鄉村振興背景下農村公共產品供給研究

陳 濤

（西華師范大學管理學院 四川南充 637000）

現階段，農業現代化要遠遠落后于其他現代化，農村不僅是我國全面建成小康社會的最大短板，也是我國社會主義現代化建設的最大短板。[1]鑒于此，習近平總書記在2017年10月18日黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略。該戰略是對當前農村發展現狀的適時回應，是在堅持習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，在決勝全面建成小康社會的征程上，審時度勢、高瞻遠矚，圍繞新時代的“三農”問題所做出的重大戰略部署。在內容上，其不僅是系統的、全面的，也是立體的、多元的，主要包括了城鄉融合發展、農業農村現代化、農村土地制度改革、國家糧食安全、現代農業三大體系建設、小農戶和現代農業發展、農村三產融合、鄉村治理體系、“三農”工作隊伍等多個方面，對于解決新時代的主要矛盾，實現鄉村振興，意義重大而深遠。

一、鄉村振興與農村公共產品供給的邏輯關系

當前，農村逐漸走向衰落的局面，已經嚴重地制約著我國未來社會的發展。而農村公共產品供給問題的存在，則是鄉村衰落不容忽視的一個重要因素。因此，鄉村振興與農村公共產品供給之間存在著密切的關聯，具體表現在以下兩個方面：

一方面，農村公共產品有效供給不僅是鄉村振興的客觀要求，也會在一定程度上促進鄉村振興的實現?，F階段公共產品在農村地區供給方面存在的問題極大地限制了農村的發展，而其有效供給則可以有利于改變這一現狀。[2]例如，農田水利的增加和改善，將會有利于改進當前的農村生產條件，最大程度地降低農業在自然災害中的脆弱性，為農民的增產和增收提供保障；農村教育的有效供給將會改變農民整體文化水平低下的狀況，通過知識性學習增強農民的各項技術能力，為增加收入創造有利的條件。總的來說，以有效的方式向農村投放公共產品不但可以促進農業農民的現代化進程，也可以為鄉村振興奠定良好的基礎。

另一方面，鄉村振興戰略為農村公共產品供給提供了良好的外部環境，也將會在很大程度上促進當前供給問題的解決。鄉村振興戰略是面對新時代中國發展所做出的重大戰略部署，是對當前新時代農村發展問題的極大關注，也是對農村呈現衰落趨勢的適時回應。在鄉村振興戰略的實施過程中，必須嚴格執行五個總體要求，保障農業農村優先發展。因此，可以說鄉村振興戰略的提出勾畫出了未來農村發展的宏偉藍圖，為改善當前的農村公共產品供給現狀提供了強有力的政策和制度保障，從而助力農村發展擺脫困境的掣肘。

二、新時代農村在公共產品供給方面呈現的新要求

當前，我國已經進入新時代中國特色社會主義時期，經過40年的改革開放，社會的主要矛盾已經發生轉變，人民對美好生活的追求更加強烈。在新時代的歷史背景下，農民對公共產品供給也呈現出新的要求。

（一）“生活型”公共產品需求量的增大。經過40年的改革開放，農村的經濟、政治、文化建設等方面取得了顯著成果。農村早已改變過去一貧如洗的現狀，農民生活條件不斷改善，收入水平不斷提高。現階段的農村已經基本實現了溫飽，部分地區已經達到了小康，到2020年將會全面實現小康。由于收入水平、生活條件等的改善，農民對于公共產品的需求也從“生產型”向“生活型”轉變，尤其隨著當前農村人口老齡化趨勢不斷加深的情況下，農民對于養老保險、醫療保險等“生活型”公共產品需求將會更加強烈。[3]

（二）“發展型”公共產品需求的增加。長期以來，由于受到文化水平不高、技術能力有限等影響，農民在工資性收入方面發展空間狹窄，不利于農民收入的持續、穩定增長，這也使得城鄉居民在經濟收入方面差距不斷擴大。同時，這種問題的存在也嚴重的阻礙了農業農村的現代化和鄉村振興目標的實現。農民作為農村公共產品的需求主體，在農村經濟增長、收入水平提高、城鄉差距擴大等現實因素的影響下，使得農民對義務教育和職業培訓等“發展型”公共產品越來越重視，需求量也呈現遞增的趨勢。

（三）新型公共產品需求日益增長。隨著現代化進程的不斷推進，我國已經邁入信息和互聯網時代。移動支付、網絡購物、共享經濟等迅猛發展，已經融入了普通民眾的日常生活，成為我國經濟、科技創新的重要標志。科技的迅速發展，深刻地影響了農民的生產和生活方式。與水、電、氣、交通等傳統的公共產品相比，現階段的農民已經對信息和網絡等新型公共產品需求不斷增加。通過信息和網絡等新型公共產品的供給，可以在很大程度上改變農民在農業生產、發展等方面的信息閉塞情況，保障農民的切身利益。

三、鄉村振興下農村公共產品供給存在的問題

相較于改革開放以前，我國在農村公共產品供給方面確實有了巨大的進步，這主要得益于政治、經濟改革的逐步落實。但是，政府對于農村地區公共產品的投入還存在很多的問題，不利于鄉村振興目標的實現。概括來說，主要有以下幾個方面：

（一）供給總量不足，難以滿足需求。在我國，農村地區之間經濟發展存在較大差異，由此造成了不同地區在農業基礎設施發展方面存在迥然不同的狀況。農業基礎設施也大多由縣鄉基層政府和農民自身解決，國家給予一定數額的財政補貼。就目前而言，國家財政用于農村相關的事業單位的事業費的支出占據了相當大的一部分。而用于農村基礎設施、農村教育、農村衛生和農村社會保障等財政支出所占的比例卻相對較小。[4]農業水利設施年久失修、農村供電設施老舊、農村公路質量差等已經成為農村基礎建設的老大難問題。

（二）供給結構失衡，與實際相脫節。農村公共產品的供給應符合農民自身的最大需求，從而最大程度發揮其應有的效益。然而，政府在對農村進行公共產品供給的過程中卻存在著供給結構不合理的問題，這主要體現在兩方面：一方面是農民切實需要的公共產品存在嚴重短缺的情況，例如，農村教育、醫療保障和農村環境保護等；另一方面是對于農民需求程度處于次要地位的公共產品存在供給過剩甚至無效供給的情況。政府在供給過程中忽略了農民的需求偏好，而以自己的意志、態度來確定供給結構，究其原因在于受到政績觀和經濟利益的影響使然。

（三）城鄉存在差別，供給較不公平。建國初期，由于我國面臨嚴峻的國內外形勢，實時地采取了重工業優先發展的戰略，“以工補農”“重城輕鄉”發展策略也相應形成。雖然改革開放已經40年，但是長期以來形成的城鄉二元思想并未得到改變，由此，在公共產品供給方面也形成了城鄉“雙軌制”。在實際的供給過程中，國家財政和政策更多地向城市傾斜，造成了城鄉公共產品供給的巨大差異，供給較不公平。例如，在公共基礎設施、義務教育、醫療衛生、醫療保障和社會保障等方面，農民享有的數量和質量遠遠低于城市居民，從而造成了城鄉差距不斷擴大。

（四）供給效率低下，浪費公共資源。長期以來，我國在農村公共產品供給方面效率低下，不僅造成了行政成本的增加，也影響了農民的切身利益。這種效率低下主要表現在兩個方面：一是沒有遵從農民的實際需要，提供的公共產品與農民的真實需要相偏離。在當前的農村供給結構中，公共產品的類型、數量、質量等大多由政府根據自身偏好直接決策，農民很少有機會表達他們的訴求；另一方面是政府供給的運作效率低下。由于缺乏有效的監督和激勵，部分官員以高人一等自居，辦事拖沓敷衍。除此之外，政府部門職能重疊，職責不清等也降低了供給效率。

（五）供給主體單一，相互職責不清。當前，我國政府還處于“全能政府”的階段，簡政放權的道路依然漫長。在政府本位思想的影響下，政府往往視自身為公共產品供給的唯一主體，限制并排斥了其他主體在公共產品供給過程中的參與。[5]例如，原本應由市場提供的公共產品卻由政府來提供，這種現象可以說司空見慣。究其原因，一方面在于政府本位思想的影響，另一方面在于政府與市場之間的供給權責劃分不清。同時，政府部門在供給公共產品的過程中，也存在著各部門權責不清，相互推諉的情況，致使供給效率不高。

四、造成農村公共產品供給困境的原因淺析

解決農村公共產品供給問題，必須要準確把握造成這些問題的原因，方能對癥下藥，最終藥到病除。造成這些問題的原因可以說是多方面因素的綜合結果，其不僅包括意識方面的原因，也包括客觀制度的原因。

（一）農村公共產品供給的資金投入不足。農村公共產品供給不足，農村發展嚴重滯后于城市，一個不容忽視的重要原因在于我國政府對農村的資金投入不足。自改革開放以來，我國一直沿用建國初期的“重城輕鄉”思想，城鄉二元經濟體制并未打破，使得國家財政、政策等都向城市傾斜。與城市相比，國家財政在農村投入方面所占比例較小，由此導致了農村在公共基礎設施、義務教育、醫療衛生等方面嚴重滯后。另一方面，自農業稅取消以后，基層政府的財政收入大打折扣，外加財政收入有限，其資金投入方面捉襟見肘。

（二）農村公共產品的供給決策不合理。在現行的供給決策中，我國依然采用的是“自上而下”的決策模式，供給的數量和種類往往由政府的偏好所決定，農民很難表達自身的訴求。[6]因此，農村公共產品的需求信息和農民意愿無法反映在決策中，從而使得政府提供的公共產品存在偏離農民實際需求的風險，導致農村公共產品供給結構的不合理。除此之外，民主觀念在農村地區還很薄弱，農民在政治參與方面表現的還不夠積極，很少主動地表達自己的需求和意志，這也是造成政府供給與農民需求相背離的直接原因。

（三）城鄉二元經濟體制的影響。建國初期，我國實施了“工業先行，城市偏向”的政策，優先發展工業和城市，從而逐漸形成我國目前的“城鄉二元”經濟體制。在這一體制的影響下，政府將更多的資源投入到了城市，使得城鎮居民和農村居民在公共產品的受益程度上差別巨大，這種差別在公共產品的數量和質量等方面體現的淋漓盡致。[7]相對城市而言，農村則面臨著公共產品供給不足的困境。由于缺乏中央的政策、資金等支持，而基層政府的財政資金較少，許多公共產品不得不由廣大農民承擔，造成了農民負擔過重的情況。

（四）相應的激勵、監管體制不健全。就現階段而言，我國的激勵和監管體制還不夠健全，當權力在缺少監督的情況下，就給以權謀私、權錢交易等腐敗行為的產生創造了適宜的土壤。在公共產品的生產、提供、監管等環節中，缺乏規范不同主體之間的具體行為的規定，不僅沒有透明、共享利益的公共產品合作生產機制，也沒有生產質量保證機制。在公共產品的供給決策中，農民幾乎難以參與，也就談不上對權力進行監督，這就為權力的濫用創造了機會。同時，由于公共產品固有的特點，政府部門很難從供給過程中獲得收益，因此在沒有激勵機制的影響下積極性相對較低。

（五）政府的治理理念和治理能力滯后。治理就是運用行政權力來維持社會秩序，滿足社會公眾的利益訴求，其目的就是促進公共利益的目的實現而最終實現善治。[8]我國改革開放已有40年，在經濟建設方面也取得了舉世矚目的成就，但是，我國政府部門的治理理念和治理能力依然比較滯后，管理的思想根深蒂固，難以適應未來社會的發展需要。在社會治理過程中，政府部門往往排斥并限制了其他主體的參與。一些可以由市場做的事情，政府獨攬之后往往產生了供給效率低下的狀況。同時，政府部門在供給農村公共產品方面也存在相互推諉、扯皮的現象，嚴重影響到了農民的切身利益。

五、鄉村振興背景下農村公共產品供給的可行路徑

農村公共產品的有效供給關系到全面小康和鄉村振興的實現，是促進農業農民現代化的重要舉措。針對當前存在的諸多的問題，在鄉村振興的戰略背景下有必要改變當前的供給現狀。

（一）加大對農村的資金投入，實現農業農村優先發展。改革開放40年，我國已經成為世界第二大經濟體。中央政府作為農村公共產品的供給主體，現已完全有能力、有條件加大對農村的財政投入。首先，要確保國家財政用于農村和農業的支出保持持續、穩定的增長。同時，要完善轉移支付制度，改進并完善當前的稅收返還、定額補助和專項撥款等制度，使基層政府獲得相對更多的財權。而作為與農民直接接觸的政府部門，縣鄉政府要積極促進當地的經濟發展，從而增加財政收入來源，為農村公共產品的供給提供保障。除此之外，要積極鼓勵市場、社會和個人對農村公共產品供給的資金支持，減小政府的財政負擔。

（二）創新公共產品決策機制，拓展農民需求表達渠道?，F階段，我國政府依然實行的是“自上而下”的決策機制，即由政府根據自身的偏好來確定公共產品供給的形式、結構等，這種決策方式忽略了農民自身的切實需要，使得政府提供的公共產品與農民所想要的產生了偏離。鑒于此，必須要積極創新決策機制，建立以農民需求為導向、自下而上的決策機制。具體來說，就是要拓展農民的需求表達渠道，在供給決策中廣泛征求民意，鼓勵農民參與，賦予他們參與權。從而保證制定的決策更好地體現出農民的需求和利益，實現決策的科學性、民主性和可行性。

（三）打破城鄉二元經濟體制，促進農村城市均衡發展。長期以來，在“重城輕鄉”發展策略的影響下，逐漸形成當前的城鄉二元經濟體制。在公共產品供給方面也形成雙軌制，城市居民享有的公共產品的數量、質量等都要遠高于農村居民，由此造成了城鄉發展失衡，城鄉差距逐漸擴大。在我國進入新時代中國特色社會主義的重要時期，城鄉公共產品供給不均衡狀況的存在無疑對于鄉村振興會產生阻礙作用。因此，必須消除當前的城鄉二元經濟體制，主要包括改革當前的戶籍制度，建立城鄉居民平等的身份地位。[9]同時，構建均衡的城鄉公共產品供給體制，加大資金、政策等向農村地區傾斜，以實現城鄉居民在享有公共產品的數量、質量等方面大體上平等。

（四）加強公共產品供給監督，建立政府供給激勵機制。當前，我國政府在供給過程中往往存在著行為不規范的情況，從而造成了供給效率低下，嚴重地損害了國家和農民群眾的利益。鑒于此，應積極完善相關的法律法規，用法的強制性約束政府官員在供給過程中的行為。再者，對農村公共產品供給實施全過程的監督，不僅要鼓勵網絡媒體的監督，也要鼓勵社會群眾的積極監督，形成有效互動的監督網絡。同時，也要完善相應的激勵機制，例如，在官員的考核、晉升方面更多地參考農民對其的政績評價，嚴格執行官員的永久問責機制，由此，使得政府部門在農村公共產品供給過程中真正做到為民著想。

（五）積極構建多主體的供給體制，實現治理理念和能力現代化。供給主體過于單一，是形成當前公共產品供給困境的重要因素之一。由于政府的能力有限，如果完全由政府包攬一切就可能造成效率的低下。而市場和非營利組織，由于具有較高的靈活性和專業性，可以較好地彌補政府在公共產品供給方面的不足和缺陷，實現政府、市場、社會的多贏和農村公共產品供給主體的多元化。[10]因此，在繼續發揮政府主導作用的同時，理應鼓勵市場或者非營利組織的參與，形成多元主體的農村公共產品供給體制。鑒于此，政府部門要積極改變管理的思想，構建政府、市場和社會三維立體的治理框架，努力實現治理理念和治理能力現代化。

結語

總之，作為“三農”問題的重要內容，農村公共產品供給問題對農業農村現代化、全面小康社會的實現造成了較大阻礙。在當前新時代中國特色社會主義的歷史階段和鄉村振興的重大戰略背景下，改變當前的農村公共產品供給現狀已成為必然趨勢。解決這些問題的關鍵是要加大對農村的財政支持力度，創新供給決策機制，打破城鄉二元經濟體制，完善相應的監管機制，構建多主體的供給體制，從而擺脫當前的供給困境，為全面小康和鄉村振興創造有利的條件。