中國農業轉移人口持久性遷移的策略

董　昕

(中國社會科學院 城市發展與環境研究所，北京　100732)

一、引　言

2016年的國務院政府工作報告重申“三個1億人”問題，*2014年的國務院政府工作報告，在強調要推進以人為核心的新型城鎮化時，首次提出著重解決好“三個1億人”問題，即“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”。要“實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”，同時提出城鎮化是“我國最大的內需潛力和發展動能所在”，“到2020年，常住人口城鎮化率達到60%、戶籍人口城鎮化率達到45%”。黨的十九大報告明確提出要“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。這些發展規劃都與農業轉移人口的持久性遷移密切相連，農業轉移人口的持久性遷移將深刻地影響著中國的城鎮化發展乃至經濟的發展。

Berger 和 Blomquist[1]與蔡昉[2]認為，人口的遷移過程可以劃分為兩個階段：第一個階段是人口從遷出地轉移出去，第二個階段是這些遷移者在遷入地定居下來。與此同時，人口的遷移行為也可以劃分為持久性遷移和非持久性遷移。持久性遷移是指遷移者在流入地長期居住而不打算返回原居住地的遷移行為；非持久性遷移是指遷移者沒有或者不打算在流入地長期居住的遷移行為[3-4]。Brueckner 和 Lall認為[5]，鄉—城人口遷移*鄉—城人口遷移，在概念范圍上包括農民工的遷移和農業轉移人口的遷移。鄉—城遷移人口，是指從農村向城鎮遷移的人口，既包括農業轉移人口，也包括其隨遷家屬等；而農業轉移人口，又包括進城務工的農民工以及進城非務工的農業轉移人口。已經成為發展中國家的重要問題。目前，中國城鎮化的關鍵問題在于大量農業轉移人口從農村遷移出來，但又無法在城鎮定居下來，無法實現人口遷移過程的第二個階段，無法實現持久性遷移。提高農業轉移人口遷移的持久性是中國“新型城鎮化”的重要內涵[6]。

然而，當前中國的農業轉移人口持久性遷移意愿并不高。相當一部分農業轉移人口由于農村的土地權益等不愿意進城落戶，不愿意將農業戶籍轉為非農業戶籍[7]-[9]。從2015年國家衛生計生委流動人口動態監測數據來看，既使在不設定戶籍轉換的前提下，具有持久性遷移意愿*將“打算在流入地長期居住(5年以上)”視為具有持久性遷移意愿。的農業戶籍流動人口也僅為55.6%?，F有文獻中，對于農業轉移人口市民化的研究成果較多，主要集中在農業轉移人口市民化程度的測度、農業轉移人口市民化成本的分擔等方面[10]-[13]，而對農業轉移人口持久性遷移阻礙的系統分析則有所不足。因此，本文將著重對阻礙中國農業轉移人口持久性遷移的原因進行分析，并提出相應的對策建議。

二、農業轉移人口遷移的現狀與趨勢

本文將從農業轉移人口遷移的數量規模、空間結構、人口特征和遷移意愿等方面對農業轉移人口遷移的現狀與趨勢進行分析。由于缺乏農業轉移人口的直接統計數據，筆者將采用與農業轉移人口概念相近的農民工和農業戶籍流動人口數據進行分析，主要使用的是國家統計局農民工監測調查數據和國家衛生計生委流動人口動態監測數據。

(一)農業轉移人口規模仍在擴大但增速明顯下降

從數量規模來看，農業轉移人口遷移的規模仍在擴大但增速則明顯下降。2016年，全國農民工總量達到28 171萬人，比2015年增加了1.5%?；仡櫼酝攴?，2010年全國農民工總量比2009年增加了1 245萬人，增幅達到5.4%，可以說到達了一個農業轉移人口遷移的高峰；隨后全國農民工總量的增速開始逐年下降，2011年和2012年全國農民工人數的年增量還在一千萬左右，2013年和2014年全國農民工人數的年增量就下降到五、六百萬的水平，到2015年和2016年全國農民工人數的年增量就只有三、四百萬的水平；2014—2016年的農民工總量增速均在2%以下(如圖1所示)。

圖1　2008—2016年全國農民工總量及變化

資料來源：國家統計局歷年的《全國農民工監測調查報告》整理而得(下同)。

(二)農業轉移人口就近遷移的趨勢有所增強

從空間結構來看，農業轉移人口中本地農民工占比穩步提升，跨省流動的外地農民工比重則持續下降，這說明農業轉移人口就近遷移的趨勢有所增強。外出農民工是指在戶籍所在鄉鎮地域外從業的農民工；本地農民工是指在戶籍所在鄉鎮地域以內從業的農民工。2016年，外出農民工為1.69億人，2015上年增加0.3%；本地農民工為1.12億人，比2015年增加3.4%。同時，在外出農民工中，跨省流動的比重持續下降，而省內流動的比重持續上升?？缡×鲃拥耐獬鲛r民工比重，從2011年開始低于50%且其后逐年減少，2016年減至45.3%；省內流動的外出農民工比重，則在2011年超過50%以后依然持續上升，2016年升至54.7%(如圖2所示)。外出農民工占農民工總量的比重較大，說明外出務工仍然是農民工的主要就業路徑；本地農民工占農民工總量比重的穩步提升，跨省流動的外地農民工比重持續下降，都說明中國就近城鎮化的趨勢有所增強。

圖2　2008—2016年全國外出農民工的流向分布

(三)農業轉移人口家庭式遷移的趨勢明顯

從人口特征來看，農業轉移人口群體的平均年齡增大、女性占比提高、有配偶的居多，都顯示出農業轉移人口的家庭式遷移趨勢明顯。年齡結構上，2016年農民工平均年齡為39歲，比2015年提高0.4歲；性別結構上，2016年農民工中女性占34.5%，比2015年提高0.9個百分點；婚姻狀況上，2016年農民工中有配偶的占77.9%，比2015年提高1.5個百分點，雖然外出農民工有配偶的占64.8%，比本地農民工低25.4個百分點，但占比提高較快。

(四)農業轉移人口的持久性遷移意愿相對較低

從遷移意愿來看，相對于非農業人口，農業轉移人口的持久性遷移意愿較低。從2014年和2015年國家衛生計生委流動人口動態監測數據顯示，具有持久性遷移意愿的農業戶籍流動人口分別為54.7%和55.6%，低于非農業戶籍*將農業轉居民和非農業轉居民戶籍歸入非農業戶籍進行統計。流動人口約10個百分點(如表1所示)。

表1　流動人口的持久性遷移意愿　單位：%

資料來源：國家衛生計生委流動人口動態監測數據。

從農業轉移人口遷移的現狀與趨勢來看，減少農業轉移人口遷移的阻礙，提高農業轉移人口持久性遷移的意愿，促進農業轉移人口家庭在城鎮定居下來的任務依然艱巨。

三、農業轉移人口持久性遷移的阻礙

影響農業轉移人口遷移的種種因素形成了農業轉移人口遷移的動力與阻礙。更高的收入、更多的就業機會、更好的公共服務(包括教育、醫療等)、更便捷的交通條件、更豐富的生活配套設施(包括商業、娛樂等)、更舒適的氣候條件等都形成了農業轉移人口遷移的動力。而農業轉移人口遷移的阻礙，體現在遷入地和遷出地兩個方面：在遷入地無法平等地享有當地戶籍居民所有的各種權益、較高的生活成本支出等；在遷出地老家的土地和住房、能享有的社會保障(尤其是醫療保障)和教育等公共服務、親情紐帶、社會文化認同等，則共同形成了對農業轉移人口持久性遷移的阻礙。其中，阻礙農業轉移人口持久性遷移的原因主要有以下三個方面：

(一)城鄉戶籍制度改革不同步，城鄉戶籍附屬權益不對等

“農”與“非農”的二元戶籍制度確立于20世紀50年代。20世紀80年代開始，隨著改革開放，戶籍嚴控制度開始松動，以農民工為主體的農業轉移人口逐漸增多。21世紀以來，戶籍制度改革逐漸推開。2001年，《國務院批轉公安部關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》，對辦理小城鎮常住戶口的人員不再實行計劃指標管理，標志著小城鎮戶籍制度改革全面推進。2012年，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》提出要引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。2014年，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發布，提出要進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生和住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。到目前為止，戶籍制度改革主要在城鎮一方面推開，從小城鎮到中小城市再到大城市都有了一些改革的舉措，但在農村方面戶籍制度依然如故。要實現“統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度”，必須在城鎮戶籍制度改革的同時，推進農村戶籍制度改革。

戶籍制度改革主要在城鎮單方面推開，其起始原因是城鎮戶籍的附屬權益高于農村戶籍，但經過多年來一系列戶籍改革措施，城鎮戶籍附屬權益逐漸剝離，目前城鎮戶籍附屬權益已經與非本地戶籍的農業轉移人口差距不大。即使在北京這樣的特大城市，作為城鎮戶籍附屬權益最突出的教育權利方面，也為非京籍兒童開辟了通道。但是，農業戶籍附屬的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權等是城鎮戶籍人口完全無法享有的權利。在城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口的政策導向下，對城鎮戶籍附屬權益的預期更加下降；而土地價值的突顯，則使對農業戶籍附屬權益的預期更加上升。城鎮戶籍附屬權益與農村戶籍附屬權益的對比關系已經發生了變化，而且農業戶籍附屬權益超過城鎮戶籍附屬權益的預期已經形成。由于城鎮戶籍附屬權益與農業戶籍附屬權益對比關系的變化，出現了越來越多農民不愿落戶城市的現象。部分農業戶籍附屬權益已經超過了城鎮戶籍附屬權益，這種新的城鄉戶籍附屬權益不對等，將阻礙農業轉移人口向城鎮遷移的進程。

(二)農村土地和住房權益不完整，無法形成對農業轉移人口遷移的支持

Zhao[14]與Yan等[15]認為，中國農村的土地制度是農業轉移人口遷移短期性、流動性強的主要原因。不同學者對多個國家的實證研究也都表明土地產權是影響人口遷移最主要的因素之一[16]-[19]。中國土地制度保持著分明的城鄉二元結構，城鎮土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。從1998年城鎮住房分配貨幣化改革開始，城鎮住房市場逐步建立和完善，城鎮居民所有的住房所有權及其所在土地的使用權有了可以廣泛交易的平臺，具有了價值實現的渠道，而且城鎮住房價格和土地價格十分可觀。但是，農村居民(包括農業轉移人口)所有的土地和住房權益卻難以得到應有的實現。

就土地承包經營權而言，確權登記工作未完成、土地承包期不確定等都使得土地承包經營權的流轉交易受到限制。針對農戶承包土地經營權、林權等各類農村產權流轉交易需求明顯增長的情況，2014年底，國務院辦公廳發布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》(國辦發〔2014〕71號)，提出“凡是法律、法規和政策沒有限制的法人和自然人均可以進入市場參與流轉交易”，“農戶承包土地經營權，可以采取出租、入股等方式流轉交易，流轉期限由流轉雙方在法律規定范圍內協商確定”。雖然，中央文件曾多次提到“農村土地承包關系長久不變”，但沒有具體落實；而現行的《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地承包法》均規定“耕地的承包期為三十年”，農村第一輪土地承包始于1983年左右,而第二輪土地承包期則是從1997—1999年前后開始一直向后延長30年。

就宅基地使用權而言，除非是被征用為國有土地，宅基地的交易主體被限定在集體經濟組織成員內部。無論是非農戶籍的城鎮居民，還是農業戶籍的非本集體經濟組織內部成員，均不能合法地購買宅基地的使用權。對交易對象的嚴格限定，使得農業轉移人口的宅基地使用權無法實現其應有的市場價值，也使農業轉移人口缺乏將宅基地使用權轉讓獲得收益的動力。2014年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過了《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定(草案)》的議案，宅基地制度改革選取15個區縣作為改革試點，試點工作在2017年底完成。據筆者實地調研了解，試點的原則是“封閉運行、風險可控”，重點是宅基地的有償使用，這與通過宅地基轉讓促進農業轉移人口向城鎮持久性遷移還有很大的距離。

(三)農業轉移人口在城鎮的住房條件差，住房支付能力不足

在影響人口遷移的眾多因素中，住房的影響逐漸突出。Zhao[20]與李斌[21]認為，即使沒有戶籍等制度障礙，中國住房市場的現狀對家庭遷移來說也是切實的障礙，住房已成為頂端城市排斥流動者的主導因素。任媛和安樹偉[22]認為，當遷移者的收入水平無力承擔城鎮住房等支出，就談不上在城市定居，其遷移便具有了暫時性或循環性的特點，使得勞動力鄉—城遷移過程延長，城鎮化進程放緩。

農業轉移人口在城鎮的住房問題主要集中在外出農民工家庭。家庭式遷移增加，對住房的需求也隨之變化，董昕認為，租賃住房已經超過單位宿舍成為外出農民工最主要的居住方式[23]。外出農民工中仍然有相當的比重住在工地工棚和生產經營場所，鄉外從業回家居住的比重明顯提高，在務工地自購住房的比重雖然很低但略有增加。國家統計局《全國農民工監測調查報告》顯示，2015年外出農民工中，租賃住房的占37.0%，在單位宿舍居住的占28.7%，在工地工棚和生產經營場所居住的占15.9%，鄉外從業回家居住的占14.0%，在務工地自購住房的占1.3%，其他占3.1%。

住房支付能力可以分為租房支付能力和購房支付能力兩方面：從租房支付能力來看，農業轉移人口家庭的房租收入比未超過合理標準。國家統計局《全國農民工監測調查報告》顯示，2015年，外出農民工在務工城鎮的人均月居住支出為475元、人均月收入為3 072元，居住支出占收入的比重為15.5%。國際上租金收入比的合理標準是不超過30%，以此標準來看，似乎農民工不存在城鎮住房支付能力不足的問題。但是，低廉的居住支出對應的是惡劣的住房條件，有相當一部分農民工居住在城中村、棚戶區和工棚內。從購房支付能力來看，農業轉移人口家庭購買住房的支付能力普遍不足。要讓農民工真正在城鎮落戶，還要考慮農民工的購房支付能力。以房價收入比來衡量農民工的購房支付能力，2008—2012年，外出農民工家庭在全國住房市場的房價收入比平均水平在9.3—11.9，在東部地區住房市場的房價收入比在11.8—15.8，在中部地區住房市場的房價收入比在6.6—7.5，在西部地區住房市場的房價收入比在7.5—8.1[24]。房價收入比的國際經驗值是在4—6較為合理，但結合中國的實際情況，房價收入比采用5—7作為合理標準更為適合。以此標準來看，近年來外出農民工家庭在全國住房市場的房價收入比總體水平均超出合理標準，說明中國農業轉移人口家庭購買住房的支付能力普遍不足。相比而言，外出農民工家庭在東部地區的房價收入比更是遠高于合理標準，說明在東部地區的農業轉移人口家庭住房支付能力較差；外出農民工家庭在中部和西部地區的房價收入比則超出合理標準較少，甚至有部分年份的外出農民工家庭房價收入比在合理范圍內，這說明在中部和西部地區的農業轉移人口家庭住房支付能力相對較好。

四、農業轉移人口持久性遷移的策略

推進新型城鎮化發展、實現“三個1億人”目標，除了以就業引導人口遷移，還需要減少人口遷移的阻礙，促進農業轉移人口持久性遷移。

(一)城鄉協同剝離戶籍附屬權益，減小人口遷移阻礙

城鄉戶籍制度改革的不同步，已經使城鄉戶籍附屬權益的對比關系發生了變化，有相當一部分農業轉移人口不愿意將農業戶籍轉為非農業戶籍，這給城鎮化尤其是人口城鎮化造成了較大的阻礙。宜在城鎮基本公共服務均等化實現之前，加快農村戶籍制度改革，促使城鄉戶籍改革協同推進。減少由城鄉戶籍附屬權益的差異帶來的人口城鎮化的阻礙，才能有利于推進新型城鎮化的進一步發展。

戶籍制度改革應堅持兩大原則：一是剝離戶籍附屬權益，清晰戶籍登記作用。二是城鄉統籌戶籍改革，公平共享社會資源。城鄉戶籍制度改革的方向不同：城鎮戶籍制度改革的方向是增，以增大基本公共服務范圍來實現戶籍附屬權益的剝離；根據城鎮人口規模的發展目標確定戶籍制度改革力度，關鍵是在小城鎮、中等城市、大城市和特大城市實行不同的改革措施，以不同范圍、不同程度、不同速度放開非戶籍遷移人口的落戶問題。農村戶籍制度改革的方向是減，以減少農業戶籍附屬的各種權益來實現戶籍附屬權益的剝離；逐步剝離土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權與戶籍的連帶關系。

(二)土地制度改革實現農村財產權益，助力鄉城人口遷移

與戶籍制度改革緊密相連的是土地制度改革。對農業轉移人口向城鎮持久性遷移意愿產生負向影響的主要是其在戶籍地老家的土地，尤其是宅基地。目前，對農村土地制度改革的需求十分迫切，已經影響到城鎮化進程的發展，可以說已經到了不改不行的階段。土地制度改革的重點在于農村土地制度改革，農村土地制度改革的重點在于宅基地制度改革。通過土地制度改革實現農業轉移人口的土地權益，有助于農業轉移人口遷移。

農業轉移人口在農村的土地權益主要是土地承包經營權和宅基地使用權。土地承包經營權是其對農用地擁有的權利，而宅基地使用權則是對作為集體建設用地的宅基地擁有的權利。

土地承包經營權方面的改革，關鍵是三點：一是穩定農村土地承包關系，明確農村土地承包關系長久不變的具體規定。二是確權頒證到戶到人，集體權益要從集體經濟組織的層面落實到集體經濟組織成員個體。三是推進土地經營權有序流轉、抵押，實現土地經營權的潛在價值。

宅基地使用權方面的改革，可以從三方面推進：一是建立城鄉一體的建設用地市場?，F階段土地制度的框架是城市土地歸國家所有(國家代表全體人民占有土地)、農村土地歸集體所有，全民所有和集體所有是社會主義公有制的具體體現。從長期看，中國城鄉二元分割的建設用地市場不可持久，在堅持社會主義公有制的前提下，要建立城鄉一體的建設用地市場只能將農村集體建設用地轉為國有，但具體轉換路徑有待于深入而全面地考量。二是探索城鎮居民購買宅基地及其上住房的可行路徑。在稅收等制度設計下，允許城鎮居民購買宅基地及其上住房，既可以構建農業轉移人口在農村土地權益的實現路徑，也可以提高農村土地與住房的利用效率。三是完善城鄉建設用地增減掛鉤的管理機制。在城鄉一體的土地市場建立之前，可以將增減掛鉤與新農村建設、農村危房改造相結合，將建設用地指標交易收益用于土地整理復墾、農業轉移人口轉戶補貼等，也可將城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤。

(三)多方式分地區制定住房政策，提高移民住房水平

農業轉移人口在城鎮的住房條件較差、住房支付能力不足，也不利于農業轉移人口的持久性遷移。解決住房問題的關鍵不是一定要擁有住房產權，而是能夠便捷地獲得安全、衛生、穩定的住房。解決農業轉移人口在城鎮的住房問題，需要租售并舉從供給和需求兩方面著手。從供給方面看，重點是結合棚戶區改造和城中村改造，淘汰不符合安全和衛生要求的劣質住房，向農業轉移人口提供保障性住房；探索農業轉移人口獲得產權房的方式，可以考慮將小產權房的處理與農業轉移人口獲得產權房相結合；將提供低價位的購房機會與激勵農業轉移人口騰退農村閑置住房土地相結合。從需求方面看，重點是提高農業轉移人口家庭的住房支付能力，擴大貨幣補貼在住房保障中的比重，防止住房保障分配與使用的固化阻礙人口的合理流動。

農業轉移人口的住房支付能力存在著明顯的區域差距，有必要制定區域化的農民工住房政策。在東部地區，政府住房保障力度應大于中西部地區，重點是提高農業轉移人口的租房支付能力，同時探索農業轉移人口獲得產權住房的方式，可以考慮將小產權房的處理與農業轉移人口獲得產權住房相結合；在中部地區，以市場為主解決農業轉移人口的住房需求，住房保障應同時并重提高租房支付能力和購房支付能力，將提供低價位的購房機會與激勵農業轉移人口騰退農村閑置住房土地相結合；在西部地區，與中部地區政策類似，但政府保障力度應強于中部地區，要更加強調農業轉移人口住房條件的改善。

總體而言，要以戶籍為先導、以土地為重點、以住房為基本，減少農業轉移人口持久性遷移的阻礙，促進新型城鎮化的發展。

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