財政轉移支付制度的現實困境與改革路徑研究

劉士義

(中國人民大學 財政金融學院，北京　100872)

從政府間財政收入劃分體制確立后，財政轉移支付制度逐漸成為現代財政制度的重要內容,這一方面是上下級政府間收入劃分后的必要補充，另一方面也是實施國家治理和宏觀調控的重要手段。建立完善與現代財政制度、國情相適應的轉移支付制度，提高轉移支付管理水平和資金使用效益，對于一個國家基本公共服務均等化和中央政策目標的順利達成都非常關鍵。

一、中國財政轉移支付制度演變與文獻研究進展

1978年之前，中國主要實行計劃經濟的資源配置方式，要求資源高度集中，強調政府統一計劃，這就決定了中國政府間財政關系同樣具有時代特征，基本上實行“統收統支”的財政管理體制，財力高度集中在中央財政，地方財政主要執行中央財政制定的統一計劃，因而這一階段轉移支付制度主要以全額補助、包干補助和體制補助為主。從1978年黨的十一屆三中全會確定了改革開放的總方針，到1993年市場經濟體制改革開啟并逐步探索深入，中國資源配置方式多次變動，政府間財政關系和財政管理體制也相應進行了多次調整，但更多的是一種與改革進展相適應的過程，先后探索實行了多種形式的包干體制，如1980年實行的分級包干體制,1985年實行的劃分稅種、核定收支、分級包干體制，1988年實行的多種財政包干體制等。這一階段的財政轉移支付主要采取總額分成、定額補助和專項撥款的方式，其中專項撥款的規模和比重有所上升。但從總體情況來看，直到1993年，中國還沒有建立起一套完善規范的轉移支付制度。

1994年實施分稅制改革后，中國不同層級政府間財力劃分與支出責任歸屬基本穩定下來，更多的財力集中到中央，而地方支出占全國總支出的比重更大一些。為解決中央和地方支出責任和收入分配不對稱的問題，推進地區間經濟社會協調發展，1995年中國設立過渡期轉移支付制度(一般性轉移支付)，初步具備了現代轉移支付制度的特征。隨著轉移支付制度的逐步確立和運行，一些學者開始關注到分類轉移支付的存在及其在中國應用的可行性。劉溶滄[1]借鑒市場經濟國家經驗，充分考慮中國的基本國情，論證了重建轉移支付制度的必要性和急迫性，根據建立轉移支付制度所應遵循的公平效率兼顧、調動“兩個積極性”和法制規范三個原則，將轉移支付大致分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三大類，分析了各類型轉移支付的政策目標及其在中國的適用性。這是分稅制改革后在學術研究領域首次提出“分類轉移支付”的概念。結合此前研究，劉溶滄和焦國華[2]通過對中國地區間的財政能力差異進行定性與定量分析,對轉移支付制度在平衡地區間財政能力差異方面的調節效應進行實證性評估,建議一般性轉移支付、專項轉移支付和特殊性轉移支付相結合，并逐步引入因素法分配方式。此后，隨著各領域改革和分稅制的完善，中國轉移支付制度也相應進行調整，陸續設立民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、縣級財力保障機制補助以及相關領域的專項轉移支付等，緩解了地方財政困難，解決了經濟社會發展中的一些問題。

2014年國務院正式印發《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，提出了改革和完善轉移支付制度的總體思路和具體措施，關于轉移支付制度未來的頂層設計、改革發展方向又引起了國內學術界的廣泛研究和討論。岳希明和蔡萌[3]認為當前中國財政運行中實際上已經存在分類撥款(轉移支付)，估算了分類撥款規模，并通過對中國政治生態的分析，指出簡單通過擴大均衡性轉移支付無法實現基本公共服務均等化，專項轉移支付的存在有其必要性和合理性，同時在近中期轉移支付規模不宜突然減少的情況下，應探索擴大分類撥款規模。岳希明和蔡萌[4]以地方政府支出實際能否代表轄區內居民的支出意愿為切入點，以解決“兩個不均衡”“一個外部性”為目標，說明中央對地方轉移支付處于兩難境地：若完全不指定使用方向(以均衡性轉移支付為代表)，則容易產生委托—代理問題；若對使用方向的限定過于細碎(以按照項目法分配的專項轉移支付為代表)，則會產生資金使用效益低下和權力尋租等弊端，建議引入分類轉移支付。賈曉俊和岳希明[5]將分類撥款計入專項轉移支付，通過實證分析證明了專項轉移支付(含分類撥款)較一般性轉移支付更能引導地方改善基本公共服務提供水平，同時論述了分類撥款的必要性、有效性和合理性。賈曉俊等[6]以包含上級財政對下轉移支付在內的1996—2012年分省人均財政收入為財力指標數據，通過創新后的基尼系數分解方法驗證了中國轉移支付地區間的財力均等化效應，結果表明包括分類撥款在內的專項轉移支付同樣具有財力均等化效應，且近年來有所加強。*關于轉移支付類型的劃分，學界也有較多討論。劉尚希和李敏[7]以轉移支付的政策預期目標為分類標準，將轉移支付分為四類：以均等化為目標的轉移支付、解決轄區間外溢性問題的轉移支付、中央委托地方事務引致的轉移支付、以增強國家政治控制力為目標的轉移支付。其中以均等化為目標的轉移支付可理解為一般性轉移支付，解決轄區間外溢性問題的轉移支付與傳統的分類轉移支付較為接近，而其他兩類則更類似于專項轉移支付。從分類標準的不同可以看出，轉移支付并不只是一個經濟問題，而是政治、經濟和社會的綜合指標。特別是在政治意義方面，設立轉移支付的總體目標是為了增強中央的權威和控制力，但需要以中央財力相對集中為基礎。各項轉移支付的具體政治目標則是加強宏觀調控，重在引導某項事業的發展，其中政治意義方面的要求與分類轉移支付存在的必要性比較契合。

對不同類型轉移支付績效的研究也表明，逐步設立分類轉移支付應成為中國轉移支付制度改革的重要方向。在財政分權體制下，地方政府普遍更為重視基礎設施建設投資，而對提供基本公共服務方面的支出意愿不足，即從地方政府支出意愿和公共產品需要的角度論證了設立分類轉移支付的意義。傅勇和張晏[8]通過對分省數據進行實證研究發現，財政分權與財政總支出中基本建設支出的占比呈正相關性，與教科文衛等民生支出的占比呈負相關性，基層政府的支出意愿更傾向于基本建設投資支出，而可能較為忽視基本公共服務支出。付文林和沈坤榮[9]通過類似的實證方法得到了相似的結論，即地方政府重投資、輕民生的支出選擇。通過以上回顧發現，有必要限定支出領域的分類轉移支付，但又要給予地方政府一定的靈活性，從而加大轉移支付資金向保障民生方面的傾斜支持力度。

二、中國財政轉移支付制度的現實困境

1.轉移支付規模不斷上升，重要性日益突顯

自1994年中國實行分稅制財政體制改革后，財政收支在中央和地方的分布結構發生了較大的變化。在收入汲取能力方面，財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重明顯提升，中央財政的收入再分配能力和宏觀調控能力都得到了有效加強；在支出級次分布方面，地方財政支出占全國財政支出的絕大部分。通過對近些年一般公共預算收支情況進行分析，地方本級一般公共預算收入(自有財力)約占全國一般公共預算總收入的55%，地方一般公共預算支出約占全國一般公共預算總支出的85%，兩者之間30%左右的差額主要為中央通過對地方轉移支付轉由地方履行的部分支出責任。從與經濟總量的關系看，近幾年中央對地方轉移支付資金規模占全國國內生產總值(GDP)的比重總體呈上升趨勢，從2009年開始基本穩定在7%左右的水平，如表1所示。

表1　2006—2016年地方本級收入、地方支出、中央對地方轉移支付情況　單位：%

注：表中數據為歷年決算數口徑。

由表1可以看出，地方實際支出規模與地方自有財力間的差異較大，這說明在當前財政體制下中央對地方轉移支付是合理且很有必要的，轉移支付制度的頂層設計對于處理好中央與地方的財政分配關系至關重要。完善轉移支付制度，最大程度發揮轉移支付的功能，是實現地區間資源優化配置的必然要求，也是提升國家治理能力的重要方面。

根據《中華人民共和國預算法》，中國現行中央對地方轉移支付體系包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類。從功能來看，一般性轉移支付能夠發揮地方政府了解居民公共服務實際需求的優勢，有利于地方政府因地制宜統籌安排財政支出和落實管理責任。專項轉移支付能夠更好地體現和貫徹中央政府的意圖，促進相關政策的落實，且直接分配管理的方式更便于開展績效評價和監督檢查。預算實際執行中，一般性轉移支付和專項轉移支付作用不同、互為補充，相對而言,一般性轉移支付更加重視公平性，專項轉移支付更加突出效率性，兩者的比例結構一定程度上反映了在不同經濟發展階段如何處理公平與效率的關系。中國幅員遼闊，各地區資源稟賦差異較大，經濟社會發展水平和進度不一，但同時也存在一些共同的發展瓶頸。因此，既需要通過一般性轉移支付均衡地區間財力，推進基本公共服務均等化，也需要依靠專項轉移支付增強補齊經濟社會發展的薄弱環節和短板領域。

財政部網站有關數據顯示，2017年中央對地方轉移支付預算總規模達到5.7萬億元，占中央一般公共預算支出的61.6%，其中，一般性轉移支付3.5萬億元，專項轉移支付2.2萬億元，兩類轉移支付的規模比例為62∶38。一般性轉移支付主要包括均衡性轉移支付、老少邊窮地區轉移支付、成品油稅費改革轉移支付、體制結算補助、基層公檢法司轉移支付、基本養老金轉移支付和城鄉居民醫療保險轉移支付等7大類；專項轉移支付則包括76個具體項目，基本覆蓋了農林水、教科文、社保就業、醫療衛生和經濟建設等各個領域。

總體來看，隨著深化財稅體制改革的不斷推進，中國轉移支付制度建設日益完善，轉移支付規模不斷擴大的同時結構也逐漸優化，一般性轉移支付占比逐步上升并基本穩定在60%以上，專項轉移支付資金的分配使用管理也更加規范、透明和有效，這些體制機制進步都提高了地區間基本公共服務均等化水平，推動了區域協調發展，也保障了各項宏觀調控政策的落地生效。

2.轉移支付制度亟待完善，以更好地適應發展需要

當前各項事業面臨的形勢與1994年相比已經發生較大變化，如不同層級政府間支出責任的歸屬更加合理、經費保障渠道不斷完善。相應地，財政收入劃分和轉移支付制度也需要不斷地改革創新以適應發展新要求，現行將轉移支付簡單分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類的管理方式已經不能完全滿足管理需要，一定程度上也對轉移支付制度應有作用的發揮產生了不利影響。

受事權和支出責任劃分滯后、部門利益固化和上下級政府間激勵約束弱化等因素制約，現行中央對地方轉移支付體系設置和管理存在著一般性轉移支付“不一般”、專項轉移支付“碎片化”、資金使用不規范和效益不高等問題,特別是一般性轉移支付和專項轉移支付間的界限不夠清晰、內容交叉重疊，對促進政治、經濟、社會發展和發揮財政資金效益都產生了不利影響。在政治方面，不利于中央與地方行政管理關系、事權與支出責任關系的進一步理順；在經濟方面，財政資金使用效益的“折扣”直接影響了穩增長、調結構政策的實施效果，降低了資源配置效用；在社會方面，不利于地區間基本公共服務能力均等化目標的實現，也難以做到兼顧效率與公平。

為解決界限不明和職責不清等問題，在一般性轉移支付和專項轉移支付繼續發揮作用的基礎上，有必要新增分類轉移支付(分類撥款)，這既能夠促進中央政策方針的貫徹落實，還保證了地方行政管理擁有適度的自主權，也有利于規范和提高轉移支付管理水平。

3.分類轉移支付是對轉移支付制度的有益補充

分類轉移支付也稱為分類撥款，介于一般性轉移支付和專項轉移支付之間，兼具兩者部分特征[10]。一般性轉移支付即無條件轉移支付，是指上級政府對有財力缺口的地方政府，按照規范的分配方法給予不限定具體用途的補助，下級政府可以按照規定統籌安排和使用；專項轉移支付也稱為有條件轉移支付、特定目的轉移支付，是指上級政府對承擔委托事務、共同事務的下級政府，給予的具有指定用途的補助，以及對由下級政府承擔的事務，給予的具有指定用途的獎勵或補助。分類轉移支付是指限定用于政府支出的某個領域的上級政府補助資金，而非某個具體項目或某一特定細化的使用方向，接受撥款的下級政府擁有較大程度的資金使用權。實際操作中，通常上級政府會要求下級政府在接受分類撥款時相應地進行一定比例的配套，因而分類轉移支付也稱為配套撥款和共同任務撥款。

相較于一般性轉移支付和專項轉移支付，分類轉移支付的最大優勢是，既能通過把握支出大領域、大方向確保中央政策的有效落實，促進薄弱領域和關鍵環節發展，又能通過不限定過細的使用方向，彌補地方統籌使用能力的不足，增強地方政府的積極性和能動性，促使資金發揮更大效用。為更直觀地理解分類轉移支付，從資金分配和使用等角度與一般性轉移支付和專項轉移支付進行對比。

(1)分類轉移支付與一般性轉移支付的異同。兩者的共同點：一般都采用因素法分配，都不同程度增強了地方統籌使用能力。兩者的不同點：一是資金分配因素選定側重不同，一般性轉移支付分配的指標涉及面更廣、更宏觀，如人口數量、GDP增速和財力收支水平等；分類轉移支付主要選取一些具體領域的指標，如教育領域的學生人數、學校數量和升學率等。二是資金使用限制不同，一般性轉移支付沒有用途限制，下級政府可任意統籌安排；分類轉移支付必須用于特定領域的支出。

(2)分類轉移支付與專項轉移支付的異同。兩者的共同點：都對資金支出方向和領域進行規定，要求用于特定領域。兩者的不同點：一是分配方法不同，分類轉移支付采用因素法分配，專項轉移支付采用項目法分配。二是對資金使用的限定程度不同，分類轉移支付限定在特定領域，但不規定具體內容；專項轉移支付嚴格限定為符合一定條件的項目，或在特定領域內設置較為明確的使用范圍。

三、財政轉移支付制度的國際經驗借鑒

與財政體制和各地區發展情況密切關聯，一個國家內部財力分配可能會出現縱向不平衡和橫向不平衡。縱向不平衡是指由于自有收入和支出責任劃分不匹配而產生的不平衡問題，如中央政府為更好地實現宏觀調控而集中規模相對較大的財力，可以理解為絕對平衡度。橫向不平衡是指由于各地區間經濟社會發展和資源稟賦等基礎條件不同，地方政府間的財力大小也存在一定的差異，可以理解為相對平衡度。在比較理想的財政體制下，縱向平衡是基礎,橫向平衡是目標。為解決縱向不平衡和橫向不平衡問題，由于轉移支付本身具有的“粘蠅紙”效應，*“粘蠅紙”效應是指相較實施減稅政策，上級政府通過轉移支付對下級政府提供公共物品具有更大的促進效用,即上級政府的轉移支付補助更多被“粘”在公共產品上。世界各國普遍通過建立轉移支付制度予以調節，目前廣泛應用的轉移支付類型主要包括一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付。

縱觀世界各國財政發展歷程，由于不同國家的經濟社會發展階段和財政體制不同，各國處理政府間財政關系的做法和方式也不一致，轉移支付的規模、類別和最優結構比例并無統一標準，但通常的做法是，通過建立科學的轉移支付制度和設置合理的轉移支付類型，盡力保持與本國政治、經濟、社會的發展目標相協調，調節中央與地方政府間的財力分配關系，既實現地區間財力均衡分布，也要實現中央政府的政策目標和調控意圖。

一些國家更加重視發揮一般性轉移支付的財力均衡功能。《歐洲地方自治憲章》對此做出明確規定：“對地方當局的轉移支付應該盡可能不采取對特殊項目的專項轉移支付，提供的這些轉移支付不應該剝奪地方政府在其轄區范圍內實施審慎政策的自由”。德國、法國、意大利和丹麥等國家都是將轉移支付定位于地方政府的財政收支能力或公共服務水平的均衡。澳大利亞一直較為重視各州間的橫向平衡，采取了以一般性轉移支付為主的模式，中央政府向州政府的一般性轉移支付約占州政府獲得轉移支付總額的60%。在一般性轉移支付中，商品和服務稅轉移支付(相當于增值稅)占一般性轉移支付的90%以上，按照均等化原則在各州間進行分配，全部用于縮小各州間的財力差距，中央政府不留取一分一厘。類似于澳大利亞的“一般收入補助”，日本的地方交付稅制度可以視作中央政府對地方政府的一般性轉移支付，即將中央政府部分主要稅種收入的一定比例，按照各地區財力差異程度進行分配，以平衡各地方政府的財政能力。地方交付稅是地方政府財源的重要組成部分，約占轉移支付總額的50%。

另一部分國家更加重視專項轉移支付和分類轉移支付的應用，其中美國、瑞士和加拿大等采取分類轉移支付方式，或者將分類轉移支付算作專項轉移支付的一部分。與中國政府層級設置類似，美國政府分為聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，地方政府又分為縣政府、縣域內的市政府和鎮政府等，各級政府都有比較明確的事權和財權[11]。長期以來，由于美國各州間資源條件和經濟發展等相對均衡，美國轉移支付制度一直以專項撥款為主，聯邦政府超過98%的轉移支付為有條件轉移支付，基本不存在向各州提供的、以實現橫向均等化為目標的一般性撥款。20世紀60年代以來，由于部分專項撥款規模過大、執行效率較低，美國政府對轉移支付制度進行改革，將衛生和社會服務等支出領域的專項撥款逐步合并為分類撥款[12]。這些分類撥款要求接受撥款的州政府按照聯邦政府的要求進行開支，主要用來保證提供最低水平的公共服務，同時增強了地方政府的財政自主權，極大地調動了地方政府的積極性。如1981年將五十多個專項撥款合并為健康、社區發展、社會服務、就業培訓、貧困救助和基礎教育等九個分類撥款項目。目前美國最大的轉移支付項目都是分類撥款項目，分類撥款已成為聯邦政府對州政府和地方政府進行轉移支付的主要形式。加拿大聯邦政府對下轉移支付也主要采取分類撥款(轉移支付)的形式，如衛生轉移支付和社會服務轉移支付等。2006—2007財年上述兩個轉移支付數額合計占加拿大聯邦轉移支付總規模的47%，而一般性轉移支付才占19%。

從中國實際情況來看，目前一些轉移支付項目雖然歸類于一般性轉移支付或專項轉移支付，但一定程度上具有分類轉移支付的性質，或者在實際執行中的預算管理模式類似于分類轉移支付，如一般性轉移支付中的城鄉義務教育轉移支付、基本養老金轉移支付、城鄉居民醫療保險轉移支付和基層公檢法司轉移支付等項目，專項轉移支付中屬于教育、文化和基本公共衛生等領域的部分項目。這些轉移支付一般都采取因素法分配方式，資金切塊到地方后，在一定使用領域不指定具體使用項目或明細方向、不附帶使用限制條件，由省級部門結合本地區實際情況統籌安排使用，或向下級政府予以再次分配[13]，與分類轉移支付的關鍵特點基本一致。據初步統計，2016年僅城鄉義務教育轉移支付、基本養老金轉移支付、城鄉居民醫療保險轉移支付和基層公檢法司轉移支付的預算安排規模達到9 000多億元，占一般性轉移支付的29%，占整個轉移支付的18%，如果再把專項轉移支付中的部分資金計算在內，這類轉移支付占整個轉移支付的20%，初步具備了單獨作為一類轉移支付的條件。

四、中國財政轉移支付制度的改革路徑

隨著不同層級政府間事權和支出責任劃分的逐步明確，應在條件成熟時探索設立分類轉移支付。為提高轉移支付的整體效用，促進國家治理能力和宏觀調控水平提升，還要清晰界定一般性轉移支付、專項轉移支付、分類轉移支付的政策目標和管理方式，并根據事業發展需要保持合理的比例結構，確保不同類別轉移支付功能的充分發揮。

1.適度擴大一般性轉移支付規模

一般性轉移支付包括中央對地方的均衡性轉移支付、縣級基本財力補助和產糧大縣獎勵資金等純財力性轉移支付，完全不規定資金具體用途，由地方連同自有財力統籌安排使用。分配方法采用因素法，主要用于均衡地區間財力差異，提升各地區綜合施策的意愿和能力，有助于充分調動地方發展的自主性和積極性，發揮地方信息便利和管理優勢。

2.進一步優化專項轉移支付設置

專項轉移支付主要包括經濟建設、農田水利和環保工程等一些按項目法分配、直接分配到具體項目中的轉移支付，以及少量按因素法分配但有特定使用方向的補助性資金。專項轉移支付主要用于實現中央特定的政策目標，同時考慮各地區經濟社會發展的不同需求，從而實施更為精準、更有效率的政策引導和調控。

3.探索設立分類轉移支付

將當前一些經費類、具有一定普惠性質的轉移支付資金整合，探索劃入分類轉移支付，主要用于提供基本公共服務，具體可按照教育、文化、醫療衛生和社保就業等重點民生領域分別設置。分類轉移支付限定使用領域但不規定具體項目和使用方向，可針對本地區實際情況因地制宜。分類轉移支付同樣采取因素法分配，主要是對一般性轉移支付的合理補充，用于解決地方政府更為偏好的基本建設投資支出問題，通過把財政資金限定在民生領域提高各地基本公共服務均等化水平。

以2016年中央對地方轉移支付決算數為基礎進行靜態測算，設立分類轉移支付后，一般性轉移支付、分類轉移支付和專項轉移支付占整個轉移支付規模的比重分別為45%、20%和35%。隨著中國經濟社會發展的協調推進以及轉移支付制度改革的進一步深入，預計對專項轉移支付的路徑依賴將會減弱，一般性轉移支付和分類轉移支付的比重還會提高。同時，要盡快探索出一套適用于分類轉移支付的管理體系和評價標準，通過開展績效考核和資金監管等措施，提升分類轉移支付實施效果。既能確保中央出臺調控或引導政策的貫徹落實，促進薄弱領域和關鍵環節發展，又能有效解決地方統籌難題，增強地方政府能動性和信息優勢，最大程度提升財政資金整體效益。

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