農村金融排斥、金融扶貧與政府監管效能

徐京平,張榮剛,張　秦

(西北政法大學 商學院，陜西　西安　710122)

一、問題的提出

經過三十多年改革開放的快速發展，中國經濟高速增長的紅利使數億國人甩掉了貧困帽子。然而扶貧開發工作依然任重道遠，截至2016年我國農村貧困人口仍達4 335萬人。扶貧的根本在于授人以漁，而在全國扶貧開發工作進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”沖刺期的關鍵時刻，作為現代市場經濟核心的金融，無疑是“授人以漁”的重要擔當。在現代市場經濟的框架中，扶貧開發雖為政府主導的系統工程，但從長遠計，還需遵循基本經濟規律，而不能侵蝕既有的市場化成果。金融扶貧是運用市場化手段撬動金融資本變以前無償的“扶貧款”為符合商業規律的“扶貧金融”，唯其如此才能激發貧困戶的內在動力，實現真正的減貧脫貧。

近兩年金融扶貧領域，用于脫貧攻堅的財政專項資金和一般性轉移支付大幅增加，資金投向進一步聚焦、效率進一步提升、支撐和撬動作用進一步顯現。然而，為數不少的貧困縣存在著財政資金使用不規范、投入不算賬等扶貧效能低下現象[1]。近日，國務院扶貧辦聯合其他部委印發了《關于促進扶貧小額信貸健康發展的通知》，要求強化激勵約束機制，加強風險管理，切實發揮其在精準扶貧中的重要作用，進一步提高金融扶貧效能，切實提高貧困戶脫貧的內生發展動力。

那么，金融扶貧效能高低的影響因素有哪些？金融機構和政府在金融扶貧中的角色定位如何？政府與金融機構之間委托代理關系如何平衡？其中的激勵約束機制何在？政府又如何在其中發揮積極的作用?本文在對金融扶貧相關理論進行梳理的基礎上，對其效能進行理論推導，進而構建理論模型，對金融扶貧中政府與金融機構間的博弈關系進行了深入分析，為提高金融扶貧效能提供了理論依據。

有關金融扶貧的文獻主要涉及兩個方面：其一是對金融扶貧的根源——金融排斥及其成因的相關研究；其二則是提高金融扶貧效率的相關文獻。對于金融排斥(Financial Exclusion)的研究始于20世紀末，其概念最早源于金融地理，由Leyshon和Thrift[2]提出，后引發國內外學者的廣泛關注。對于金融排斥的界定，Affleck 和 Mellor[3]認為同等條件下，經濟主體無法通過正常渠道獲得合意金融產品和服務的狀態；歐洲委員會認為金融排斥是弱勢群體獲得最基本金融產品和服務過程中面臨諸多困難和障礙的一種狀態。對于金融排斥的成因，主流學界的觀點認為主因在于城鄉二元體制的存在。King和Levine[4]提出發展中國家隨著工業化進程的加速，重工業地位凸顯并最終導致城鄉二元體制，而這正是貧困地區金融排斥的主因。對于金融排斥是否存在，Rossiter[5]提出的判定方法是評估金融機構數量、支付轉移、非現金交易以及交易限制等因素。隨著經濟的發展，很明顯上述因素對于判定金融排斥是存在局限的，也沒有辦法對金融排斥的成因給予充分的解釋。故而Kempson等[6]提出金融排斥六維度指標為學界廣為接受：地域環境排斥、價格錯位排斥、條件缺失排斥、營銷方式排斥、 評估標準排斥和自我排斥。Greenwood和Jovanovic[7]認為金融排斥對農村地區脫貧具有顯著的阻滯作用。發達的金融市場有利于緩和貧困家庭的信用約束，增加其獲得高回報投資機會的可能性，從而降低貧困率和收入分配差距。譚燕芝和李維揚[8]提出正是由于金融排斥是發展中國家農村金融市場的主要特征，故而農村地區脫貧工作的一個主要抓手是金融扶貧，而金融扶貧的效率如何則對扶貧工作質量有顯著影響。學者們對扶貧效率的研究包括扶貧效率評價體系、財政扶貧效率、旅游扶貧效率及金融扶貧效率等。在對扶貧效率評價體系的研究后，焦克源和吳俞權[9]提出目前學界較為普遍的做法是基于公共價值理論或采用層次分析法構建評價指標模型。關于財政扶貧效率的研究則通過將貧困縣與非貧困縣財政支出的經濟增長貢獻率做對比，來評判財政資金的扶貧效率。賴玥和成天柱[10]提出就一般而言，貧困縣的財政扶貧效率低于非貧困縣，故而一般采取轉移支付方式的扶貧可能更優。在通過選取區域面板數據研究金融扶貧效率后，鄧坤[11]提出農戶貸款及涉農貸款對農民增收的正向推進作用不顯著，需精準引導涉農貸款的流向，才能發揮金融扶貧功能的建議。通過對秦巴山區的研究，黃琦和陶建平[12]提出金融扶貧的主要支撐為技術效率，金融扶貧效率不足且區域差異大是主要現狀，應根據潛力型、朝陽型、黃金型、夕陽型四種效率形態分布類型，以及金融資源投入目標值優化分析，采取精準的金融脫貧優化策略。

需要注意的是，由于農村金融排斥的存在，金融扶貧確實對貧困地區增加收入起到了重要作用，但是金融扶貧在不同地區間存在著明顯的區域化差異，同時金融資源本身的逐利稟賦決定了其必然是嫌貧愛富，若沒有外力引導，就無法低成本地流向貧困地區，而如果許之以較高資本利得，則非貧困地區所能承擔也非扶貧之本意。故而強化政府對金融扶貧的外部監管就顯得尤為必要。目前，還沒有文獻從理論上探討政府監管在優化金融扶貧效能中的作用，本文為金融扶貧中的政府監管提供了理論基礎。同時筆者證明在扶貧過程中，政府可以制定激勵政策，激勵金融機構積極推廣金融扶貧項目，推動短期利益和長期利益協調發展，實現金融扶貧監管效能目標。從這個角度來講，本文是對現有金融扶貧理論的豐富和補充。

二、金融扶貧效能的理論推導

筆者將金融扶貧效能的外延界定為與金融機構主體緊密相關的內容，具體內涵包括金融機構在貧困地區的普及度、金融扶貧資金投入的穩定性、金融產品的成熟度以及金融業務的門檻等四個維度，金融扶貧效能可用函數表示為:

Q=Q(Popul，Stab，Mat，Thre)

其中，Q為金融扶貧效能函數，Popul為金融機構在貧困地區的普及度，Stab為金融扶貧資金投入的穩定性，Mat為涉及扶貧金融產品的成熟度，Thre為扶貧金融業務的門檻。

假定函數Q滿足如下性質，對所有Popul，Stab，Mat，Thre>0,每一因素正向的提高都會帶來效能函數Q的改善，但這種正向的改善是呈邊際遞減趨勢即：

更進一步我們假設函數Q符合Cob-Douglas模式，則對其全微分可得：

(1)

g=α1β1+α2β2+α3β3+α4β4

(2)

從式(2)可以看出，金融扶貧效能主要受兩個因素影響，即各因素的增長率和各因素的產出彈性。在一定時間段內，各因素產出彈性的變動率較小，故在此假設β短期內維持不變。

金融機構的普及度是從源頭上影響金融扶貧效能的。普遍觀點認為，傳統金融機構在經濟不發達地區存在著區域性的金融排斥，即越發達的地區，其金融機構網點也就越多，金融機構的滲透率也就越高，反之亦然。魯強[13]認為，除此之外還會引致價格錯位排斥、條件缺失排斥、營銷方式排斥、評估標準排斥和自我排斥等一系列后續問題。金融機構數量的不足是金融扶貧在地理可及性上表現較差的主要原因。很明顯，從供給角度來看，金融機構數量不足、普及度不高必然無法滿足有效的金融需求，繼而導致資源配置不合理， 扶貧效能低下。基于此，筆者提出如下推論：

推論1：當金融機構普及度比較高時，金融扶貧效能會提升。

如果金融機構在貧困地區的投入沒有出現劇烈波動，隨著金融資源投入的持續性和穩定性不斷增強，金融扶貧效能會呈正向改善。作為金融扶貧效能重要維度之一的金融投入穩定性，是指金融扶貧沒有出現“大起大落”式的劇烈和頻繁的起伏變動，對均衡的偏離保持在一個較小的范圍之內。如果金融扶貧在投入過程中出現大幅波動，會導致前期投入在原正常項目期內出現現金流緊張，進而會導致前期投入變成沉沒成本；同時由于金融投入的劇烈波動，還會引起資產價格加速上漲，貧困地區的福利水平也會受到損失，原本處于弱勢的貧困地區的居民會更加邊緣化，金融扶貧效能顯著下降。基于此，筆者提出如下推論：

推論2：當金融機構在貧困地區持續性投入時，金融扶貧效能會得到提高。

扶貧金融產品的協調和支持能夠減少農業生產的資金借貸成本，提供資金保障，對提升貧困地區農村經濟具有重要的保障和支撐作用。傳統金融機構天生就是為資本占優勢者服務的，即由于金融排斥的客觀存在，一般的金融業務主要是面向發達地區的企業和居民而設計的，與貧困地區企業和農戶的需求匹配度較低。所以當金融機構在貧困地區的金融產品成熟度不高，無法滿足相應需求時，即使機構再多、投入的持續性再強，也難以提高金融扶貧效能，反而會導致貧困地區的資源錯配，甚至會產生劣幣驅逐良幣的擠出效應。所以構建需求導向型扶貧金融產品體系，有利于提高金融扶貧效能。基于此，筆者提出如下推論：

推論3：當金融機構所開發的金融產品與貧困地區匹配度較高時，金融扶貧效能會明顯改善。

金融扶貧業務的門檻揭示了貧困地區企業和農戶可獲得金融業務的效率。金融業務的門檻主要包括業務開辦門檻、業務營銷門檻和業務擔保門檻等。如果這些門檻較高，導致金融業務對貧困地區企業和農戶的可及性就比較差，進而對金融扶貧效能產生抑制作用，使之呈現出明顯的非線性特征。雖然金融業務的門檻性在發達地區和貧困地區都存在，但是其存在異質性，在貧困地區的門檻效應比在發達地區的抑制作用更加明顯。所以降低相關金融業務的適應性門檻，使貧困地區有資質的需求方不被排斥在外，獲得相應的金融資源，明顯會提高金融效能。基于此，筆者提出如下推論：

推論4：當金融扶貧業務的門檻較低且扶貧對象較容易獲得金融支持時，金融扶貧效能會改善。

綜上所述，金融扶貧效能主要受上述因素影響，其中，前三項為正向因素，而第四項金融扶貧業務門檻為負向因素。此四者在實際業務中差異性較大，政府部門需進一步針對性地強化監管，改善正向因素，減少負向因素，進而穩步提高金融扶貧之效能。

三、政府對金融機構扶貧效能的監管

現階段金融扶貧的主要形式是以各金融機構為主體，以政府為推手并實施效能監管，進而為貧困地區和貧困人口助力“造血”式發展。政府為主導的金融扶貧，通過對相關參與金融扶貧的政策性金融、商業性金融以及普惠性金融等機構予以貼息、稅收減免等手段引導激勵機構積極參與其中。同時又對各機構在金融扶貧業務的過程和結果進行監管，以期提高金融扶貧效能，激發貧困地區經濟發展的內生動力。而金融機構則基于自身商業利益的訴求，開發合適的金融產品，多渠道對接貧困地區的金融服務需求。其收益來源主要有兩部分：其一為農村金融業務所獲的正常商業利潤；其二則是政府給予的相關補貼獎勵。從制度經濟學的視角來分析，很明顯政府與金融機構具有委托—代理關系。然而由于雙方都是理性經濟人，故而其目標也并非完全一致。同時由于雙方對金融業務、貧困群眾等數據存在信息不對稱，因而政府處于信息劣勢一方，而掌握信息優勢的金融機構則可能會產生道德風險行為，進而在財政補貼、低息貸款等方面獲得額外收益，所以政府必須考慮如何優化信息不對稱的結構性問題，在利益博弈中降低道德風險和逆向選擇的幾率，提高金融扶貧的效能。基于此，本文構建激勵約束模型分析政府與金融機構的博弈問題。

1.相關假設

假設1：政府與金融機構都是理性經濟人，在既定約束條件下追求效用最大化。即政府期望以最少的財政投入激勵金融機構實現扶貧目標，而金融機構則希望以最低成本獲取最高收益。*此處所涉及金融機構主要是政策性銀行以及涉農金融機構，其金融業務主要以扶貧為主，獲取國家相關補貼，商業利潤較低。在此為簡化分析，假定其商業利潤為零。

假設2：金融機構基于自身利益最大化的考慮出現道德風險問題，而政府由于信息不對稱則無法完全掌握金融機構在金融扶貧過程中行動與信息，也不能對所有金融機構進行全面了解進而根據觀察到的不完全信息對金融機構進行測評。

假設3：金融機構的金融扶貧行動與政府監管行為是非線性的，且政府監管完全可觀察(當一家機構觀察到政府的監管行為后會調整自己的扶貧行為)。政府為了提高監管效能，會隨機抽查機構的扶貧行為。如此則二者基于效用最大化考慮的最優決策可在任何時間節點動態做出。

假設4：m1為政府的私人信息，m2為金融機構的私人信息；t(t≥0且連續分布)為金融機構在扶貧過程中的努力程度，其成本C=C(t)，產出R=R(t)；而政府的支出則由考核機構決定，則其支出函數為F=F(R)，其中C(t)、R(t)、F(R)皆為隨機函數。基于此，則政府的效用函數為R-F=R(t)-F(R)=R(t)-F[R(t)]；金融機構的效用函數為F-C=F[R(t)]-C(t)。

2.模型構建

假設金融機構進行扶貧的金融資源其機會成本為N，則有F-C=F(R)-C(t)>N，而同時政府謀求支出最小，則有F[R(t)]-C(t)=N即：

R(t)-F[R(t)]=R(t)-C(t)-N(t)

(3)

若t*為金融機構最優努力水平，則有：

F[R(t*)]-C(t*)≥F(R)-C(t)

(4)

式(4)為政府與金融機構間激勵相容的約束條件。

在上述約束條件下，政府和金融機構各自有獨立信息m1和m2，在努力水平t的變動過程中，政府與金融機構間的博弈行為展示如圖1所示。

圖1政府與金融機構的博弈行為

由于金融機構的金融扶貧行動與政府監管行為是非線性的，因而博弈過程是混合動態博弈，在此我們求解混合均衡策略。

在政府效應既定的情況下，金融機構選擇不努力的期望效應為：

(5)

而金融機構選擇努力作為的期望效應則為：

(6)

(7)

另一方面，在金融機構效應既定的情況下，政府選擇激勵行為的期望效應為：

(8)

政府選擇不激勵的期望效應為：

(9)

(10)

將式(7)和式(10)聯立方程可得解：

扶貧作為系統性工程，政府與金融機構將保持長期的博弈關系。在此過程中，政府與金融機構二者皆保有足夠耐心(貼現因子足夠大)，則此時帕累托一階最優可以實現，即有最優的風險分擔和激勵機制，進而形成重復博弈。假定金融機構在金融扶貧過程中是風險中性的，工作T期后，金融機構的效用函數為：F-C=F1[R(t)]-C1(t)+F2[R(t)]-C2(t)+……+Ft[R(t)]-Ct(t)；當重復博弈時，T→，穩態一階條件滿足：其中ε為長期修正系數，ρ為貼現因子。當金融機構在金融扶貧過程中保持風險中性且ρ=1時，C′(t)=1，即在政府適當激勵措施下，金融機構的扶貧業務對未來不貼現，帕累托一級最優可以實現。

四、結論與啟示

無論是理論上還是實證研究上都必須承認這樣一條規律，即金融扶貧效果是金融扶貧配套制度的函數。正如金運和韓喜平[14]認為的那樣，在其他因素不變的條件下，金融扶貧制度建設的優劣、政府對金融扶貧監管效能的高低，直接影響了金融扶貧效果的高低。貧困地區金融產品的普及度、金融扶貧資金投入的穩定性、金融產品的成熟度以及金融業務的門檻是影響金融扶貧效能的關鍵因素。政府與金融扶貧機構之間存在委托代理關系，長期來看，是可以實現均衡博弈結果的。

對于政府與金融機構間的混合策略均衡，要求強化政府監管的激勵約束。針對金融扶貧機構可能存在的執行不力行為，政府應該建立考評細則，以加大對金融扶貧機構的不執行支付成本C，減少其執行不力收入R，并使機構的R

對于政府與金融扶貧機構間的聚點策略均衡，應該重點培育優質的金融扶貧機構。在政府與金融機構間的長期博弈中，聚點均衡狀態時政府監管效能最優。此時在沒有第三方外部沖擊的情況下，金融機構的扶貧行為是積極主動的。政府應該強化典型示范，通過給予典型金融機構更多的業務量來擴大其規模效應，引導機構開展示范工程活動，進一步強化激勵機制。

引入業績對賭機制，將事后懲罰機制移作事前保障的內容。金融扶貧由于所面對業務對象分散、單筆業務體量小，故而這一部分業務信息不能通暢提供，因此，政府監管部門可以設置較高的激勵預期，通過更為苛刻的效益對賭機制，強化金融機構對金融扶貧業務的執行力和保障力，促進其擴散效應的充分發揮。

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