我國生產(chǎn)者責任延伸制度區(qū)域性實踐及制度化進程初探
——以福建省為例

劉海清，錢慶榮，肖良建，陳慶華，2，楊松偉

（1.福建師范大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，福建福州350007；2.福建師范大學(xué)福清分校，福建福清350300）

2016年12月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》（國辦發(fā)［2016］99號）（以下簡稱《方案》），從全面推行生產(chǎn)者責任延伸制度的頂層設(shè)計角度，對國家和地區(qū)在實踐層面生產(chǎn)者責任延伸制度的實施，作出了總體的制度安排。《方案》明確提出了國家層面實施的重點領(lǐng)域包括電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物，責任范圍涉及開展生態(tài)設(shè)計、使用再生原料、規(guī)范回收利用和加強信息公開4個方面。同時，《方案》還明確提出了率先在北京市、上海市、深圳等城市，分別開展廢棄電器電子產(chǎn)品新型回收利用體系、鉛酸蓄電池回收利用體系、電動汽車動力電池回收利用體系的試點工作。

然而，由于不同國家和地區(qū)的實施條件因地而異，盡管我國已實施廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度，但在實施過程中出現(xiàn)了回收造假、回收結(jié)構(gòu)不均衡、基金收支不平衡等問題，相應(yīng)的調(diào)整機制較為欠缺，產(chǎn)品應(yīng)用領(lǐng)域較窄，實施方式較為單一；同時也缺少對于生產(chǎn)者的剛性約束，責任主體參與積極性不足，消費者和銷售商的責任意識未形成，相關(guān)制度可操作性不強，實踐推進緩慢。因此，因地制宜探討生產(chǎn)者責任延伸制度區(qū)域性實踐的演變過程中，責任分擔機制的建立，對推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有積極意義。

1 我國生產(chǎn)者責任延伸制度的內(nèi)涵

隨著中央環(huán)保督查和我國《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》一系列宏觀政策的出臺，設(shè)計一套由生產(chǎn)者來承擔部分回收處理責任的生產(chǎn)者責任延伸制度（EPR）是當前經(jīng)濟全球化背景下，進一步指引我國擁有國際廢棄物進出口貿(mào)易更多決策和話語權(quán)，以及區(qū)域公共廢棄物管理模式創(chuàng)新發(fā)展的共同趨勢，是加快生態(tài)文明建設(shè)和綠色循環(huán)低碳發(fā)展的內(nèi)在要求。根據(jù)歐洲零廢棄2015年9月的研究報告《重塑生產(chǎn)者責任延伸制：循環(huán)經(jīng)濟需要新的EPR》，盡管理論上70%的歐盟城市生活垃圾應(yīng)被納入EPR制度的管理范圍，但實際覆蓋的比例只有31%。而我國生產(chǎn)者責任延伸制度恰恰是國際EPR制度實踐的重要組成部分之一，是將生產(chǎn)者對其產(chǎn)品承擔的資源環(huán)境責任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度（圖1）。其中，在國內(nèi)外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟共同趨勢的推動下，逐漸達成以下幾個方面的共識：（1）合理建構(gòu)回收主體責任，強化政府、生產(chǎn)商、制造商、銷售商、消費者、回收者等責任主體意識；（2）著眼更多潛在產(chǎn)品品種和應(yīng)用領(lǐng)域；（3）覆蓋產(chǎn)品全生命周期的全部成本；（4）推動制造業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計；（5）支持產(chǎn)品廢棄物科學(xué)分類和資源高值化利用，（6）形成完整的再生產(chǎn)品和再生原材料的推廣使用閉環(huán)體系；（7）加強信息披露和廢棄物管理透明度。

圖1 生產(chǎn)者責任延伸制度圖

2 福建省生產(chǎn)者責任延伸制度的區(qū)域性實踐

2.1 福建省實施生產(chǎn)者責任延伸制度的機遇和挑戰(zhàn)

福建省作為全國首個省級生態(tài)文明先行示范區(qū)和第二批中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)（包括福州、廈門和平潭3個片區(qū)），從“十三五”規(guī)劃層面即融入生態(tài)省建設(shè)理念，并統(tǒng)領(lǐng)全省產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級的全過程，具有良好的建設(shè)基礎(chǔ)。根據(jù)《方案》相關(guān)要求，各地區(qū)要根據(jù)本地實際抓好具體實施，有力推進生產(chǎn)者責任延伸工作。福建省雖然不在國家明確提出的試點里面，起步相對較晚，但是基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需求，福建省亟需從實施規(guī)劃、制度完善、機制設(shè)計、公眾宣傳等多個方面進行生產(chǎn)者責任延伸制度的推進和完善，進一步落實區(qū)域化實踐，從而引領(lǐng)福建生態(tài)省建設(shè)制度化進程。

根據(jù)環(huán)境保護部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心提供的調(diào)查結(jié)果顯示，目前福建省進入廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金補貼名單的處理企業(yè)共計廈門綠洲、漳州全通、福州宏源和三明萬源4家，四機一腦處理能力分別為157.02萬臺/年、500萬臺/年、150萬臺/年和100萬臺/年。目前已形成規(guī)模回收，來源于居民、回收商、行政事業(yè)單位、企業(yè)等一系列報廢電器電子產(chǎn)品的規(guī)范綜合拆解利用能力。其中，福州市已經(jīng)制定并出臺《關(guān)于規(guī)范福州市行政事業(yè)單位電子廢棄物回收管理工作規(guī)定》,要求市機關(guān)事務(wù)管理局組織開展福州市行政事業(yè)單位電子廢棄物統(tǒng)一回收工作。廈門市在已建成的再生資源綜合利用平臺基礎(chǔ)上，建立“入駐社區(qū)定點回收為主，流動車輛回收為輔”的回收網(wǎng)絡(luò)。但是，基金制度的實施過程中，也存在以下突出問題：（1）廢電器基金補貼嚴重滯后。拆解企業(yè)采購原料需要大量資金，生產(chǎn)投入大，而廢電器拆解基金補貼周期長，從審核、公示到撥付耗時近兩年，造成企業(yè)生產(chǎn)資金嚴重短缺，企業(yè)生存困難。（2）稅費沉重。拆解企業(yè)收購廢電器主要來源是回收個體和行政事業(yè)單位，對方無法提供增值稅進項發(fā)票，而拆解企業(yè)產(chǎn)物銷售環(huán)節(jié)卻需要100%繳納增值稅額，拆解企業(yè)稅負沉重。（3）廢電器基金補貼品類太少。以宏源企業(yè)為例，非基金類電子廢棄物回收量大大超過基金類廢棄產(chǎn)品量。由于暫時沒有基金補貼，廣大正規(guī)的回收企業(yè)無法得到更多的資源，非基金類廢棄電子產(chǎn)品大多流入社會，不規(guī)范拆解處置，造成環(huán)境污染。（4）審核機構(gòu)專業(yè)性不強。第三方審核機構(gòu)是會計師事務(wù)所，廢電器拆解行業(yè)對其而言是個陌生領(lǐng)域，審核工作開展進度慢、偏差大，直接影響企業(yè)申報基金補貼，同時也增加地方環(huán)保部門工作難度。

與此同時，目前國家正大幅減少固廢進口種類和數(shù)量，對廢塑料、廢紙影響較明顯，其中復(fù)合包裝行業(yè)利益復(fù)雜，以利樂包為代表的產(chǎn)品消耗量大、廢物來源多、回收價值高，但是福建省沒有利樂包生產(chǎn)企業(yè)，利樂包主要依賴于進口，廈門陸海環(huán)保是福建省目前指定的專門從事利樂包回收循環(huán)再利用企業(yè)，目前企業(yè)開發(fā)有陸海拾尚回收平臺，主要是針對商務(wù)場所，如咖啡店、飲品店的回收。但是由于目前居民垃圾分類回收意識不夠強，導(dǎo)致回收平臺經(jīng)營過程中，最大困難是在庫存點上。另一方面，福建省近年來逐步淘汰了一批鉛蓄電池極板和鉛蓄電池組裝的落后產(chǎn)能，逐步形成以閩華電源股份為龍頭企業(yè)代表的產(chǎn)業(yè)鏈條，但是整體行業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)值偏低。據(jù)福建省商務(wù)廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年福建省累計回收報廢汽車12萬輛，截至2017年1月，福建省進入報廢汽車回收企業(yè)名錄的企業(yè)共37家，已初步形成了由商務(wù)、工商、公安、環(huán)保等部門各司其職、分工管理的報廢汽車回收監(jiān)管體系。但是，汽車生產(chǎn)者參與汽車循環(huán)利用體系的程度不夠，報廢汽車私拆濫解現(xiàn)象依然存在，報廢汽車流失嚴重，部分拆解企業(yè)技術(shù)仍待提升。綜上所述，在國家已明確的重點領(lǐng)域和范圍，福建地區(qū)全省范圍開展生產(chǎn)者責任延伸制度實施工作，面臨著巨大機遇和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

2.2 福建省區(qū)域生產(chǎn)者責任延伸制度的實施路徑分析

2.2.1 實施目標

基于上述回收產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需求，福建省提出了到2020年，生產(chǎn)者責任延伸制度政策框架體系基本構(gòu)建，初步形成生產(chǎn)者責任延伸制度的責任分擔機制，試點地區(qū)在產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計、再生原料使用、新型回收和信息公開的某一環(huán)節(jié)上，取得重大進展，重點品種的廢棄產(chǎn)品規(guī)范回收與循環(huán)利用率平均水平達到40%；到2025年，生產(chǎn)者責任延伸制度的立法體系基本確立和普遍推行，率先開展報廢汽車回收聯(lián)盟押金制和鉛酸蓄電池產(chǎn)品編碼溯源信息平臺的試點工作，初步建立某一品種、完整產(chǎn)業(yè)鏈的新型回收再利用體系的成型試點，重點產(chǎn)品的再生原料使用比例達到20%，廢棄產(chǎn)品規(guī)范回收與循環(huán)利用率平均水平達到50%的階段性目標。

2.2.2 路徑選擇

國際層面上，落實EPR制度主要是通過押金制、基金制和目標回收制的三大基礎(chǔ)核心制度來實現(xiàn)，而我國現(xiàn)行的廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度，更多的是借鑒臺灣地區(qū)的EPR制度。一方面，由于福建省具有先天的地理區(qū)位優(yōu)勢，與臺灣產(chǎn)業(yè)互補性強，素有五緣（即地緣、文緣、血緣、人緣、法緣）對臺合作優(yōu)勢。因此，應(yīng)當充分借鑒臺灣地區(qū)EPR制度設(shè)計和實施效果的基礎(chǔ)上，堅持政府推動、市場主導(dǎo)、因地制宜、責任分擔、有效激勵、試點先行的基本原則，以國家明確的重點領(lǐng)域和范圍為方向，結(jié)合福建省特有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件，側(cè)重產(chǎn)業(yè)鏈條完整、實施難度相對適宜的地區(qū)，研究建立責任分擔機制；選擇重點領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為突破口，借助龍頭企業(yè)的力量，適當進行擴展和創(chuàng)新。另一方面，為了有效落實和推進，應(yīng)當制定專項行動計劃。首先，要明確相關(guān)責任主體。針對不同實施對象和應(yīng)用領(lǐng)域，結(jié)合其他循環(huán)經(jīng)濟工作進行規(guī)范，合理安排政府、生產(chǎn)者、銷售者、消費者、回收者等責任主體在生產(chǎn)者責任延伸制度中的定位，并建立長效運行機制。其次，要啟動相關(guān)試點工作，著力關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分步驟分區(qū)域制定試點工作方案。第三，要構(gòu)建產(chǎn)業(yè)互動基金，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，探討鼓勵示范企業(yè)采用再生原料和進行綠色設(shè)計的財政優(yōu)惠政策，研究對履行責任的試點地區(qū)和示范企業(yè)的支持方式。第四，要從產(chǎn)品全生命周期的角度考慮，推行生態(tài)設(shè)計，鼓勵綠色消費，創(chuàng)新生活垃圾和再生資源的回收模式，探索區(qū)域的押金制度以及建立完善的信息公開制度。最后，制定配套政策措施，鼓勵通過產(chǎn)學(xué)研合作等方式，推動資源的高值化利用。

3 我國生產(chǎn)者責任延伸制度的制度化進程

在《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃的通知》（國發(fā)［2013］5號）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)文明體制改革總體方案〉的通知》以及《電動汽車動力蓄電池回收利用技術(shù)政策（2015年版）》的相關(guān)背景下，國家層面已對我國生產(chǎn)者責任延伸制度體系的構(gòu)建做出了全面部署。下一步國家將在此基礎(chǔ)上，全面推行生產(chǎn)者責任延伸制度。

目前，四川省、江西省等非試點地區(qū)也陸陸續(xù)續(xù)開展相關(guān)工作，根據(jù)國家戰(zhàn)略總體要求，分別制定并發(fā)布了《四川省推行生產(chǎn)者責任延伸制度實施方案》、《江西省貫徹落實生產(chǎn)者責任延伸制度實施方案》等。其中，四川省根據(jù)國家統(tǒng)一部署，提出了以電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產(chǎn)品為重點，特別強調(diào)，要推進具備再制造價值的汽車發(fā)動機、方向機、變速器、前后橋、車架等汽車零部件，以及廢舊電器電子產(chǎn)品中可用零部件的再利用、再制造。研究對試點企業(yè)給予廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金減免政策。支持生產(chǎn)企業(yè)、資源循環(huán)利用企業(yè)與科研院所、高等院校組建產(chǎn)學(xué)研技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。江西省則提出了到2020年相關(guān)政策體系初步形成，在電器電子、汽車、鉛酸蓄電池等3類產(chǎn)品率先試點，加大對試點地區(qū)和相關(guān)企業(yè)支持力度。

而福建省結(jié)合自身基礎(chǔ)條件，因地制宜提出了要側(cè)重在生態(tài)設(shè)計、新型回收、再生原料使用、信息公開的某一環(huán)節(jié)上率先突破，計劃在廢舊紡織品、廢塑料等領(lǐng)域同步開展探索，制定分步驟、分區(qū)域開展試點的行動計劃；并提出了到2025年初步建立某一品種、完整產(chǎn)業(yè)鏈的新型回收再利用體系成型試點的行動目標。

4 結(jié)語

隨著我國大宗產(chǎn)品價格的下跌，以及住區(qū)城鎮(zhèn)化、居民生活水平不斷提高，傳統(tǒng)的回收體系也面臨著一些挑戰(zhàn)和問題，讓生產(chǎn)者承擔部分回收處理責任的區(qū)域制度化建設(shè)迫在眉睫。為此，以福建省為例，根據(jù)實施生產(chǎn)者責任延伸制度的基礎(chǔ)條件，提出了區(qū)域生產(chǎn)者責任延伸制度的實施路徑，并通過梳理其他省份地區(qū)的探索性實踐，分析了我國當前生產(chǎn)者責任延伸制度的制度化進程。對深入貫徹落實綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展理念，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有積極意義。

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[3] 國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案的通知[Z].2017-07-27.

[4] 中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會“城市礦產(chǎn)”創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟.押金制政策研究課題報告[R].2017，4.

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