我國青少年體質(zhì)健康促進中營養(yǎng)政策的失位與彌補

郇昌店

(江蘇師范大學體育學院，江蘇徐州　221116)

國際上青少年體質(zhì)健康促進的實踐顯示了運動與營養(yǎng)的積極作用[1]。2016年，世界衛(wèi)生組織終止兒童期肥胖癥委員會報告顯示，全球5歲以下超重及肥胖嬰幼兒呈增加趨勢，2014年達到4 200萬，而1990年僅為3 100萬，18歲以下青少年肥胖人數(shù)也急劇增加[2]。美國公共政策領域?qū)ⅰ俺缘母髦呛透嗟倪\動”作為保持青少年健康的基礎[3]。

盡管相關國家和公共組織強調(diào)體育和營養(yǎng)領域的重要性，但也非常重視二者的協(xié)同作用。重視健康促進過程中，健康飲食和身體活動的綜合運用。歐洲國家早在1986年實施了“健康飲食與體育活動(HEPA)”的健康促進計劃，將HEPA作為健康學校促進的重要環(huán)節(jié)，通過整體性政策的實施，促進學生生活環(huán)境和健康飲食與體育活動的協(xié)同發(fā)展[4]。與此同時，世界衛(wèi)生組織、美國疾控中心和基督教青年會均在健康促進中高度重視健康飲食與身體活動的雙重作用，積極利用校園作用，實現(xiàn)二者的有機協(xié)作(表1)。

表1　健康飲食和身體活動協(xié)同的政策指南

與國際上青少年肥胖及超重增加的趨勢類似，我國青少年體質(zhì)健康表現(xiàn)肥胖與營養(yǎng)不足等問題。20歲以下的中國男孩和女孩中，有23%和14%超重或肥胖，遠遠超過日本和韓國[9]。2010 年7～12歲漢族男、女生營養(yǎng)不良檢出率為13.29%和 12.55%[10]，調(diào)研數(shù)據(jù)，武陵山地區(qū)兒童青少年營養(yǎng)不良率達到13.2%，我國貧困地區(qū)青少年依舊面臨嚴重的營養(yǎng)不良狀況[11]。

學者對我國青少年體質(zhì)健康致因的分析發(fā)現(xiàn)，除了運動短缺的因素外，“營養(yǎng)不良、營養(yǎng)失衡”是影響青少年體質(zhì)健康的重要因素[12]。在改善青少年體質(zhì)健康狀況進程中，很多國家開展了卓有成效的政策實踐。本研究分析其他國家成功經(jīng)驗的基礎上，并對政府角色深入分析，對完善我國學生營養(yǎng)制度提供對策建議。

1　典型國家青少年體質(zhì)健康促進中營養(yǎng)政策的探索

研究利用Nutrition Abstracts and Reviews(Series A)對實施學生餐的國家進行梳理，截止2014年底，有92個國家或地區(qū)實施了學生營養(yǎng)餐政策。本研究選擇美國、英國和日本等國家的政策進行梳理，從政策頒布時間、內(nèi)容、文本和效應等方面展示典型國家學生營養(yǎng)餐的政策進展。

1.1　典型國家學生營養(yǎng)政策啟動的時間

美國學生營養(yǎng)餐的啟動與國家戰(zhàn)略訴求密切相關[13]。首先，一戰(zhàn)期間大量年輕人因營養(yǎng)缺乏無法達到軍隊入伍標準；其次，30年代的經(jīng)濟危機，造成產(chǎn)品過剩，政府通過采購滿足學校營養(yǎng)需求。美國政府于1935年通過《320公法》，決定由農(nóng)業(yè)部(USDA)利用年度關稅收入的30%采購國內(nèi)過剩產(chǎn)品，保證了青少年的營養(yǎng)供給，也解決了農(nóng)產(chǎn)品過剩的問題。國會于1946年通過《國家學校午餐法案》，將保證兒童營養(yǎng)作為維護國家利益的重要手段，啟動“中小學午餐計劃”[14]。

源于身體素質(zhì)不合格誘發(fā)兵員招募的不足，英國社會開始關注兒童營養(yǎng)問題，政府于1906年頒布《教育(供餐)法》，推動地方教育部門向公立學校貧困學生供餐，供餐經(jīng)費來源于無償援助、家長付費、公共福利基金。該政策首先在英格蘭和威爾士實施，到1908年，伴隨著《教育(蘇格蘭)法》的頒布也授權(quán)蘇格蘭教育部門實施校園營養(yǎng)餐。1921年英國“教育法”，在擴大了地方政府供餐權(quán)限的同時，取消了供餐時間和形式的限制，并通過立法向家長收取用餐費用，對貧困家庭的學生提供免費餐[15]。

日本營養(yǎng)餐的起步由民間組織實施，后納入國家政策視野。1889年，鶴崗市忠愛小學的僧人開始為貧苦家庭的學生提供營養(yǎng)午餐。隨著時間的推移，日本學校營養(yǎng)午餐逐漸完善，在二戰(zhàn)期間因物資短缺曾一度中斷。1932年，文部省制定《學校給食臨時施設方法》，1940年頒布《學校給食獎勵規(guī)程》，推動學校無償供應飲食。1946年，教育、民政、農(nóng)林發(fā)布《普及獎勵學校實施供餐》的通知，將每年1月24—30日，定為學校供餐周；1947年日本政府決定利用儲存的罐頭肉、魚和亞洲救濟署的奶粉和肉等向城市學生提供營養(yǎng)午餐[19]。

1.2　典型國家學生營養(yǎng)政策的內(nèi)容體系

美國校園營養(yǎng)包含國家學校午餐計劃、學校早餐計劃、課余加餐計劃、夏季供餐計劃、專項牛奶計劃和婦女與嬰兒計劃等。在強化校園午餐供應的過程中，政府逐漸意識到早餐提供的重要性[17]。1966年，啟動了學校早餐計劃，針對不吃早餐的青少年。后期逐漸增加課余加餐、夏季供餐計劃等。

英國校園營養(yǎng)餐經(jīng)歷了從牛奶到食品的轉(zhuǎn)換。初始階段，政府對學生營養(yǎng)的重視不足，主要以牛奶供應為主，且使用脫脂奶粉。隨著政府投入的增加，開始強化校餐與牛奶供應。在校園營養(yǎng)餐供給過程中，英國教育部要求所有校園內(nèi)的商店、食堂等不得出售具有高熱量、高脂肪的食品，并拒絕銷售油炸食品與糖果。

日本校園營養(yǎng)餐的供應更具民族飲食色彩。日本政府強化牛奶在青少年成長中的作用，并提供包含海魚、壽司、湯等在內(nèi)的傳統(tǒng)飲食產(chǎn)品。歷經(jīng)多年發(fā)展，日本校園營養(yǎng)餐演化為包含米飯、一素一葷、豆腐醬湯、牛奶和水果。從各國比較來，日本校園營養(yǎng)餐的內(nèi)容最為豐富、營養(yǎng)最為全面，效果也較為顯著。

1.3　典型國家學生營養(yǎng)政策的典型文本

典型國家的政策經(jīng)歷了從項目規(guī)劃向法律轉(zhuǎn)化的過程。美國以“校園營養(yǎng)餐計劃”拉開學生營養(yǎng)的序幕，經(jīng)過多年發(fā)展，相繼出臺了相關法律法規(guī)。1994年國會通過《膳食補充劑健康教育法》將膳食補充品、健康與教育法案納入法律體系。2004年美國公法《對1966年國家學校午餐法和兒童營養(yǎng)法的修訂》，強化對兒童增加食物和營養(yǎng)援助，簡化了計劃的實施與改善的管理，重新制定了兒童營養(yǎng)計劃。2010年，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署通過了《健康、無饑餓兒童法案》[18]，在未來五年為青少年提供免費的午餐。這個法案提供了新的營養(yǎng)標準，并投資45億美元支持項目運行。日本的學校營養(yǎng)餐政策最為全面，涉及到多個方面，對學生、學校和相關職業(yè)群體等均具有約束性，尤其營養(yǎng)師制度，具有國家公務員身份，派駐到學校指導學校和學生科學供餐和用餐。

表2　典型國家學生營養(yǎng)餐政策進展

1.4　典型國家學生營養(yǎng)政策的實施效應

研究表明，校園營養(yǎng)餐的供應，早餐與校園加餐可補充青少年血糖含量，降低饑餓感，保證學習的專注性[19]。

在美國，國家對營養(yǎng)餐的定位是“校園營養(yǎng)餐：健康青少年的基石，確立了國家層面對學生營養(yǎng)餐的重視。以校園午餐計劃為例，從1966年開始到1995年有50%的學生參與該計劃，到2011年，該計劃的覆蓋學生比例為74.3%。從表3可知，美國校園午餐的覆蓋人群和投資總量持續(xù)增加[20]。

表3　美國營養(yǎng)午餐覆蓋人群和投資數(shù)量

英國學生營養(yǎng)餐因執(zhí)政黨的更替影響持續(xù)性。1971年保守黨政府不再向年滿8歲的學生提供免費奶。政策的轉(zhuǎn)變直接導致校園奶覆蓋人群從1967年的750萬人下降到1974年的210萬人。1979年保守黨上臺后，政府開始控制公共開支，對校園供餐強化個體責任，不再強制地方政府供餐，影響了營養(yǎng)餐的推行。直到2005年，英國政府重新審視政府在營養(yǎng)餐供應中的職責，并承諾每年投資2.8億英磅發(fā)展校園午餐，從2006年開始在18歲以下青少年中開展飲食教育。

日本校園營養(yǎng)餐的實踐效益最佳。經(jīng)過多年校園營養(yǎng)餐與體育政策的協(xié)同作用，1960—1975年，男女身高增長了2.8cm和2.5cm，以1945年身高測算，1997年青少年平均增長了7cm[21]。在此過程中，日本實現(xiàn)了從營養(yǎng)均衡到飲食教育的轉(zhuǎn)化，飲食教育成為比德智體等更基礎的學科，在日本青少年成長中扮演著重要角色。校園營養(yǎng)餐到1998年覆蓋小學生為761萬(比例為99.4%)，中學生為360萬人(比例為82.2%)[16]。通過典型國家青少年體質(zhì)健康促進中營養(yǎng)政策發(fā)展的分析，營養(yǎng)政策的設置時間較早，且內(nèi)容較為全面，效益較為突出，為我國青少年營養(yǎng)政策的完善極具啟示意義。

2　我國青少年體質(zhì)健康促進的現(xiàn)實形態(tài)

盡管我國也在較小的范圍內(nèi)推行了校園營養(yǎng)餐，但只是一種營養(yǎng)補充，沒有提升到推進體質(zhì)健康的高度，更未體現(xiàn)出典型國家秉承的“改善社會公平和擬合社會差距”戰(zhàn)略高度[22-23]。

2.1　與體育的脫節(jié)：二者政策獨挑大梁的尷尬

盡管相關部門也對青少年營養(yǎng)狀況進行調(diào)研，并發(fā)布相關的指南和建議，但此類建議并未落實到政策層面，缺乏強有力的推進措施。

總體上看，我國營養(yǎng)政策與體育、教育領域的政策相比，首先存在政策數(shù)量極少，位階較低，約束力較差。其次，保障基本營養(yǎng)需求，保障層次較低。第三，對兒童青少年的營養(yǎng)政策缺位，側(cè)重于農(nóng)村區(qū)域和低收入階層保障。對急需營養(yǎng)攝入與教育的兒童青少年而言，營養(yǎng)政策對此關注較少，缺位狀態(tài)較為明顯[24]。

國家積貧積弱的事實，周總理提出無力顧及營養(yǎng)促進[25]，客觀上形成了體質(zhì)健康促進以體育為主的單維格局。體育對青少年體質(zhì)健康的促進較為明顯，但與其他政策缺少互動與協(xié)同，尤其是營養(yǎng)政策的缺失，導致體育對青少年體質(zhì)健康促進效應被不平衡的營養(yǎng)攝入抵消。

表4　我國營養(yǎng)政策、計劃及效應

我國政府高度關注青少年體質(zhì)健康促進中的體育作用給予。長期以來，通過活動開展、課程配置和設施、組織建設等投入與建設，青少年體育公共服務框架初步建成。尤其是2007年《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》發(fā)布后，體育在青少年體質(zhì)健康促進方面的職責更為明顯，但該政策中同時提及的營養(yǎng)、減負等因素并未引起重視。實踐領域?qū)w育的過分偏好，不斷提升和肯定體育對青少年體質(zhì)健康的作用，屬于體育不能承受之重。

無可否認，當前社會中形成了偏誤的認知，即青少年體質(zhì)健康的下降主要歸因于體育，尤其是學校體育的功能沒有全面發(fā)揮。本研究認為，此類觀點有失公正。青少年體質(zhì)健康致因具有高度復雜性，“體育對青少年體質(zhì)健康促進承擔有限責任”。體育對健康促進的有限責任論不是降低體育的作用，而是維持科學的態(tài)度，推進體育在青少年體質(zhì)健康促進中的準確定位，且注意與教育、衛(wèi)生、營養(yǎng)和減負等政策之間的相互配合，協(xié)同發(fā)揮作用[25]。

2.2　與范圍的脫節(jié)：學生營養(yǎng)餐的農(nóng)村實踐

我國學生營養(yǎng)餐啟動晚，且政府責任不明確。與其他國家類似，我國最先開展校園營養(yǎng)餐的是慈善組織。相關社會組織在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)兒童因經(jīng)濟困難導致營養(yǎng)嚴重不良，因此開展了志愿性的服務項目探索。我國政府在20世紀90年代開始關注學生營養(yǎng)問題，并將每年5月20日設為學生營養(yǎng)日，但整體的社會認知水平較低[32]。

進入21世紀以來，為保障低收入家庭學生的學習與營養(yǎng)，國家將學生營養(yǎng)納入家庭貧困義務教育學生“兩免一補”中。2011年，國家對兩免一補進行完善，實施“農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”。國務院辦公廳下發(fā)《關于實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的意見》，為14個集中連片貧困區(qū)680縣(市)2 600萬在校青少年提供營養(yǎng)補助。這些學生占中西部在校學生的30%左右。該計劃為中西部縣城之外的農(nóng)村學生提供每天人均3元的膳食補助，對農(nóng)村特別貧困的寄宿制學生，將補貼增長到小學每天4元/人，全年1 000元/人；中學5元/人，全年1 250元/人。

盡管校園營養(yǎng)餐為貧困地區(qū)學生提供了營養(yǎng)補充，但依舊存在較大問題。首先，校園營養(yǎng)餐的覆蓋區(qū)域狹窄，主要覆蓋集中連片貧困區(qū)地區(qū)，對其他地區(qū)的學生沒有營養(yǎng)補助政策。其次，區(qū)分城鄉(xiāng)的供給策略，即使處于集中連片貧苦區(qū)的學生，縣城區(qū)域?qū)W生也無法享有營養(yǎng)補充。第三，中央財政投入嚴重不足，地方政府配套投入壓力極大。截至目前，中央財政投入為1 200億。該項政策的食品采購由中央財政負責，但地方政府要承擔項目運行費用，包含建設衛(wèi)生食堂、雇傭工作人員和運行監(jiān)管等。第四，覆蓋學齡段有限。該政策只覆蓋農(nóng)村義務教育階段，不包含學前和幼兒階段，也不包含高中階段。

綜合以上幾點特征，可以看出我國校園營養(yǎng)餐的屬于較低層次的營養(yǎng)補充層面。與其他國家重視營養(yǎng)補充乃至營養(yǎng)均衡，甚至更高層面的營養(yǎng)教育相比，我國學生營養(yǎng)政策存在較大差距。

2.3　與責任脫節(jié)：政府對青少年營養(yǎng)政策的失位

盡管我國尚未高度重視校園營養(yǎng)的呼吁，但國際社會的數(shù)據(jù)已顯示我國開展校園營養(yǎng)餐的重要性。據(jù)聯(lián)合國糧食署的統(tǒng)計，中國排在20個全球最需要學校營養(yǎng)餐的第二位，需求程度極為強烈。而這20個國家全部分布在亞非拉地區(qū)，大多數(shù)為飽受戰(zhàn)爭折磨的國家。

印度在20世紀60年代就實施了免費午餐，2005年在全國普及。到2012年超過1.2億學生吃上營養(yǎng)午餐。1992—2006年，該國體重不足的兒童比例從52%下降到46%。泰國從20世紀50年代啟動學生營養(yǎng)餐，直到1987年在全國范圍內(nèi)推廣。當前，該國每年有180萬小學生和70萬幼兒享受免費校園午餐，占兒童總數(shù)的30%，95%的兒童享受校園午餐[27]。

在我國，盡管有多達15個政府部委參與了義務教育營養(yǎng)補充計劃，但教育部門的介入較多，其他部門的介入嚴重不足。由于教育部門的壟斷地位，導致部分地區(qū)出現(xiàn)了套用、挪用校園營養(yǎng)餐經(jīng)費的事件，大量的專項資金存在監(jiān)管困境與嚴重安全隱患[28]。在推行校園營養(yǎng)餐的國家中，既有美國等發(fā)達國家，也有欠發(fā)達國家。我國校園營養(yǎng)餐范圍與規(guī)模均不樂觀，與建設“人力資源強國”和“健康中國”的訴求所有偏離，表現(xiàn)出政府責任的嚴重不足。

3　適度普惠福利下的青少年體質(zhì)健康促進的營養(yǎng)政策探索

結(jié)合國外青少年體質(zhì)健康運用體育和營養(yǎng)雙輪驅(qū)動的事實，在體育領域高度介入的前提下，營養(yǎng)的作用需要高度重視起來。2013年，民政部開始進行適度普惠性兒童社會福利政策試點，對家庭困難、困境兒童和殘疾人兒童給予經(jīng)濟補貼，提升特定群體的社會福利水平[29]。研究認為應確立營養(yǎng)促進青少年體質(zhì)健康的社會整體責任，從國家戰(zhàn)略層面重視學生營養(yǎng)投入與教育，逐漸打造內(nèi)容全面、政府責任明確、參與主體積極、社會氛圍良好和制度建設完善的青少年學生營養(yǎng)戰(zhàn)略。

3.1　設計內(nèi)容全面的學生營養(yǎng)內(nèi)容體系

我國傳統(tǒng)的營養(yǎng)政策考慮如何增加營養(yǎng)。當前，國際社會的營養(yǎng)政策是圍繞營養(yǎng)投入形成的集營養(yǎng)教育、飲食知識傳播、飲食行為改善的綜合性內(nèi)容[30]。

青少年營養(yǎng)戰(zhàn)略不是簡單的增加學生營養(yǎng)的供應，而是在保障科學營養(yǎng)的基礎上，通過教育教學、行為改善、環(huán)境塑造等培養(yǎng)青少年科學、持續(xù)的營養(yǎng)觀。

幼兒和義務教育階段是青少年營養(yǎng)觀念形成的關鍵時期[31]。通過對幼兒進行有效的營養(yǎng)飲食教育，能夠確保其在營養(yǎng)攝入和觀念培養(yǎng)方面的積極效用，并能在后續(xù)的生活得到良好應用。

3.2　強化對學生營養(yǎng)餐的財政投入

我國具備全面推行學生營養(yǎng)餐的經(jīng)濟基礎。就國內(nèi)生產(chǎn)總值而言，2014為63.59萬億、2015為67.67萬億元，增長6.9%。橫向比較發(fā)現(xiàn)，2015年，日本、韓國、印度和東南亞國家的GDP總量為11萬億美元，與我國總量相當，而人口總量接近20億，遠超我國的13.6億，上述國家學生營養(yǎng)餐的實施比我國早且效果較為明顯。

部分校園營養(yǎng)餐制度完善的國家實踐[32]，采取多樣化的促進予以推進。如法國收費標準依據(jù)家庭收入核算，2010—2011學年，巴黎將學生家庭收入從234歐元到2 500歐元分為8個檔次，學生餐費也分為8檔，最高的5歐元，最低僅為0.13歐元。墨西哥學生早餐聯(lián)邦政府的年度撥款為2.76億美元，其中2/3用于學校早餐，州政府撥款6 000萬美元、家庭支付1 000萬美元[33]。

有鑒于此，我國在完善學生營養(yǎng)餐制度的過程中，在推進家長付費的基層上，進一步凸顯政府的投入責任，強化政府對學生營養(yǎng)補充、營養(yǎng)教育實施的主導地位。

3.3　建立并提高學生營養(yǎng)教育的地位

從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，營養(yǎng)補充只是營養(yǎng)戰(zhàn)略的初始階段，促進營養(yǎng)均衡，開展營養(yǎng)教育才是營養(yǎng)戰(zhàn)略的核心。目前，日本、英國和美國在青少年學生營養(yǎng)教育方面做得較好。尤其是日本，將營養(yǎng)教育上升到德智體教育的基礎層面，且對接個體不同階段的需求。而在學校配置營養(yǎng)師、推動教師與學生“共餐”、每年6月為“食育月”，6月19日為“食育日”等微觀層面的設計，更是讓日本營養(yǎng)與飲食教育發(fā)揮極為重要的作用[34]。

當前，我國青少年中挑食、不吃早餐現(xiàn)象較為突出。根據(jù)江蘇省調(diào)研結(jié)果，84.5%的學生存在不良的飲食行為習慣，超過三成的學生挑食，吃早餐的比例為僅為68.7%，學生對科學營養(yǎng)與飲食的認知度較低[41]。在此背景下，教育部門應協(xié)同其他部門該進一步提高健康教育中營養(yǎng)教學的比例，通過教學內(nèi)容的設計，完善營養(yǎng)教育的內(nèi)容體系，充實營養(yǎng)指導教師隊伍，切實提高學校營養(yǎng)教育的地位。◇

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