黑龍江省養老保險基金投資管理研究

徐 穎 楊偉明

（綏化學院經濟管理學院 黑龍江綏化 152061）

一、黑龍江省養老保險基金投資管理現狀

2016年黑龍江省人口總數3831萬人，企業退休人員457萬人，較2010年增長70%，其中65歲老人占人口總數的比重是11.6%；全省企業退休人員、機關事業單位退休人員月人均基本養老金分別提高7%和6%，由月人均1076元提高到2119.56元，凈增長1043.56元/月，整體增長近一倍；全省凈遷出人口322.5萬人，以30～39歲為主，占比32.6%，退休人員增多、養老金水平提高、社保參保人員流失加劇了黑龍江省養老保險金支付的困境。2016年黑龍江省養老保險累計赤字232億元，企業職工養老保險基金收入890億元，支出1210億元，當期收不抵支，黑龍江省成為全國首個養老金結余被花光的省份，已經出現了不能“自給自足”的困境[1]。

黑龍江省養老保險覆蓋率達65%左右，繳費人群的實際繳費率80%，是首個贍養率超過70%的省份。如要實現退休后的生活與退休前生活水平相當，世界銀行建議的養老金替代率應達到70%，而現實的情況是養老金替代率不斷下降，只有40%左右，并不能滿足退休群體的養老需求[2-3]。養老保險收入與支出差額不斷擴大，職工繳費率不斷下行，基本養老保險領取人數占比不斷上升，導致養老金支付壓力越來越大。出于對養老保險基金安全的考慮，養老保險基金的投資受到嚴格的監管和控制，只能投資于銀行和國債，投資收益率非常低，自1993年養老金管理辦法出臺，年平均收益率僅2.2%左右，低于通貨膨脹率、更低于CPI年均復合增長率，使養老保險基金嚴重貶值。要實現“老有所養”的宏偉目標，實現養老金的財務平衡，如何做好養老保險基金的運營、確保養老保險基金的可持續性成為亟待解決的問題。

二、黑龍江省養老保險基金投資管理存在的問題

養老保險制度是社會保障制度的重要內容，黑龍江省養老保險制度屬于“統賬結合”部分積累制，其特點是現收現付制的資本積累型模式，包括社會統籌和個人賬戶，其中社會統籌部分，采用現收現付制，由在職勞動者繳納的保險費支付退休人員的養老金；個人賬戶采用累積制，按照繳納金額的不同，在未來退休時領取不同額度的養老金。由于供養比率低、養老金水平高、養老金保值增值能力弱等原因，為了保障養老金的足額發放，多年來個人賬戶基金用于轉移支付現已退休人員的養老金，導致個人賬戶空賬運行現狀嚴重存在，產生這一現象的原因主要是黑龍江省養老保險基金增值能力弱，在投資管理方面存在諸多問題，有些也是全國養老保險基金投資管理領域存在的共性問題。

（一）投資渠道狹窄，投資收益率低。20世紀50年代由于大規模的工業化和城鎮化，全國各地的青年涌入黑龍江開展工業建設和農業生產，期間人口暴增80%，為了吸引青年到邊疆服務，其養老政策上幾乎全部納入國家體系，也就是幾乎全部都是國家在養老，這是黑龍江省退休國企職工數量多、養老保險贍養比全國第一的主要原因。養老保險基金的投資運營一直秉持著“安全、保值”的基本要求，投資過程中只能存入銀行和購買國債，投資收益相對較低。在過去的十余年里，養老保險基金收益率只是略高于2%，與銀行一年期存款利率持平。根據中國人民銀行的統計數據，過去十年通貨膨脹嚴重，其平均比率可達到3.2%，而2017年實際通貨膨脹率7.5%，低收益水平使養老保險基金在縮水，幾乎不能夠做到保值。另外，如果養老保險基金投資收益率低于工資替代率，是難以保證未來養老保險基金的支付能力的。事實上，人類預期壽命在不斷延長，由于計發政策導致的繳費和養老金待遇等的不公平產生資金缺口，會使養老金支付壓力進一步增大。統計數據顯示，黑龍江省過去20年職工工資平均年增長率在10%左右，高于通貨膨脹率，因此要實現養老保險基金可持續性目標，養老保險基金投資收益率應遠高于CPI指數，這樣才能實現養老保險基金的保值增值。

（二）基金統籌層次低，缺乏有效的集中管理。2006年黑龍江省初步實現了養老保險基金的“六統一”，經過十余年的發展，實際上黑龍江省養老保險基金的省級統籌仍然存在止于制度的問題，或者只有很小比例的調劑金實現了部分統籌。現實的養老金管理仍然以市級為單位，養老金固定于統籌單位，并沒有實現各單位間的相互流轉。由于市縣一級政府資產管理能力有限，養老保險基金沒有形成規模效應，增加了養老基金保值增值的困難，使用、投資和運營等方面效率低下。統籌層次低使各地區養老保險費率不統一，上海養老保險雇主繳費率21%、北京為19%、黑龍江省為20%，影響企業參保積極性；各省之間由于區域發展不均衡，使得養老保險基金不能在各省之間進行調劑使用。

（三）法律制度不健全，缺乏有效的投資管理機制。我國沒有頒布專門關于社會保障方面的法律，指導政府工作的通常都是規章、制度和意見等形式的文件，只有《憲法》中提到了公民有權享有家庭贍養權和從國家、社會獲得養老保障的權利。《養老保險基金投資運營管理辦法》中明確規定了養老保險基金投資運營的監管機構，我國人力資源社會保障部和財政部，主要負責對受托機構、托管公司和投資管理機構等主體的基金投資管理業務進行監管；養老保險基金的投資經營活動主要由中國人民銀行、銀監會、保監會和證監會負責監督[4]。養老保險基金投資監管機構眾多，在保障細節上有一定的好處，但《養老保險基金投資運營管理辦法》中沒有細化各部門的監管職責，投資運營和監督管理存在交叉，監督力度大打折扣，缺乏市場化的監督制衡，則導致信息不對稱、透明度不高和收益率低等一系列問題。另外，投資必然存在一定的風險，目前，我國在養老保險基金在應對投資風險方面，尚沒有建立起多層次的風險補償機制，風險補償環節還很薄弱。

三、國外養老保險基金投資管理經驗分析

我國建立養老保險制度的時間相較于其他發達國家為晚，在投資運營方面經驗不足，在養老保險制度改革以及經營策略上可以借鑒和參考其他國家的成功運營模式。

（一）美國養老保險基金投資運營。美國養老保險制度包括社會養老保險、雇主提供養老金計劃和個人退休賬戶計劃三個層次[5-6]。在投資運營方面，社會養老保險基金通過社會保險信托基金來完成，主要投資于政府發行的特種債券，該債券以國家稅收為保障，并且不允許上市流通，安全性高；雇主提供養老金計劃和個人退休賬戶計劃，主要通過市場化運營，投資方式比較廣泛，能夠帶來更高的投資收益，同時，也存在較大的風險。美國社會養老保險基金實現了國家層面的統籌，統籌層次高、資金規模大、投資效率高和強制性強。在保障養老金安全性方面美國政府建立了完備的法律體系，通過立法嚴格控制基金籌集、投資、管制、分配等環節，每一個環節都有專門的機構負責，分工合理、權責分明。其監管機制包括內部監管和外部監管兩個層次，最大程度地保障養老金的安全。同時美國還設立了養老金福利擔保公司，在企業倒閉或養老金不足時，起到補充養老金的作用。

（二）德國養老保險基金投資運營。德國是現代社會保障制度的發源地，養老保險管理機制屬于獨特的勞資自治型管理機制。德國的養老保險管理部門屬于社會組織范疇，與政府部門保持著一定的距離，該部門不受政府的管制，其資金來源是通過對養老保險基金進行管理收取一定費用獲得的，在事務管理上具有主動性和決定性。養老保險基金的運營采用相關利益聯系者參與民主決策的機制，以社會選舉的形式組成代表大會，將被保險人、雇主和養老保險基金運營事務緊密聯系起來，被保險人和雇主具有發表意見的權利，也有相應的表決權。德國養老保險基金資產達3000億美元以上，主要投資于債券、房地產、股票和銀行儲蓄，其中債券投資比重最大，占總額的3/4，對于股票投資和房地產投資，相關投資公司法中明確規定了投資上限[7]。投資資產的形式主要以實體資產和產業資產為主，如房地產和基礎設施建設，并給予一定的稅收優惠。建立以行業監督、自我監督、國家監督和工會監督的“四位一體”監管模式，保障養老保險基金的高效運營。

（三）日本養老保險基金投資運營。日本擁有全球最大規模的公共養老基金，養老保險制度屬于雙層結構，包括國民養老金制度和厚生養老金、共濟養老金制度兩個層次[8]。國民養老金制度是日本基礎養老金制度，具有全覆蓋的“全民皆養老”的特點，每個日本公民都能夠在未來領取固定金額的基本養老金；厚生養老金、共濟養老金是報酬比例養老金，以參保人報酬水平為基數，按照一定的比例繳納的養老金，屬于積累性質的養老金。日本養老保險屬于中央層面統籌，實現了養老保險基金再分配的功能，保證養老保險制度的公平性和穩健性，政府在養老支付負擔比例達到50%，在同等支付水平下，降低了參保人員養老保險金負擔[9]。《國民年金法》《老年人福利法》作為監督養老保險基金運營的法律保障，厚生省下轄年金局、社會保險廳、地方政府下屬的國民年金課和社會保險事務所是養老保險基金運營的監管機構，這種多級別多層次的監管機制對日本養老保險制度的可持續性、公平性提供了有力保障。

四、完善黑龍江省養老保險基金投資管理的建議

（一）科學資產配置，提高投資收益率。在國外較為成熟的資本市場中，養老保險基金成為入市資金構成中重要組成部分，例如美國的股票市場，養老保險基金占入市資金總額的40%～55%，歐洲的股票市場中養老保險基金所占比重超過50%。2015年8月，國家頒布的《基本養老保險基金投資管理辦法》中明確規定：“養老保險基金可以投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品等，但合計比例不得高于養老基金凈值的30%。”[4]黑龍江省在對養老保險基金進行投資時應當以資產配置為核心，可以適當購買政府債券、投資較為穩妥的股票、部分投資于固定收益類的市場投資項目、大型基礎設施建設等。投資時趨向于多元化和長期化，并做好對投資業績的評價工作。與養老保險基金性質相同的全國社會保障基金在2017年規模達到20，000萬億，由社保基金理事會主要負責投資，積累了豐富的經驗并取得良好成績，其年均收益率達到8.37%，說明社保基金理事會的投資經驗是值得參考的[11]。很多學者在養老保險基金投資組合策略方面進行了很多實證研究，具有很好的參考價值，比如運用馬科維茨資產組合模型，以債券、股票和銀行存款為主要投資方式，運用相關數據獲得最優債券組合，以社保基金年化收益率為目標的投資中可以按照國債投資比率32.03%、股票投資37.50%、銀行存款投資30.47%的投資組合進行投資[12]。另一方面投資總是伴隨著風險的，從長期的角度考慮，安全性和流動性是投資管理過程中應首要考慮的因素，在風險和收益中找到平衡，那么在投資過程中就應當注重投資的技術分析，普遍運用精算分析，黑龍江省應當設立專門針對養老保險基金投資的精算部門，綜合考量各種因素，科學化投資，科學評估養老保險基金的支付能力等，減少投資失誤，提高投資的科學性，穩固增加投資收益[13]。

（二）盡快實現中央統籌，健全多層次養老保障體系。無論是美國、德國還是日本等發達國家，在養老保險基金統籌層次方面都達到了中央統籌的級別，統籌層次高避免了由于區域、經濟發展等因素產生的養老金不公平問題，同時養老基金規模大，再分配效果顯著。黑龍江省是目前全國養老金發放最困難的省份，撫養比1：1.3，而廣東省最高是1：9。養老保險全國統籌，能夠真正實現全國統收統支，增強養老金籌資能力和支付能力，將分散的資金匯集起來，形成規模效應，能夠填補經濟發展不平衡所導致的養老金局部性缺口，在全國范圍內調劑余缺、分散風險，有助于養老保險基金的可持續性。同時，基本養老保險實現全國統籌，養老金籌資能力和支付能力都會有很大程度的增強，由于經濟發展程度不同所導致的區域間企業和個人的負擔不平衡問題得以解決，養老金缺口導致的政府財政兜底的風險也會降低，還會促進公平市場競爭環境的形成。我國養老保險基金每年的當期結余4000多億元，累計結余4萬億元，如果實現全國統籌，4萬億元的養老金結余可以支撐全國16個月養老金的發放，能夠切實解決省與省之間不平衡的問題。

城鎮職工養老保險體系包括基本養老保險、企業年金和個人儲蓄型養老保險三個層次；城鄉居民養老保險體系屬于單一層次，養老保險構成包括個人繳費、集體補助和政府補貼三個部分[14]。黑龍江省養老保險體系不健全，保障力不足，基本養老保險在養老保險體系中所占比重超過80%，負擔過重，為減輕基本養老保險支付壓力，應當建立健全多層次養老保險體系，充分發揮企業年金和個人儲蓄型養老保險的養老保障功能。黑龍江省是農業大省，一半的人口是農民，農民養老保險主要靠個人繳費、集體補助和政府補貼，但由于繳費基數小，所獲得的養老金也非常少。在完善農村居民養老保險體系方面可以考慮以農業產出換保障的模式，按照農民種植作物的品質和數量計算其農業產出貢獻值，設計科學的模型換算為貨幣金額，計入養老金賬戶。這樣一方面可以緩解農村勞動力流失導致的農田荒蕪問題，還可以提高農民種地積極性、保障農作物品質；另一方面對農民養老提供多一層保障，實現“地種得越好、養老越有保障”。

（三）建立養老保險法律，完善養老基金監管機制。首先，黑龍江省應當借鑒國外經驗，頒布專門的養老保險地方性法規，為養老金投資運營提供法規保障。其次，將養老保險基金投資管理與行政管理相分離。養老保險基金的投資運營屬于金融范疇，政府不應當過分干預，政府在金融領域并不是專業的部門，會出現目光短淺、過分審慎等問題，經驗表明，由政府部門做出的投資決策往往收益率比較低，而由政府外的機構做出的投資決策相對收益率較高，并且能夠綜合考量收益和風險，保護基金投資者的利益。因此，養老保險金投資過程中應當以政府為主導，委托獨立的投資機構對養老保險基金進行投資，并嚴格遵循第三方運營原則，確保養老保險基金管理機構的獨立性。再次，建立外部和內部相結合的監管機制對投資機構的投資行為進行監督，加強信息披露，防止養老金被占用和挪用[15]。最后，對于投資風險的預防應當建立多位一體的養老金風險補償機制，拓寬風險補償資金的來源，在養老保險受益人無法獲得相應待遇的前提下，對受益人進行補償。

習近平同志在黨的十九大報告中明確提出：“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”[16]黑龍江省應當積極應對人口老齡化給養老給養老保障帶來的挑戰，借鑒發達國家養老保險基金投資管理方面的經驗，解決養老保險基金投資管理方面存在的問題。通過拓寬投資渠道、增加政府財政性資金投入，結合已經實施的延遲退休政策和開放二孩兒政策，使養老保險基金達到“開源+節流”的目的；加快實現中央統籌的步伐，消除由于地域和經濟發展不平衡導致的養老政策不公平，提高養老保險基金投資效率；建立養老保險專門法律、完善監管機制等措施，為養老保險基金運營提供法律保障和實施有效監督。全面推進養老保險制度的改革，切實做好養老保險投資運營工程，實現養老保險基金的保值增值和養老保險制度的長期、健康可持續發展。