環境法治、財政分權與環保投資效率

袁浩銘，張夏羿，孫永強

(1.北京師范大學 經濟與工商管理學院，北京　100875；2.北京師范大學 統計學院，北京　100875)

一、引　言

“誰污染，誰治理”是我國環境保護的基本原則，排污企業理應是污染排放的責任主體，但長期以來政府卻承擔了環境保護的主體責任，且成為了環保投資的主體。根據發達國家的環境治理經驗，環保投資總額占GDP的比重達到1%—1.5%時，環境污染能得到有效控制；達到2%—3%時，環境質量開始出現明顯的改善。近年來，為應對嚴峻的環境形勢，我國環保投資總量持續增加，“十二五”期間，全社會環保投資額達4.2萬億元，比“十一五”時期增長了92.8%，年均增長近10%。但在環保投資不斷攀升的同時，環境質量卻沒有得到應有的改善，由此可見，與環保投資的總量相比，我們更應關注的是環保投資效率。在我國財政分權的背景下，地方政府既對本地環境問題直接負責，也是環保投資的主體，因而地方政府環保投資效率更應受到關注。

環境治理不僅是一個發展問題，更是一個法律問題。2006年第六次全國保護大會提出，要“從主要用行政辦法保護環境”轉變為“運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”；繼十八屆三中全會明確了生態文明體制改革的主要任務后，十八屆四中全會又提出“用嚴格的法律制度保護生態環境”，因而完善環境保護法律體系、提高環境法治水平逐漸成為改善環境質量的重要途徑。財政分權改革使得地方政府獲得對本地事務更大的話語權，相應地，地方政府對我國法律制度的完善與實施以及對本地環境法治水平的提高也扮演越來越重要的角色。那么，在財政分權改革的宏觀背景下，地方政府環境法治水平是如何影響環保投資效率的呢？

二、文獻回顧

1994年的分稅制改革是我國經濟體制改革的重要節點，張晏和龔六堂[1]的研究肯定了財政分權制度對我國地方政府經濟發展的積極影響，但張克中等[2]基于分權背景下的研究顯示，財政分權可能“縱容”了環境污染。內在的原因是在以經濟增長為考核目標的晉升機制下，地方政府會為了吸引外部資源而展開互攀式競爭[3]，往往會放松環境規制。Ulph[4]研究認為，地方政府會降低本地環境標準來吸引污染企業投資并借此增加就業機會或稅收。“先污染、后治理”、犧牲環境換發展的現象在一些地區普遍存在，從而在工業化、城鎮化進程中伴生了環境污染[5]。潘孝珍[6]與朱浩等[7]討論了財政分權背景下環保支出的效率，認為財政分權導致地方政府環境保護的財政支出效率低下。

財政分權對政府非經濟性公共物品的供給受到如政府財政收入規模、政府治理水平等多方面因素的影響[8]，同樣，財政分權對環境質量的影響也可以從以下兩個方面體現：基于經濟發展的視角，李江[9]認為財政分權推動了經濟發展，而經濟發展推動了地方政府的環保投資能力的進步；基于地方政府的視角，張欣怡[10]指出，財政分權對環境質量的影響可能與政府的治理能力有關。Farzanegan[11]的研究同樣強調了良好的治理、規制或制度能夠緩解地方政府競爭行為產生的負面效應。自“十一五”將兩項主要污染物減排目標納入國民經濟社會發展五年規劃的約束性指標之后，地方政府在環境治理方面的努力程度越來越大，尤其是環境法治。2005—2014年我國各地區地方政府累計出臺地方性環境法規335個，環境領域的政府規章543條，部分省份在環境領域的法規制度完成了從無到有的跨越，我國的環境法制體系正逐步完善。

法律是具有最高約束力度的規制手段，通過環境法律的形式貫徹公眾參與原則，明確各方承擔的環保責任，有助于規范環境保障機制秩序。應該看到，地方政府在我國環境保護中承擔了主體責任，孫韜等[12]指出，地方政府的法治水平是環境改善的重要條件。不可否認，現階段我國環境問題的嚴峻與環境法律制度的不完善、執法不到位有緊密的聯系，隨著對環境保護的重視以及環境立法、執法重要性的不斷提升，建立一個與經濟發展水平相適應的環境規制水平和環境法治水平就顯得尤為重要。包群等[13]的研究認為，環境立法與環境執法的結合是確保監管效果的關鍵因素。李勝蘭等[14]認為，地方政府通過趨于獨立的環境規制的制定、實施和監督能夠改善區域生態效率。

可以說，財政分權改革通過確立中央和地方政府各自的事權和財權，進而促進了地區經濟發展，地方政府在財政分權改革中獲得了對本地事務更多的話語權，也擁有了更加充裕的環保資金。但是，財政分權改革中存在的激勵機制錯配問題也導致了各地環境污染排放在環境分權監管下反而進一步增加，從而使得污染治理效率下降。那么，在綜合考慮財政分權對環境保護的影響下，地方政府能否借助法治的力量，通過完善環境法治來提高環保投資效率，從而達到改善環境質量的目的呢？基于此，本文利用2005—2014年我國30個省市自治區的面板數據，運用改進的DEA-Tobit兩階段模型測度了地方政府環保投資的效率，在類似研究的基礎上進一步探討環境法治、財政分權與地方政府環保投資效率的關系，并著重分析環境法治對財政分權與環保投資效率關系產生的影響。

三、研究設計

(一)環保投資效率測度

本文使用數據包絡分析法(DEA)測度地方政府環保投資效率，參考劉振亞等[15]與錢麗等[16]的研究，從產出角度構建采用規模報酬可變的DEA模型測度各決策單元的效率得分，具體模型如下：

D(Xi，Yi)=maxθ

(1)

我國統計的環保投資主要分為工業污染源治理投資、建設項目“三同時”環保投資、城市環境基礎設施建設投資三個方面，本文將這三個指標作為投入變量。根據工業三廢所包含的具體項目，選取工業廢水排放達標量、化學需氧量去除量、工業SO2去除量、工業煙塵去除量、工業粉塵去除量和工業固廢綜合利用量作為產出變量。其中，工業廢水排放達標量和化學需氧量去除量反映水污染治理；工業SO2去除量、工業煙塵去除量和工業粉塵去除量反映大氣污染治理；工業固廢綜合利用量反映固體污染治理。

(二)面板Tobit回歸模型設計

將各省市地方政府環保投資效率(Eff)作為被解釋變量，以財政分權(FD)、環境法治(Law)及其交叉項財政分權×環境法治(FD×Law)作為解釋變量，構建模型如下：

Effit=α0+α1FDit+α2Lawit+α3FD×Lawit+α4Controlit+εit

(2)

其中，t表示年份，i表示地區，Control表示控制變量，變量的選取依據及具體定義如下：

環保投資效率(Eff)。選用測算出的DEA值來表征各地方政府的環保投資效率，單位為1。

財政分權(FD)。借鑒張晏和龔六堂[1]的研究，同時結合本文研究對象的實際情況，以財政收入分權來表征財政分權程度，其測度公式為:財政收入分權=各省預算內財政收入÷中央預算內本級財政收入，單位為1。

環境法治(Law)。環境法治要求有“法”也有“治”。“法”是指環境立法的完善程度，即有法可依；而“治”是指環境執法的力度，有法必依。因此，本文從環境立法(L-Law)與環境執法(S-Law)兩個維度來考察環境法治。環境立法使用各地區當年有效的地方性環境法規的累計值表征，單位為件。地方性環境法規是對《中華人民共和國環境保護法》的必要補充，有助于中央政府環境保護的原則、精神在各個地區得到有效落實。環境執法使用各地區征收的排污費來表征，單位為萬元。多數文獻認為排污費征收有利于治污減排，相應地，排污費就成為環境規制或環境執法的常用表征。

控制變量中，技術水平(Tech)用各地區專利申請授權數(件)來表征，單位為件。通常認為，技術水平越高則治污減排的效率越高，環保投資效率也越高。外商直接投資(Fdi)用實際利用外資金額占當地GDP的比重表示，單位為1。外資企業對當地企業的技術溢出效應會帶動當地污染企業環境友好度的提升，從而提高環保投資效率。地區人口(Popu)用該地區年末常駐人口表示，單位為萬人。地區人口的提高會產生規模效應，降低單位的環境監管成本，從而提高環保投資效率[7]。教育水平(Edu)用總人口中普通高等學校在校學生數占總人口的比重來表示，單位為1。教育水平越高，對環境污染的感知越敏感，對環境質量的期待也越高。為了緩解異方差和無量綱化，本文對技術水平、地區人口和教育水平三個控制變量進行對數處理。

考慮到使用DEA方法計算后不少決策單元的得分等于1，不服從正態分布，違反了OLS估計的古典假設，為避免結果偏誤，本文參考陳詩一和張軍[17]與朱浩等[7]的受限Tobit模型進行回歸分析。不過，類似的研究對于受限Tobit模型的應用存在一定缺陷，忽略了使用Tobit模型時的前提假設。模型(3)給出了Tobit模型下因變量的概率密度函數，其中，x代表解釋變量矩陣，λ代表系數矩陣，σ為假定服從正態分布的隨機擾動項ε的方差。I(·)為示性函數，若括號里的表達式為真，則函數取值為1；反之，取值為0。其中，1-Φ(x′iλ/σ)是因變量取0的概率P(yi=0|x)。當被解釋變量無法以正概率取0時，P(yi=0|x)和示性函數1(yi=0)取值同時為0，00是沒有意義的，從而使得整體樣本的似然函數無意義。因此，被解釋變量以不可忽略的正概率取0是使用Tobit模型的重要前提假設。測度環保投資效率所使用的DEA方法是通過線性規劃的方法在多個決策單元中定義一個效率前沿，并比較其他決策單元與之相比存在的相對效率，因而不會存在完全無效率(即得分為0)的情況。因此，需要考慮對直接計算得到的DEA值進行數學變換，具體做法是對DEA值的倒數再取對數。數學變換后，新變量的值域變為[0,+∞]，滿足了Tobit模型的前提假設。需要說明的是，變換后不同決策單元的DEA值的大小順序在數學變換后發生了顛倒，如變換前效率得分為1的決策單元，在變換后的得分為0。對應地，數值的經濟意義也發生轉變，模型(2)中計算的投資效率得分轉換為無效率得分，得分越高代表無效率程度越高，解釋變量與控制變量系數矩陣的意義也發生相應轉變，改變為對環保投資無效率的影響因素。

(3)

本文的研究樣本取自我國30個省市自治區(不包括香港、澳門、臺灣和西藏)，時間跨度為2005—2014年，所有數據均來自各年《中國統計年鑒》《中國環境年鑒》《中國環境統計年鑒》。

四、經驗分析

(一)地方政府環保投資效率測度與分析

根據模型(1),本文測算得到2005—2014年我國30個省市自治區環保投資效率的距離函數值，結果如表1所示。

表1　2005—2014年環保投資效率

從表1中可以看出，部分東部發達地區(如上海、北京、天津)的環保投資效率處于全國末尾。發達地區財政實力雄厚，環保資金充足，然而過多的投入卻沒有得到理想的產出效果。相比之下，部分中西部省份地方政府財政吃緊，環保支出額較低，環保支出的目的性更明確，因而擁有較高的環保投資效率。值得注意的是，各省市自治區的環保資金都僅針對省內污染，但環境問題往往是跨區域的，經濟發達地區環保投入大，甚至富余，而經濟欠發達地區則缺乏環保資金的投入。因此，中央政府協調配置環保投資就顯得尤為重要。

(二)描述性統計

描述性統計的結果顯示，各地環境立法的標準差較大。同時，各地環境執法最大值為276 863.740萬元，最小值僅為1 799.300萬元，其間相差154倍?？梢姡瑥沫h境立法和環境執法兩方面來看，地方性環境法治建設具有較大的地區差異。相比而言，環保投資效率標準差較小，而具體的指標數值也顯示，平均支出效率大于0.500的省份有27個，小于0.500的省份只有3個。考慮到DEA方法計算的數值是在效率前沿基礎上的相對比較值，低環保投資效率的地區與效率前沿仍有著較大的差距，單位環保投入的減排產出不到效率前沿的一半。財政分權的最大值出現在2013年的廣東，最小值出現在2005年的海南，前者是后者的30倍多，表明不同地區的財政分權程度差距巨大。

(三)面板Tobit回歸分析

根據模型(2)進行回歸，結果如表2所示。其中，回歸I是不含環境法治及交叉項的回歸，用于檢驗財政分權對地方政府環保投資效率的影響。回歸II—回歸V引入財政分權與環境法治的交叉項進行回歸，檢驗環境法治對財政分權與環保投資效率之間關系的影響。其中，回歸II檢驗環境立法的影響；回歸III檢驗環境執法的影響，回歸IV和回歸V是考慮到滯后效應的影響，分別對環境執法進行滯后1期、滯后2期的回歸。

表2　Tobit回歸結果

注：*、**和***分別表示在10%、5%和1%的水平上顯著，常數項的回歸結果略去，括號內為T值。下表同。

從表2中可以看出，回歸I—回歸V中財政分權的回歸系數均顯著為正，表明財政分權對環保投資無效率呈顯著的正相關，即財政分權程度越高，地方政府環保投資效率越低，環境越難以得到改善，這與潘孝珍[6]與朱浩等[7]的研究結果相似，即認為財政分權會降低地方政府環保投入的效率。顯然，以經濟增長為導向的官員晉升錦標賽使地方政府有更多的動力去提高生產性支出的規模和效率，而忽視如環境保護等難以量化或短期難以提高的非生產性支出的效率。回歸II檢驗了環境立法對財政分權與地方政府環保投資效率關系的影響?；貧w結果顯示，財政分權與環境立法交叉項的回歸系數顯著為負，說明環境立法的提高可以緩解財政分權所導致的環保投資效率低下?；貧wIII—回歸V的結果顯示，環境執法在當期、滯后1期與財政分權的交互作用均不顯著，但在滯后2期時交互項系數顯著為負。排污費的征收一般針對于企業當期的環境污染，企業在受到規制刺激后，需要一定的時間來調整生產策略、更新治污設備，因此，執法行為從實施到產生實際影響可能存在一定的滯后效應?？梢?，環境執法行為的影響效果可能會有一定程度的滯后，但通過施行更嚴厲的環境執法手段，地方政府還是能在財政分權的制度背景下主觀地改善環保投資的效率。

控制變量的回歸中，技術水平的回歸系數顯著為負，說明技術水平的提高有助于投資效率的提升。外商直接投資的結果顯著為負，說明外商投資對當地環境保護產生了顯著的正向影響。地區人口的回歸系數顯著性為負，說明人口越多的地區環保投資無效率的狀況越少。教育水平的回歸系數顯著為正，說明本地居民教育水平的提高反而會增加環保投資無效率，這與一般預期不符。其實，教育水平的提高雖然增加了民眾的環境敏感度，但可能不會直接提高當地環保投資效率，相反地方政府可能會為了平息民眾短期內強烈的環境訴求而對某些熱點的環保項目過度投資，導致環保投資效率的下降?？梢?，現階段教育水平的提高對環境保護的影響雖然顯著，但由消極影響其轉化為積極影響還需要一個過程。

(四)進一步的研究

為了進一步分析環境立法對環保投資效率影響的地區差異，本文選擇4個具有代表性的分位點25%、50%、75%和90%對總體樣本進行面板分位數回歸。這里同樣對環保投資效率做與上文相同的處理，結果如表3所示。

表3　分位數回歸結果

從表3中可以看出，各分位數水平上的財政分權的回歸系數均為正，且通過1%的顯著性水平檢驗，說明財政分權對地方政府環保投資效率的負面影響是普遍存在的。財政分權與環境立法的交叉項在75%和90%的分位點上回歸系數不顯著，說明在低環保投資效率的地區(即高環保投資無效率)，環境立法對投資效率的改善效果并不顯著。交叉項在25%和50%的分位點上顯著為負，說明環境立法的提升有利于環保投資效率的改善，這與總體樣本的回歸結果是一致的。一般而言，低環保投資效率的地區多位東部發達地區，近年來，隨著發達地區的工業不斷西遷[18]，第三產業占比不斷增加，這也帶來了新的污染問題。相較于傳統的工業污染，第三產業的污染與居民日常生活密切相關，其成因及治理也更加復雜，當下的環境法治現狀還不能對第三產業污染做到有效覆蓋。應該說，目前法治建設的不全面限制了環境法治的效果，如何更好地利用法治的力量來應對新型污染問題將是未來環境法治建設不可忽視的一部分。

控制變量的分位數回歸結果也具有啟示意義。技術水平在25%和50%的分位點上回歸顯著為負，在75%和90%的分位點上回歸系數不顯著，說明在高環保投資效率的地區，技術水平的提升是具有顯著治污意義的。從前文環保投資效率的測度可知，高環保投資效率的地區多為中西部欠發達地區，工業發展仍是地區經濟發展的頂梁柱，可以說，對這些地區治污技術的扶持有助于改善當地環境現狀。外商直接投資在25%和50%的分位點上回歸系數不顯著，而在75%和90%的分位點上回歸系數顯著為負，說明低環保投資效率地區(多位于東部發達地區)的外商直接投資帶來了積極影響，而對于高環保投資效率的地區(多位于中西部欠發達地區)的影響尚不顯著，這可能是因為發達地區更高的經濟發展水平提升了該地區對外商直接投資所帶來技術的吸收能力。地區人口在各個分位點的回歸系數均顯著為負，與總體樣本回歸結果一致。教育水平在25%、50%和75%的分位點上回歸系數顯著為正，而在90%的分為點上回歸系數不顯著。

五、財政分權對環保投資效率影響的門檻特征分析

(一)門檻模型的設定

根據理論分析，財政分權對環境保護的影響是雙面的，財政分權為地方政府的環保行為提供了財力支持，同時財政分權制度下的激勵機制錯配導致地方政府環境監管力度的下降。上文的回歸分析顯示，財政分權與環保投資效率的關系可能受到環境立法水平的影響，財政分權與環保投資效率的關系可能存在門檻效應?；贖ansen(1999)的面板門檻模型，本文構建財政分權與環保投資效率影響的門檻效應如下：

Effit=β0+β1FDit(thr>γ)+β2(thr≤γ)+β3Controlit+εit

(4)

其中，門檻變量為環境立法，γ為需要估計的門檻值，表示不同的環境立法水平，β1和β2分別為門檻變量(即環境立法水平)在thr>γ和thr≤γ時解釋變量財政分權對被解釋變量環保投資效率的影響系數。具體的變量定義同上文。

(二)門檻檢驗

依次在不存在門檻、單一門檻、雙重門檻及三重門檻的設定下對模型(4)進行估計，得到的F統計量和采用自抽樣(Bootstrap)方法得出的P值。結果顯示，單一門檻、雙重門檻和三重門檻的P值分別為0.023、0.000和0.210。可見，單一門檻和雙重門檻效果非常顯著，而三重門檻效果并不顯著，說明研究樣本對環保投資效率存在雙重門檻效果?；陔p重門檻的估計值將全樣本按環境立法水平分為三個階段，分別為低于7.000，介于7.000—16.500，高于16.500。樣本統計顯示，高環境立法水平的樣本有34個，中等環境立法水平的樣本有117個，低環境立法水平的樣本有149個。

從門檻檢驗的結果中可以看出，不同的環境法治水平下，財政分權對環保投資效率的影響存在差異性。在低環境立法水平下，財政分權對環保投資無效率情況的影響不顯著。在中等環境立法水平下，財政分權與環保投資無效率呈顯著正相關，說明在這一階段，財政分權對環保投資效率存在不利影響。在高環境立法水平下，財政分權對環保投資無效率呈顯著負相關，說明囿于完善的環境法律，財政分權能夠在充分發揮環境保護的財政支持作用的同時，最大程度地避免財政分權對環境保護的負面影響。

六、結論與政策建議

(一)結論

本文基于我國30個省市自治區2005—2014年的面板數據，利用改進的DEA-Tobit兩階段模型，測算了我國各地區地方政府環保投資的效率，并在此基礎上討論了環境法治、財政分權與地方政府環保投資效率之間的關系。研究發現，財政分權導致環保投資的低效率，不過，環境法治水平的提升能夠有效緩解財政分權所導致的環保投資效率低下。也就是說，積極的環境立法行為有助于改善地方政府環保投資無效率的局面?？梢?，在財政分權的現實背景下，地方政府更高的環境法治水平能夠提高環保投資效率，改善財政分權對環保投資效率造成的不利影響。相比于環境立法行為，環境執法行為也能夠產生同樣的效用，但其從實施到產生實際效用可能需要一定的時間。使用面板分位數回歸進一步檢驗環境法治對環保投資效率影響的地區差異，結果顯示，低環保投資效率的地區，環境法治的作用不顯著，這可能是因為低環保投資效率的地區多為東部發達地區，而來自第三產業的新污染問題限制了環境法治的效果。財政分權與環保投資效率門檻特征的分析顯示，財政分權與環保投資效率的關系存在雙重門檻，在高環境立法水平下，財政分權能提高環保投資效率?？刂谱兞康慕Y果顯示，技術水平、外商直接投資、地區人口的提高均在一定程度上改善了地方政府環保投資效率。教育水平的提升尚不能有效提高環保投資效率。

(二)政策建議

根據以上研究結論，為了推進生態文明建設，改善生態環境質量，不僅需要地方政府不斷的環保投入，還需要持續改進的環保投資效率。為此，應在以下三個方面加強建設：第一，貫徹新發展理念，大力推進綠色發展。只有發展才能解決我國當前的問題，而在發展過程中出現的生態環境挑戰，仍然要回歸到發展中去解決。只有通過經濟社會的進一步發展才能積累足夠的財力物力和技術解決發展過程中出現的生態環境。同時，“綠水青山就是金山銀山，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”，因此，應當充分發揮財政分權對地方經濟社會發展和環境保護的賦能作用，建設尊崇綠色發展的現代化經濟體系。第二，全面推進環境管理的法治化，提升環境法治水平。本文結論顯示財政分權需要有相應的環境法治相配合才能對提升環保效率產生正影響，沒有環保法制水平的提升，財政分權反而會導致環保效率的下降，因而應當依法治理環境，全面推進環境管理的法治化。環境保護不只是需要堅決的污染治理，更需要全面的預防，這就需要將環境保護和生態文明建設融入經濟社會發展的全過程，而保持宏觀政策有效性的基礎是法治化，因而應使守法成為常態和底線。本文研究發現，環境立法和環境執法都會對環保效率產生積極影響，因此，環境管理的法治化，既要健全完善環境法律體系，還要嚴格執行法律。應實施最嚴格的環境保護制度，讓環境違法行為受到應有處罰，促進建立規范和公平的市場競爭秩序。環境立法和環境執法是一體兩面的工作，只是相比于環境立法，環境執法工作在具體實施時會面臨更多不確定因素的影響。目前，環境執法難的主要問題在于司法保障不力，由于我國環保部門基本上不享有強制執行權，同時地方法院也會由于種種原因而不配合環保部門的強制執行，使得成文的相關環保法律不能落地，環保投資也不能得到有效的監督。可見，地方政府在補全環境保護漏洞的同時，還應著重提高對已有環境法律執行情況的監督，做到有法可依、有法必依。第三，加大環境保護領域的轉移支付。相對于發展的不平衡，環境保護投入也存在顯著的區域不平衡。對中西部地區而言，環保資金的投入一方面來源于當地政府的財政收入，另一方面也依賴于中央政府的轉移支付。在向高質量發展變遷的過程中，經濟增速逐漸放緩已成為新常態，在地方政府財政收入增長放緩的背景下，中央政府轉移支付的作用就顯得更加重要，因此，中央政府應給予中西部地區政府一定的政策傾斜，進一步協調資源配置，加大對高環保投資效率地區的環保投入。

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