城市拆遷過(guò)程中地方政府行為失范及其應(yīng)對(duì)策略

張燕妮

（廣州工商學(xué)院　廣東廣州　510850）

一、城市拆遷過(guò)程中政府行政行為失范的具體表現(xiàn)

（一）拆遷立法滯后，引發(fā)強(qiáng)制拆遷問(wèn)題。

1.拆遷立法不夠規(guī)范。現(xiàn)行的《城市拆遷管理?xiàng)l例》中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制拆除權(quán)，同時(shí)也可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行拆遷。這就賦予了地方政府較大的自由裁量權(quán)，從而出現(xiàn)一些地方政府為實(shí)現(xiàn)快速拆遷的目的，往往避開司法機(jī)關(guān)的審查，自行采取行政上的強(qiáng)制拆除。更為不足的是，條例未對(duì)強(qiáng)制拆除的程序做出明確具體的規(guī)定，侵害群眾合法權(quán)益的行為發(fā)生也就不足為奇了。

2.拆遷程序不夠規(guī)范。一方面是公權(quán)力的持有者政府與私權(quán)利的持有者人民大眾之間天然的不平等，一個(gè)有國(guó)家暴力機(jī)器，而另一個(gè)卻手無(wú)寸鐵；另一方面是政府作為公權(quán)力的主要實(shí)施主體在依法行政的過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題，由于政府部門在拆遷工作中管理職能與拆遷行為不分，法制觀念不強(qiáng)，習(xí)慣于用行政干預(yù)代替法律、法規(guī)，出現(xiàn)職能錯(cuò)位、越位和缺位。如，本應(yīng)先補(bǔ)償再拆遷的程序?qū)嶋H往往變成補(bǔ)償問(wèn)題延至拆遷階段解決；再如，若非因公共利益比如商品房開發(fā)等引發(fā)的拆遷補(bǔ)償行為，政府就不應(yīng)該參與，應(yīng)該經(jīng)過(guò)開發(fā)商和居民之間的商談來(lái)解決，談得攏就拆，談不攏就不能拆，然而實(shí)際并非如此，引發(fā)了群眾的大量不滿。

（二）補(bǔ)償政策不完善，引發(fā)安置問(wèn)題。

1.拆遷補(bǔ)償價(jià)格低于實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格。一些地方的政府及其工作人員為了提高政績(jī)，試圖通過(guò)城市拆遷大搞“形象工程”“政績(jī)工程”，想盡各種辦法為開發(fā)商創(chuàng)造條件。其中，最立竿見影的辦法就是較低的拆遷成本。為了吸引開發(fā)商投資，政府有時(shí)故意壓低補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)，以起到降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而降低拆遷成本的目的。這樣做，顯然沒有做到公平行政，損害了廣大被拆遷人的合法權(quán)益。[1]

2.經(jīng)濟(jì)適用房政策不完善。經(jīng)濟(jì)適用房在拆遷中，對(duì)于中低收入者家庭實(shí)施產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式起到了關(guān)鍵的作用。但由于我國(guó)中低收入人群居多，收入差距大，而市場(chǎng)上提供的住房相對(duì)單一，難以滿足需求。而一些地方政府考慮到土地收益，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的積極性不高，多數(shù)建的房子位置偏遠(yuǎn)，或戶型過(guò)大，總價(jià)過(guò)高，令百姓可望而不可及。

（三）約束機(jī)制不健全，引發(fā)權(quán)力濫用問(wèn)題。房屋拆遷權(quán)是一種公權(quán)力，核心在于強(qiáng)制力，不需要被拆遷人同意就能產(chǎn)生法律效力。這種公權(quán)力被濫用不僅會(huì)對(duì)被拆遷人的合法權(quán)益造成巨大的侵害，還會(huì)在很大程度上破壞政府的威信。2004年，湖南郴州市嘉禾縣縣委縣政府為了幫助一家名為珠泉商貿(mào)城的開發(fā)項(xiàng)目順利拆遷，不僅打出了“誰(shuí)影響我一陣子，我就影響他一輩子”的口號(hào)，而且還實(shí)行了“四包兩停”政策。公職人員必須保證他們的親屬在規(guī)定期限內(nèi)完成補(bǔ)償評(píng)估工作、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、騰房并交付各種證件，還要保證他們的親屬對(duì)拆遷不滿意時(shí)不能集體上訪和聯(lián)名告狀，不能完成任務(wù)的人將被暫停工作，停發(fā)工資，甚至被開除或被下放到邊遠(yuǎn)地區(qū)工作。在這一過(guò)程中，有11名公職人員受拆遷事件的影響被降職或調(diào)離，還發(fā)生了為避免影響丈夫工作兩姐妹同日離婚的慘劇。這個(gè)典型的案例至今還在無(wú)數(shù)遍的重復(fù)上演，當(dāng)?shù)卣疅o(wú)視法律法規(guī)的規(guī)定，無(wú)視社會(huì)公平與正義，濫用人民賦予的房屋拆遷權(quán)野蠻、甚至是暴力拆除被拆遷人的房屋，嚴(yán)重侵犯了公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二、城市拆遷過(guò)程中政府行政行為失范的原因

（一）政府的自利性顯現(xiàn)。一方面是政府工作人員的自利性。政府工作人員手上握有真正的公權(quán)力，作為公職人員應(yīng)該堅(jiān)持公共利益最大化，但同時(shí)他們也擔(dān)任社會(huì)人的角色，也追求自身利益的最大化，當(dāng)兩者角色發(fā)生沖突的時(shí)候，他們更多的是用公權(quán)謀取私利。另一方面是政府組織的自利性。在城市拆遷過(guò)程中，政府組織的自利性表現(xiàn)在地方政府只追求本地政府或一級(jí)政府的眼前利益，大搞“政績(jī)工程”與“形象工程”，而不重視人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和城市的可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，也存在一些政府部門之間“官官相護(hù)”。可見，政府本身的自利性是導(dǎo)致政府行政行為失范的根本原因，因此要維護(hù)公共利益，規(guī)范政府的行政行為，避免行政行為失范，就要堅(jiān)決依法打擊各類腐敗行為，加強(qiáng)監(jiān)督與制約。

（二）政府角色定位不當(dāng)。隨著政府改革的不斷深入，市場(chǎng)機(jī)制被越來(lái)越多的公共服務(wù)領(lǐng)域所引入，從而衍生了一種政府的市場(chǎng)性行為——營(yíng)利性拆遷。政府開始由包辦一切社會(huì)公共服務(wù)的“大政府”向精簡(jiǎn)、高效的“小政府”轉(zhuǎn)變。但對(duì)于營(yíng)利性拆遷，政府往往在取得土地出讓金后將全部事宜交給開發(fā)商處理，包括被拆遷人的補(bǔ)償安置工作。這看似政府不干涉市場(chǎng)活動(dòng)是尊重拆遷人和被拆遷人之間的平等地位，但在城市拆遷過(guò)程中，被拆遷人無(wú)疑是處于弱勢(shì)地位的，政府的不干預(yù)，則在事實(shí)上加重了被拆遷人的弱勢(shì)地位，推卸自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任。[2]

（三）自由裁量權(quán)無(wú)限擴(kuò)大。目前我國(guó)涉及城市拆遷的相關(guān)法律法規(guī)主要有《城市拆遷管理?xiàng)l例》《城市規(guī)劃法》《土地管理法》等。另外我國(guó)《憲法》和《民法通則》也規(guī)定了公民對(duì)房屋所有權(quán)和房屋附著土地使用權(quán)的保護(hù)，限制了行政權(quán)力的濫用。但這些法律在很多環(huán)節(jié)上都存在著較大的裁量空間，實(shí)施起來(lái)也很難把握。例如，《城市拆遷管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定：“被拆遷人或房屋承租人在裁決規(guī)定的期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷主管部門依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷。”在行政強(qiáng)制拆遷的整個(gè)過(guò)程中，做出行政裁決的是行政主體，而實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷的還是行政主體，行政主體既作裁判員又作運(yùn)動(dòng)員，很難保證強(qiáng)制拆遷的客觀公正。[3]

（四）外部監(jiān)督機(jī)制缺失。公共權(quán)力如不能得到有效的監(jiān)督與制約必然會(huì)危害到個(gè)人的權(quán)利和自由。近年來(lái)城市拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的種種嚴(yán)重侵害被拆遷人合法權(quán)益的事件讓我們看到了拆遷活動(dòng)中外部監(jiān)督與制約機(jī)制的種種不足。一是人大監(jiān)督機(jī)制缺失。目前的人大監(jiān)督，尤其是地方人大監(jiān)督我們可以理解為法律地位高而實(shí)際地位低。“任何權(quán)力制約機(jī)制的有效運(yùn)行都取決于其獨(dú)立的地位和足夠的權(quán)力”[4],但從目前人大監(jiān)督主體的實(shí)際情況來(lái)看，首先是部分人大代表自身素質(zhì)不高，使得監(jiān)督缺乏力度，難以到位；其次是由于財(cái)政上依附于同級(jí)行政部門，人大監(jiān)督主體不能自給自足必然導(dǎo)致獨(dú)立性的缺乏。二是信訪渠道不暢通。在拆遷糾紛產(chǎn)生后，一些被拆遷人不能承受行政訴訟的高成本和長(zhǎng)周期，那么信訪制度在城市拆遷過(guò)程中對(duì)政府行政行為的監(jiān)督和制約作用就很大了。但是信訪機(jī)構(gòu)不是一個(gè)法定的糾紛處理機(jī)關(guān)，一般情況下會(huì)將問(wèn)題交由原單位重新處理，結(jié)果是原單位并不重新調(diào)查，或者只是進(jìn)行形式上的調(diào)查，最后還會(huì)維持原來(lái)的決定，這樣一來(lái)矛盾不但沒有解決，反而還增添了新的矛盾，加重了被拆遷人的抵觸情緒。三是行政訴訟不暢通。在目前的城市拆遷領(lǐng)域，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督與審查作用很有限，這一方面是法院的獨(dú)立性不夠，法院除了在法官任免等人事管理方面須受地方黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)外，在編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、撥給方式等方面也受制于行政機(jī)關(guān)；另一方面是法官的獨(dú)立性不夠，在法院中，法官始終是以法院工作人員而不是以法官個(gè)人身份出現(xiàn)在審判中，他們對(duì)外代表法院履行職權(quán)，其行為受院方制約，而院方又常常受到行政機(jī)關(guān)的影響，正是由于這樣的局限性，法院想要規(guī)范政府行政行為也是心有余而力不足。

三、規(guī)范城市拆遷過(guò)程中政府行政行為的對(duì)策

（一）明確職能，配套補(bǔ)償安置工作。在公益性拆遷中，政府的拆遷行為具有明顯的公益性質(zhì)，因此政府可以主動(dòng)介入到具體的拆遷工作當(dāng)中，并行使房屋拆遷權(quán)。由于公益性拆遷的補(bǔ)償安置費(fèi)用主要來(lái)自于國(guó)庫(kù)，可由政府代表國(guó)家對(duì)被拆遷人的損失進(jìn)行補(bǔ)償[4]。政府在此類拆遷中的職能主要在于盡可能公平、公正、合理地做好補(bǔ)償安置工作。在這一過(guò)程中既要杜絕政府利用手中的權(quán)力強(qiáng)制性壓低補(bǔ)償價(jià)格，損害被拆遷人的合法利益，又要防止被拆遷人不合理抬價(jià)，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)產(chǎn)的流失。在營(yíng)利性質(zhì)的房屋拆遷中，開發(fā)商與被拆遷人之間完全是平等的民事主體，應(yīng)當(dāng)根據(jù)平等、自愿、等價(jià)、有償?shù)脑瓌t來(lái)進(jìn)行交易，具體的商業(yè)性拆遷能否實(shí)施，則要根據(jù)開發(fā)商與被拆遷人的協(xié)商結(jié)果。在這一過(guò)程中，一方面，被拆遷人往往人數(shù)眾多，這使得被拆遷人之間或者被拆遷人團(tuán)體與開發(fā)商之間很難在拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題上達(dá)成一致；另一方面，還要對(duì)開發(fā)商制定的補(bǔ)償安置協(xié)議中的條款進(jìn)行審查，取消那些與法律法規(guī)相違背的不合理?xiàng)l款，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。[5]因?yàn)殚_發(fā)商和被拆遷人在憲法上是平等的主體，所以，法律對(duì)他們的保護(hù)不能有所偏頗，政府要保證拆遷當(dāng)事人在符合法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行平等協(xié)商。

（二）規(guī)范制度，完善拆遷法律內(nèi)容。依據(jù)憲法修正案以及物權(quán)法，對(duì)私有房屋的征收，其目的都是為了“公共利益”，因此，對(duì)“公共利益”進(jìn)行立法解釋，并對(duì)其范圍進(jìn)行明確界定是非常必要的。2009年1月29日，國(guó)務(wù)院法制辦將《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》正式對(duì)外發(fā)布，聽取社會(huì)各界意見和建議，新拆遷條例規(guī)定了七大公共利益范疇，分別是國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要；國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。雖然該制度文件的界定范圍雖比以前更明確，但相對(duì)寬泛，尤其在界定對(duì)象存

（三）加強(qiáng)規(guī)劃，提升城市可持續(xù)發(fā)展。城市拆遷的根本依據(jù)是城市規(guī)劃，城市規(guī)劃的目的則是尋求城市面貌整體價(jià)值的提升和促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。城市拆遷是實(shí)施城市規(guī)劃的一個(gè)重要方面，由于拆遷的特殊性，它不可能與城市建設(shè)的其他方面分割開來(lái)。《城市拆遷管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：“城市拆遷必須符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡。”《城市規(guī)劃法》第二十三條規(guī)定：“城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)的原則。”綜合開發(fā)已經(jīng)作為城市建設(shè)的基本方針在法律上被肯定下來(lái)。在城市拆遷過(guò)程中，綜合開發(fā)不僅要求拆遷工作符合整個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃，更要求在改善居民居住條件，提高居民生活水平的基礎(chǔ)上，重視人口、資源、環(huán)境和社會(huì)的和諧發(fā)展。[7]

（四）加強(qiáng)監(jiān)督，形成輿論制約機(jī)制。近年來(lái)，城市拆遷問(wèn)題越來(lái)越引起社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，而政府在拆遷過(guò)程中的失范行為也讓人們對(duì)政府的內(nèi)部監(jiān)督提出了質(zhì)疑，所以，利用現(xiàn)有的制度架構(gòu)，以各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督地方的“一府兩院”監(jiān)督機(jī)制，就成為必然的選擇。同時(shí)，人民法院作為我國(guó)的審判機(jī)關(guān)，要積極發(fā)揮對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督作用，應(yīng)做到司法獨(dú)立。在法院體制根本改革之前，可以考慮提高管轄法院的層級(jí)，原則上由中級(jí)法院作為一審法院，對(duì)于起訴區(qū)、縣政府各部門的案件，可以由中級(jí)法院設(shè)立的巡回法庭審理，以增強(qiáng)權(quán)威性和威懾力，更好地監(jiān)督政府的行政行為。腐敗的形成往往是由于公權(quán)力沒有很好的受到監(jiān)督，社會(huì)輿論無(wú)疑是一種行之有效的監(jiān)督方式，社會(huì)媒體在眾多的監(jiān)督體系中有波及范圍廣、時(shí)效性高等特點(diǎn)。近年來(lái)，正是由于許多違法拆遷案件得到媒體的及時(shí)曝光被廣大民眾所知曉并引起有關(guān)部門重視從而得到及時(shí)的解決，這說(shuō)明了媒體監(jiān)督在整個(gè)社會(huì)監(jiān)督體系中起到不可忽視的作用。因此，要更好地監(jiān)督城市拆遷中的政府行為就要營(yíng)造更加完善而開放的社會(huì)輿論和媒體監(jiān)督環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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