)境健康發(fā)展問(wèn)題加以重視表明黨中央開(kāi)始在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保護(hù)環(huán)境健康發(fā)展之間尋求平衡。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，環(huán)境污染主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，其排污量以及應(yīng)對(duì)環(huán)境行政處罰的能力也隨之提高。環(huán)境法律法規(guī)在此所表現(xiàn)出的問(wèn)題尤為凸顯，尤其是環(huán)境行政處罰。現(xiàn)行《環(huán)保法》規(guī)定了“按日計(jì)罰”制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)排污者的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。本文對(duì)綠色原則的內(nèi)涵與外延以及按日計(jì)罰制度的基本問(wèn)題進(jìn)行了闡述，闡明了在綠色原則的背景下“按日計(jì)罰”制度存在的諸多問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上對(duì)按日計(jì)罰制度的設(shè)置提出了理性的構(gòu)思。

關(guān)鍵詞：綠色原則 環(huán)境行政責(zé)任 按日計(jì)罰

從2015年新《環(huán)保法》到2017年《民法總則》的陸續(xù)出臺(tái)，體現(xiàn)了黨中央對(duì)于環(huán)境保護(hù)的高度重視。尤其是《民法總則》中的綠色原則可謂一大立法亮點(diǎn)。綠色原則要求：民事主體從事民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境。《民法總則》將環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展從道德良知層面提升到了法律層面，使保護(hù)環(huán)境節(jié)約資源成為公民從事民事活動(dòng)的一項(xiàng)法律義務(wù)。這有助于喚醒公眾的環(huán)保意識(shí)，提高其保護(hù)環(huán)境的自覺(jué)性。針對(duì)學(xué)界關(guān)于環(huán)保問(wèn)題的熱議，筆者將從按日計(jì)罰這一環(huán)境行政處罰角度展開(kāi)論述。

一、對(duì)“按日計(jì)罰”理論的幾點(diǎn)理解

首先，“按日計(jì)罰”是罰款的方式之一。其次，“連續(xù)性違法行為”是以“天”為單位成立的多個(gè)獨(dú)立的違法行為。獨(dú)立地對(duì)每個(gè)違法行為進(jìn)行罰款，處罰總額按天數(shù)累加。在此基礎(chǔ)上衍生出對(duì)“按日計(jì)罰”的兩種爭(zhēng)論。觀點(diǎn)一主張：對(duì)于排污單位的處罰是從其行為發(fā)生之日起至主動(dòng)改正之日止按日連續(xù)處罰。觀點(diǎn)二主張：先將企事業(yè)單位的排污行為認(rèn)定為一個(gè)違法行為，在按行政處罰規(guī)定的期限內(nèi)仍舊沒(méi)有改正的，連續(xù)處罰直至其主動(dòng)改正為止。兩者的區(qū)別在于對(duì)違法行為的連續(xù)性的不同認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為，以天為單位將排污主體的排污行為視為多個(gè)獨(dú)立的行為而進(jìn)行處罰具有一定的合理性。對(duì)于不同的環(huán)境污染主體，針對(duì)其環(huán)境侵權(quán)的時(shí)間長(zhǎng)短的不同，其處罰的方式更為合理。

二、按日計(jì)罰制度的特征及意義

按日計(jì)罰適用對(duì)象的行為具有連續(xù)性與繼續(xù)性特征。這是按日計(jì)罰制度與其他行政處罰方式最主要的最明顯的差異。

按日計(jì)罰制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。排污者通常是以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的，按日計(jì)罰制度以天為單位計(jì)算應(yīng)罰數(shù)額，在一定程度上能夠防止排污行為的滋生，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境的公平正義。同時(shí)在治理環(huán)境污染的資金調(diào)度方面起到重大的補(bǔ)虧作用，減輕社會(huì)環(huán)境治理的負(fù)擔(dān)。

按日計(jì)罰制度規(guī)定較為嚴(yán)明，對(duì)恢復(fù)環(huán)境具有一定的作用。新環(huán)保法被稱為史上最嚴(yán)明的法律。無(wú)上限的罰款數(shù)額會(huì)使排污主體在權(quán)衡利弊的情況下盡快改善設(shè)備，在恢復(fù)健康環(huán)境的同時(shí)降低自身繳納罰款的數(shù)額。

三、我國(guó)的環(huán)境責(zé)任存在的問(wèn)題

（一）環(huán)境行政處罰方式設(shè)置空泛

目前，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)列舉了7種主要的環(huán)境行政處罰方式。排名前2位最有效的處罰手段分別是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和罰款。罰款因其成本較低成為使用頻率最高的環(huán)境行政處罰方式。與此相對(duì)，諸如沒(méi)收違法所得等其他行政處罰方式則并未得到實(shí)際運(yùn)用。環(huán)境行政處罰的層次性不夠鮮明。

（二）環(huán)境行政罰款數(shù)額固化

我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)的法律、行政法規(guī)中，罰款數(shù)額的“靜態(tài)”特征尤為明顯。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升，企業(yè)的排污能力或者說(shuō)排污量也在增長(zhǎng)。因此，治污成本將必然呈上升趨勢(shì)。而現(xiàn)行法律法規(guī)中的罰款數(shù)額的“靜態(tài)化”方面未能適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)條件；另一方面也將導(dǎo)致法律威懾力的下降。

（三）環(huán)境行政罰款數(shù)額裁量標(biāo)準(zhǔn)模糊

首先，我國(guó)環(huán)境法對(duì)于排污行為的罰款未規(guī)定一定的上限，這在一定程度上給了違法犯罪分子以可乘之機(jī)與僥幸心理。其次，環(huán)境行政罰款的處罰細(xì)則存在空白。雖然新《環(huán)保法》規(guī)定了按日計(jì)罰制度，但是具體到底怎樣按日計(jì)罰，該怎么去實(shí)施這一處罰，《環(huán)保法》并沒(méi)有予以規(guī)定。法律的規(guī)定過(guò)于寬泛、宏觀，對(duì)于在具體案例中該如何實(shí)施沒(méi)有充分的借鑒意義。這也就引發(fā)了法律實(shí)施過(guò)程中的系列問(wèn)題。

四、對(duì)于按日計(jì)罰制度的構(gòu)思

對(duì)于具體的實(shí)施細(xì)則，筆者建議借鑒國(guó)內(nèi)外的有益經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際加以具體化，使得處罰能夠正當(dāng)合理地落到實(shí)處。

以重慶市與深圳市為例。二者先后在其地方環(huán)境保護(hù)條例中，籽“按日計(jì)罰”處罰機(jī)制入法。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《深圳環(huán)保條例》）第69條、第70條明確對(duì)相關(guān)環(huán)境行政違法行為實(shí)施按日計(jì)罰制度。《重慶市環(huán)保條例》比深圳環(huán)保條例中對(duì)“按日計(jì)罰”的規(guī)定更加簡(jiǎn)短。最佳法律規(guī)范的形式為“概括式、肯定式列舉以及否定式兜底條款”三者相結(jié)合。因此，筆者提倡借鑒深圳市的條例規(guī)定。首先，在按日計(jì)罰的起算點(diǎn)方面，《深圳環(huán)保條例》規(guī)定：自行政處罰作出之日或限期改正屆滿之日開(kāi)始“連日”的計(jì)算。但筆者認(rèn)為可以稍加改動(dòng)，對(duì)于施以“按日計(jì)罰制度”的污染事件必定是污染后果較為嚴(yán)重的事件，而企業(yè)的整改則需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間實(shí)現(xiàn)，因此筆者認(rèn)為，在行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定或者限期整改的期限屆滿之后應(yīng)當(dāng)給予排污者定的寬限期，這里的寬限期可以根據(jù)企業(yè)或組織的規(guī)模大小、污染后果的嚴(yán)重程度、污染的時(shí)間長(zhǎng)短等因素分階段實(shí)現(xiàn)。在寬限期屆滿后，如果有關(guān)部門再次查驗(yàn)時(shí)仍存在沒(méi)有整改等問(wèn)題，則表明該企業(yè)的主觀惡性較大。據(jù)此可以對(duì)其實(shí)施“按日計(jì)罰”的制度。使得法律成為良善的法律，給違法排污者定的“悔改期”，鼓勵(lì)違法排污者主動(dòng)整改，提高公民的環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性與自覺(jué)性。

其次，對(duì)于個(gè)案當(dāng)中“按日”應(yīng)繳納的罰款數(shù)額，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析，針對(duì)不同的企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力與盈利的標(biāo)準(zhǔn)予以分配。例如借鑒行政法中繳納滯納金的有關(guān)規(guī)定，“按日計(jì)罰”每日的罰款數(shù)額按照污染的不同情形在原罰款數(shù)額的3%到10%之間等。

最后，對(duì)于“按日”的期限問(wèn)題，每日加處罰款形成累加罰款數(shù)額，這對(duì)于排污人的經(jīng)濟(jì)利益具有直接顯著的不利影響。但如果毫無(wú)時(shí)間限度一直累加，則會(huì)造成排污人的不作為，消極對(duì)抗該處罰行為。如此一來(lái)該制度的設(shè)計(jì)就失去了意義。因此，筆者認(rèn)為，按日計(jì)罰應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的限制。比如罰款數(shù)額與企業(yè)的凈資產(chǎn)相比較，如果超出了企業(yè)的資產(chǎn)范圍，能夠?qū)е缕淦飘a(chǎn)或無(wú)法經(jīng)營(yíng)的，則應(yīng)當(dāng)停止按日計(jì)罰。如果排污人仍不履行，則強(qiáng)制執(zhí)行其財(cái)產(chǎn)，或者吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，注銷其法人資格等。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境問(wèn)題關(guān)系我們每個(gè)人切身利益，但是作為基本國(guó)策之一的環(huán)境保護(hù)原則，在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)卻被公眾所忽略。因此，對(duì)于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的研究有待于深入，也更有待于國(guó)民的公眾參與。尤其是在新形勢(shì)下，“環(huán)境綠色發(fā)展、節(jié)約資源”更應(yīng)當(dāng)成為普通公民基本的法律意識(shí)，更應(yīng)當(dāng)作為公民行為的活動(dòng)準(zhǔn)則。針對(duì)“按日計(jì)罰”這一環(huán)境責(zé)任制度，則應(yīng)當(dāng)在立法層面將其完善，細(xì)化。筆者以粗陋淺顯的法律知識(shí)對(duì)待該問(wèn)題，或許有許多不足之處。但仍希望引起學(xué)界對(duì)于這一制度的思考以及國(guó)民對(duì)于環(huán)保問(wèn)題的重視。