構建開放型經濟新體制與FDI管理體制變革

曾艷

摘要：本文對構建開放型經濟新體制下的我國FDI管理體制進行了探討。在新一輪經濟全球化背景下，加快構建開放型經濟新體制對FDI管理體制提出了更高要求。為了積極應對國際投資新規則，努力參與國際投資新規則的制定，中國亟需建立與新規則相適應、符合Z-放型經濟新體制要求的FDI管理體制。

關鍵詞：開放型經濟新體制 FDI 管理體制

2008年國際金融危機爆發至今，世界經濟正處于深度調整之中，國際投資格局發生重大變化。面對國內外投資環境的變遷，深入分析國際投資新規則對我國FDI管理體制帶來的機遇和挑戰，準確把握開放型經濟新體制對FDI管理體制的更高要求，及時評估我國目前FDI管理體制現狀及問題，有助于我們在新一輪經濟全球化背景下，以FDI管理體制改革為抓手，將構建開放型經濟體制的目標落到實處。

一、國際投資規則變遷原因及趨勢

（一）投資自由化和便利化成為基本取向

2008年爆發的金融危機對世界經濟格局造成了深遠的影響。為了應對金融危機，發達國家轉而注重實體經濟，各國投資政策也呈現出“推進投資自由化和便利化”的傾向。為了盡快消除跨國資本流入量大幅減少對本國經濟的沖擊，各國在吸引外資方面的國際競爭空前加劇。不少國家進一步放寬對外資準入的限制，推進投資自由化，出臺投資便利化的激勵措施，推行稅收減免等優惠政策。

（二）準入前國民待遇和負面清單模式漸成趨勢

美國2012 BIT范本涵蓋準入前國民待遇實質是把外資和內資從設立前到設立后各個環節都同等對待。“準入前國民待遇和負面清單模式”已經被越來越多的國家采用，成為國際投資規則發展的趨勢。據不完全統計，世界上超過有70個國家采用了“準入前國民待遇”和“負面清單”的外資管理模式①，采納了高水平的投資自由化條款。

（三）可持續發展地位凸顯

美國2012 BIT投資范本在環境、勞工、透明度、業績要求等條款上進行了修改和完善，并在其主導的TPP、TTIP談判中大力推進最高水平投資規則的使用。除了傳統的直接涉及投資保護的條款外，經由業績要求、環境、勞工等條款的引入，現代國際投資協定在促進可持續發展方面做出了貢獻，更加重視社會公共利益。

（四）投資權益保護原則

金融危機對各國投資政策都產生了巨大影響，其中，加強投資管制，維護投資東道國自身利益就是影響之一。在涉及金融資本流動和外匯管制的議題上，很多國家收緊了其在對外商簽訂投資協定時的做法，強化對金融和外匯的監管。美國BIT投資范本隱含資本賬戶自由化的傾向。

二、我國FDI管理體制存在的問題

（一）外資準入限制多，“準入前國民待遇和負面清單”模式正處于試驗中

中國外資管理制度目前處于由“準入后國民待遇+混合清單”模式向“準入前國民待遇+負面清單”模式升級的實踐期。

從外資準入角度看，中國對外資準入的開放傾向日趨增強。目前，中國政府實行準入前審批制。針對外資的審批和管理政策繁多，形式包括“三大法”、國務院通知、各部委規章制度和指導文件。在投資自由化大背景下，中國的外資準入制度呈現出漸進式開放格局。首先政府在政策或法律法規上鼓勵外資流入，在實踐中通過自貿區的建立逐步實踐“負面清單”模式，為接軌高標準準入規則積累經驗。

從外資待遇角度看，在實踐中，我們方面對外資實施超國民待遇，一方面又沒有完全履行國民待遇原則，在某些領域對外資實行了嚴苛的限制。

我國目前在上海自貿試驗區試點的主要任務之一是對外資實行準入前國民待遇和負面清單管理模式。與中美投資協定談判中的準入前國民待遇和負面清單議題不同的是，前者是我國在上海就外資準入問題的試點，在性質上是屬于單邊給惠的性質。即這種給予外資的優惠待遇不是通過談判達成的，而是中國主動實施的一項改革措施，不需要其他國家對等的給予同樣的待遇。而中美投資協定談判中的準入前國民待遇和負面清單模式是通過雙方談判達成，雙方都需要給予對方相同的承諾和待遇。

（二）國有企業生態與競爭中立原則j中突

競爭中立原則關注的是東道國國有企業與外資企業之間的競爭是否公平，但是并不判斷國家經濟所有制本身是好是壞；競爭中立并非要求私有化，而是不贊同國家借助扶持國有企業提升競爭力，從而讓中小企業失去競爭力，損害私營企業的利益，嚴重影響創新、經濟增長和就業。

從國有企業是否借助國家扶持提供競爭力的角度看，我國國有企業實力雄厚，但跨國水平較低。在國有企業享受國家或明或暗的財政補貼、金融支持、債轉股等政策扶持的同時，外資企業則很難被定義為所謂的“超國民待遇”、“次國民待遇”等等。

由于我國各式各樣法律法規規定，以及各級政府行政過程中不同思路和操作手法，長期以來，外資在我國享一受系列優惠政策同時，也一直受到中國產業指導目錄的引導、鼓勵和限制。另外，并非所有的外商投資企業都是優惠政策待遇所能夠涵蓋的，更多的是在操作層面上，一些政府主管官員利用行政權力掌控資源配置，迎合外資需要，給予特定的外商投資企業特殊照顧。內資企業得不到的投資條件，外資企業可以得到。

對于這些很難被量化的待遇差別，外資所受待遇標準仍比內資企業低。很多地方政府在招商引資中逐步將優惠政策擴大到國內企業，勢必從總體上相對降低了外資企業待遇。

結合以上，在競爭中立成為國際投資新規則變遷趨勢的情況下，我國國有企業由于受到國家扶持，存在競爭不充分，國際競爭力稍弱的情況；外資企業缺乏公平、透明的市場競爭環境。

（三）人民幣資本賬戶沒有完全放開，匯率、利率沒有完全市場化

目前，我國資本管制依然較多，不利于企業“走出去”對外投資、跨國兼并重組和獲取國際先進技術。從根本上講，推進資本賬戶開放是我國全面融入世界經濟、實現大國復興和“中國夢”的必然要求。

通過上海自由貿易實驗區一系列措施，我國資本賬戶開放步伐明顯加快。但總體看來，我國長期實行“寬進嚴出”的資本管理政策，資本管制的程度仍然較高，實體經濟在“引進來”和“走出去”過程中存在部分投資與金融方面的障礙。

三、構建適應開放型經濟新體制的FDI管理體制

（一）加快改革外資管理體制投資審批制度，全面實踐“準入前國民待遇和負面清單”模式

我國為了參與區域經濟合作，以開放為突進獲得改革的成果，必須適應國際投資新規則，并逐步積蓄力量，在國際投資規則的制定中取得更多的話語權。對接國際新規則的重要工作，就是要全面深入實踐“準入前國民待遇和負面清單”模式。

“準入前國民待遇和負面清單”的管理模式，要求改變現行針對外資的全面審批管理體制，同時要求進一步擴大投資領域的對外開放。采用這一模式，不僅順應了國際投資規則發展的客觀趨勢，而且與當前國家全面深化改革、建立開放型經濟新體制的總基調相契合。改革外商投資全面核準制度，調整在核準中才去的準入限制加優惠措施的管理措施，實行以競爭政策和環境、技術標準為主的管理制度，簡化外商投資審核程序，實行并完善外商投資注冊登記制。利用中美BIT談判打開國內的改革局面，加快國內投資體制改革，對內資企業和外資企業實行同等的投資管理制度。

（二）推進國有企業改革，平衡投資者權利和義務，營造公平公正公開的市場競爭環境

中國國有企業在經濟中的比重較大，其改革將是漸進的過程。

首先，推進國有企業改革，提升國際競爭力。需要區分國有企業競爭性與公共服務的兩種功能，建立分類管理的現代企業制度。競爭中立要求商業化經營的國有企業和非國有企業（包括私營企業和外資企業）公平競爭。十八屆三中全會強調，準確界定不同國有企業功能，實行政企分開、政資分開、特需經營、政府監管為主要內容的改革，推進公共資源配置市場化。“準確界定不同國有企業功能”，首先要切實區分國有企業提供公共產品和服務功能和商業化經營活動。在競爭性商業經營領域，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，保證“競爭中立”（P488）。實際上，我國也在加快準確界定不同國有企業的功能定位，對不同類型的企業及不同發展階段的企業設定不同的發展目標，不再干預企業的具體經營活動，不干預企業的法人財產權和經營自主權。

中國國有企業已經開始國際化，從過去主要向海外銷售產品為主，逐漸轉變為通過境外投資實現在全球范圍內的資源配置。特別是，我國明確提出“走出去”戰略，是希望和鼓勵所有企業充分利用國際資源，增強企業國際化經營能力。中國正從“吸收外資”大國逐步轉變為“對外投資”大國和“吸收外資”大國的雙重身份。在國內從結構重組、引入戰略投資、實施股權激勵等措施，鼓勵國有企業向市場要效益，提高國內資源配置效率，建立透明的公司治理結構，練好內功。在國際競爭的舞臺上，才能從容應對未來可能增加的有關競爭關系的審查，才能避免外國政府和業界對不公平競爭的關注和猜測而導致中國國有企業走出去時面臨更多的限制、更大的風險。

第二，平衡投資者的權利和義務，保障公平競爭。

2015年4月，中國美國商會發布了《2015年度美國企業在中國白皮書》。今年的白皮書著重強調了四項優先關注事項：法治、市場準入、標準和知識產權。白皮書指出，百分之三十三的會員企業表示，“標準設定過程將外資企業排除在外或對外資企業予以不公平對待”抑制了其在中國投資的能力和意愿。其中，有百分之五十五認為此標準有利于國內技術，百分之三十九認為限制外資企業參與標準制定技術委員會進一步抑制了他們的投資。我們需要在法治、市場準入、標準和知識產權等方面，更加注重投資者權利和義務的平衡。

對于美國主導的投資新規則提出的加強知識產權保護、允許外資參與標準制定等新規則，其實是中國需要改革的地方，中國可用對自己的約束換取對美國的約束。依據環境保護法和促進技術進步的相關法規，修訂外商投資鼓勵措施；將環境、勞工待遇納入投資協定條款中，杜絕結社自由條款；加強知識產權保護，有助于鼓勵創新，這正是處于轉型中的中國所需要的；允許外資參與標準制定，既要給予外資企業平等參與國內技術性標準制定的權利，又要避免外國跨國公司憑借技術領先優勢壟斷和主導國內技術標準的制定，明確投資者承擔的義務內容。給各類企業提供公平競爭的環境，對外資企業固然有利，但是或許中國的民營企業成為最大的受益者。在雙邊投資協定中，這些是對自己的約束也同樣是對另一方的約束。

（三）提高國際投資保護待遇標準

確立較高標準的投資保護待遇符合中國“走出去”戰略的客觀要求和中國成為對外投資大國的現實利益，且已成為中國參與國際投資規則實踐的現實選擇（P59-70）。中國可以接受最低待遇標準、禁止績效要求，放款資金轉移限制，全面接受國際仲裁。在資本賬戶還沒有完全放開、金融體制不健全的條件下，保留資金轉移的例外措施，在國際收支惡化情況下實行資本管制，維護金融安全。同時，啟動自貿區建設后，及時總結經驗，加快金融體制改革和外匯管理體制改革，提高國際資本流動的監管能力，加快人民幣利率、匯率市場化進程，早日實現人民幣資本項目自由兌換。