產業工人的職業技能培訓途徑研究
——基于政府購買培訓服務的視角

袁國敏，王 飛

（1.南京財經大學 公共管理學院，江蘇 南京 210023；2.江蘇省邳州市人力資源和社會保障局，江蘇 邳州 221300）

產業工人又稱作藍領，主要是指在第二產業（工業和建筑業）、第三產業（服務業）從事生產和服務的工人，特別是制造業中從事生產性工作的工人。要順利實現制造業產業轉型升級，落實制造強國的戰略，迫切需要造就一支素質優良、結構合理的產業工人隊伍。2017年4月，中共中央、國務院印發《新時期產業工人隊伍建設改革方案》，提出要創新體制機制，提高產業工人素質。產業工人的培養，關系到廣大產業工人切身利益，關系到國家的經濟社會發展。推進產業工人職業技能培養，將為實施創新驅動發展戰略、制造強國戰略提供人才保證。

現有的對產業工人的研究，主要是對產業工人隊伍建設存在的問題以及對策建議的研究，反映產業工人教育程度不高、技能水平偏低、培訓機會少、地位低下等問題，在此基礎上提出提高產業工人素養的對策[1-3]。而現有對職業培訓方面的研究，主要是針對農民工或就業困難群體、下崗失業人員及新成長的勞動力，是就業前的技能培訓。而本文則針對已就業的產業工人的職業培訓，是在落實中央提出的提高產業工人素質的背景下，從政府購買職業培訓服務的視角，研究建立產業工人培養的新機制問題。

一、產業工人職業培訓的意義

（一）產業工人素質存在的問題

技術變革和產品更新，需要掌握一定技術的熟練產業工人為支撐。而目前我國產業工人整體素質較差，技術工人數量不足，專業技能不強。具體表現在：一是受教育程度不高。許多新生代產業工人沒念過大學或技校，沒有受到專業技術教育。統計資料顯示，制造業中的新生代產業工人70%是初中及以下水平。二是技能水平偏低。數據顯示，發達國家的高級工占工人的比例能達到15%—20%；中級工所占比例是60%—70%；初級工僅占10%—15%；而在我國，低水平的產業工人比例過高，初級工、學徒工比例超過了70%[3]。

存在這些問題的原因：一是就業觀念的影響。實際生活中，產業工人工作環境差、待遇低、地位低下，促使年輕人不愿意上技校、當工人。二是缺乏培訓機會。許多企業重視設備的更新換代，卻忽視了對產業工人的技術培訓。有資料顯示,產業工人參加過各類職業教育和培訓的僅占9.1%[3]。三是企業變動與社會變革帶來工人流動頻繁。技術工人缺乏對企業的忠誠度，遇到好的發展機會、較高的待遇就會跳槽，既影響了技術工人本身的成長，又影響了企業對技工培養的投入。

（二）產業工人職業培訓的意義

1.培養產業工人是促進經濟發展和提升經濟競爭力的需要

經濟發展和產業結構轉型升級，對產業工人的要求越來越高。走新型工業化道路，推進經濟發展和自主創新能力，先決條件就是擁有和造就高素質的產業工人隊伍。這是因為勞動力在提高勞動生產率和促進經濟增長中發揮著不可替代的作用，高素質的勞動力能夠促使企業采用先進技術，提高生產率。經濟競爭的本質是產品競爭，產業工人的水平代表了一個國家和地區的產品質量水平。產品生產過程中有很多環節，直接影響質量的是產業工人。如果最基礎的生產和服務工作運轉不暢，整個產品質量、產業能力和經濟效率就無法得到保證。高素質的產業工人隊伍，有助于促進工業發展和提升企業創新能力，提高產業和產品的競爭力。

2.培養產業工人是供給側結構性改革的需要

面臨經濟新常態，伴隨著經濟結構調整和產業轉型升級，出現職工自身素質與產業結構調整不相適應的情況，也要求對勞動力進行供給側結構性改革，要求我們培養一支高素質的產業工人隊伍。推進供給側結構性改革，就是要化解傳統產業的產能過剩，實現產業結構和經濟結構的轉型升級。產業轉型對現有產業工人的知識和技能提出了新要求，產業工人必須與時俱進，不斷學習新技術。而工人的學習不可能是零散、盲目的行為，必須由政府或企業進行系統的組織。從整個社會層面來看，要實現經濟發展方式的轉變，由制造業大國最終實現向制造業強國的轉變，也要抓住職業教育和培訓這個關鍵。只有全面提升產業工人的職業素質，加快培養高素質職業人才，才能推動經濟提質、增效和升級。

3.培養產業工人是促進就業、縮小貧富差距的需要

現階段勞動力市場存在著結構性失業，一方面大量的勞動者找不到工作，另一方面企業又找不到合適的工人，面向生產、服務第一線的技能型工人不足，存在著“技工荒”。技能勞動者的求人倍率一直處于較高水平，技工緊缺現象遍布全國，從季節性演變為經常性。只有廣泛地開展職業技能培訓，為企業提供合適的員工，才能從根本上解決就業總量過剩和結構不合理的矛盾。因此，開展產業工人培養，有助于提高勞動者的就業能力，從而促進就業。從勞動者自身收益來看，加強職業技能培訓是促進勞動者就業和創業、提升就業質量、實現生活改善最現實的途徑。從宏觀上說，加大對底層工人的技能培訓，能夠提高處于勞動能力底層的勞動者的勞動報酬，從而縮小貧富差距[4]。

總之，發展新型工業化，實現產業轉型和升級，離不開人才特別是技工人才的支撐。通過構建產業工人職業技能培訓體系，創新職業培訓模式，培養高素質的產業工人隊伍，將有助于實現工業強國的目標和實施創新驅動的戰略，推進產業結構調整和經濟轉型升級。

二、政府主導產業工人職業培訓的邏輯與依據

（一）人力資本投資市場失靈

產業工人職業技能培訓屬于人力資本投資的形式之一。從經濟學的角度看，人力資本投資具有如下特點：一是投資的時間長、規模大和收益的不確定性。人力資本從投資到獲得收益的周期較長，由于受各種因素的影響，投資轉化成收益的大小又是不確定的，因而人力資本投資就存在風險。規避投資風險的意識、巨大的投資規模，在很大程度上制約著個人和企業對人力資本方面的投資。二是投資存在著較大的機會成本。人力資本投資的機會成本包括兩個方面：一是因參加學習而放棄工作的收入、直接成本可能帶來的收入。機會成本的存在影響著個人投資決策。二是投資具有外溢性。人力資本投資具有很強的正的外部效應，除了給受教育者帶來收益之外，還給社會帶來收益，即促進社會文化和科技進步、勞動生產率提高和經濟增長。外部效應的存在造成私人收益率低于社會收益率，導致依靠市場投資會產生供給不足的現象。要達到人力資本投資供給最優，政府必須參與，通過政府投資來減少收益的不確定性，降低個人和企業的投資成本，引導科技發展方向。

（二）就業體制變革影響了企業對職業培訓的積極性

隨著體制改革的深入，市場成為配置資源的主要方式，勞動者自主擇業、自由流動，形成了勞動力的高流動性。勞動力的高流動性給勞動力市場帶來了活力和資源配置的高效率，但也給企業帶來了負面效應；其負面效應之一，就是影響了企業對于職工職業培訓的積極性。勞動力市場的高流動性，降低了各經濟主體的人力資本投資意愿。產業工人流動加快，技能人才可能流失，使得人力資本投資風險增加，企業不愿意對工人進行人力資本投資，勞動者個人被迫成為主要投資者，但是流動性又限制了個人的投資水平[5]?，F實中獲得良好職業技能的勞動者頻繁跳槽，就業體制變革帶來的對人力資本投資的負面影響已經普遍出現。企業擔心職工流失而不愿意進行投資培訓，更愿意雇用有經驗的熟練工人。所謂的“技工荒”就是這樣產生的。此外，企業往往考慮到培訓會影響生產，因而也不愿意對工人進行脫產培訓?？梢?，如果政府不能向企業和個人提供有效的人力資本投資支持，工人素質的提升必然受到影響。

（三）傳統的職業技能形成體系瓦解

在傳統計劃經濟條件下，我國的產業工人的技能培養體系，主要包括企業內部“師徒制”培養體系和面向城鎮居民的職業學校教育體系。改革開放以來，隨著單位制的解體、就業保護的弱化以及教育改革的影響，傳統的企業內部的“師徒制”培養體系，以及面向城鎮居民的職業教育體系受到了巨大的沖擊[6]。

1.企業內部“師徒制”培養方式逐漸瓦解

勞動合同制的推行和企業工人的下崗，行政化的勞動關系轉變為市場化的契約性的勞動關系，使得企業用工穩定性大大降低，職工由單位人變成了社會人，工人自身工作不穩定，企業也面臨技術工人流失的風險。企業越來越多地從市場上雇用有經驗的技術工人，實際上是用外部職業技能培訓來代替原來的企業內部培養。此外，企業內部職位競爭加劇，單純的師徒關系被彼此替代的競爭關系所取代，“師徒制”技能培養方式逐漸消亡。

2.高校擴招帶來職業教育的萎縮

從就業觀念看，勞動者對工作環境、工作條件要求越來越高，都愿意選擇坐辦公室的白領職業，而不愿意去工作環境較差的一線當工人。普通高等教育入學率的不斷提高，使得選擇職業教育的城鎮居民家庭的子女越來越少，職業教育出現生源危機。

3.剝離企業辦社會的職能改革，使得職業教育的規模大大縮小

為了解決企業辦社會的弊端，20世紀90年代企業辦的技校、職業學校開始被關停并轉，部分移交給地方政府。企業辦的中等職業教育的規模，無論是學校數、教職工數還是在校生數都絕對減少了。

（四）現階段政府應該承擔產業工人培養責任

市場經濟條件下，政府仍然要對市場運行進行干預。這是因為，一方面市場存在著失靈，另一方面以政府為核心的公共部門是市場活動主體之一，是資源配置的重要力量。勞動力市場存在失靈，市場力量不能實現對勞動力資源的有效配置，政府必然要對勞動力市場進行干預。政府通過提供勞動力供求信息，調節勞動力供求的規模與結構，以實現勞動力資源的有效配置。

從理論上看，政府承擔著提供公共產品的職能。公共產品在消費上具有非競爭性、在受益上具有非排他性的特征，并且投資規模大，收益回收期長。產業工人的職業培訓是一種公共產品（服務）。企業或個人等私人部門的人力資本投資存在著市場失靈，表現為投資不足，必須由政府投資進行彌補；職業培訓具有正的外部效應，投資的社會邊際收益大于私人邊際收益，政府是人力資本投資的最大受益者，理應成為人力資本投資的主體之一。

產業工人是我國勞動者的重要組成部分，其素質高低影響我國經濟增長的質量。目前我國產業工人的整體素質較低，地位低下。作為社會管理和公共服務的主體，政府應該承擔產業工人培養的任務，塑造新型產業工人，培育知識型產業工人。通過公共教育投資來提升產業工人的技能，從而提高其就業能力和收入水平，是政府的職責，也是提高產業工人整體實力的根本途徑。公共教育投資的實質是促進社會各階層之間的平等、力量的均衡，實現社會結構穩定、和諧。所有的公民都有生存權、發展權，政府的首要職能是保護普通公民的權益，為公民的就業提供必要的制度安排和權益保障。促進就業是政府管理的主要目標，提升產業工人的職業技能，培養現代產業工人，是政府應該承擔的任務。

從現實來看，我國勞動力市場不健全，體制分割、市場分割、規則缺位，勞動力市場服務質量低，產業工人職業培訓與勞動力市場發展都面臨著許多問題，政府在整個就業服務中任重而道遠。從人力資本投資的自身特性以及政府職能轉變的角度看，在產業工人的職業培訓中政府不僅是人力資本投資的主體，也是人力資本投資的組織引導者、社會人力資本投資的推動者、人力資本市場的培育者和行為規范者[7]。概括起來，政府在產業工人職業培訓中擔負著如下責任：

1.宏觀調控的責任

政府要把產業工人的職業培訓納入政府的工作中，制定產業工人職業培訓計劃，通過落實財政資金、制定稅收減免、實施崗位補貼、使用專項資金等政策，實施產業工人的職業技能培訓。

2.投資主體的責任

職業培訓以資金投入為先決條件。政府作為人力資本投資的重要主體，就是要保證培訓資金的足額到位。具體的途徑包括：一是增加公共支出，如增加就業補助資金；二是通過財稅政策鼓勵私人部門進行投資，如鼓勵企業對職業培訓進行投資。

3.服務的責任

政府作為產業工人培訓工作的組織者，應該為培訓機構、用工單位和工人提供全方位的服務。政府要利用自身具有預測分析能力的優勢，及時了解國內外經濟技術發展的走勢，掌握企業對職業技能需求的狀況，為培訓相關者提供信息服務和業務指導。

4.監督的責任

政府作為職業培訓工作的組織者，還要擔負起監督的責任，以保證培訓工作的實效。這種監督既包括對培訓機構的監督，也包括對被培訓者和用人單位的監督，杜絕弄虛作假、騙取培訓資金的現象。政府應通過營造良好的職業培訓環境，引導培訓機構進行公平競爭。

（五）產業工人職業培訓的投資責任劃分

職業技能分為通用技能和專用技能。通用技能是指多數企業普遍應用的一種技術技能，如焊工、鉗工、車工、銑工等等；專用技能是指相當專業的，只在個別企業應用的技能。相應地，職業技能培訓也分為通用技能培訓和專用技能培訓兩種形式。實際上，大多數職業培訓都包含通用培訓和專用培訓的內容，因此很難明確地對它們進行劃分。區分兩種類型的職業技能培訓，目的在于了解培訓的相關成本和效益如何在員工和雇主之間進行分配[8]（p114）。

顯然，具備通用技能的工人能夠將技能應用于其他企業，因而在培訓后容易流失；專用技能往往應用面狹窄，獲得專用技能培訓的工人不容易流失?；诠伯a品理論分析，通用技能培訓屬于公共產品屬性，專用技能培訓應屬于私人產品[9]。

純粹的公共產品同時具有非競爭性和非排他性，而絕大多數的公共產品僅僅是具備某一個特征的準公共產品，即具備非競爭性而不具備非排他性，或具備非排他性而不具備非競爭性。從公共產品的特征來看，通用職業培訓屬于準公共物品，而專用技能培訓則是私人產品。通用職業技能具有收益的外溢性，如果由企業投資進行培訓，一旦勞動力流失，則投資企業將血本無歸，而培訓的收益可以被非投資企業獲得。由于培訓投資具有明顯的外部效應和較大的投資風險，導致企業等用人單位不愿意對工人進行培訓投資，而工人往往受收入水平的限制而無力進行培訓投資。另外，從公共政策的角度看，職業培訓也是保護弱勢群體、提升產業工人地位的重要途徑，因而通用技能培訓具有準公共性，其投資主體只能是政府。

對于專用技能培訓，培訓的技能只能用于專屬企業，一旦工人離職，很難找到對應的工作，因而其培訓具有私人性，一種具有重要價值的專用技能，在其他企業沒有應用價值。因此專用技能培訓屬于私人產品，其投資主體則應是用工的企業。而且專用技能對企業生產越重要，企業就越傾向于選擇內部“學徒培養策略”而不是“外部招聘策略”來獲取技術工人[10]。

三、產業工人職業培訓的途徑——政府購買職業培訓服務

（一）政府購買職業培訓服務的理論闡釋

開展職業培訓是政府進行公共就業服務的一種形式。政府購買職業培訓服務就是按照一定的規則和程序，將政府承擔的職業培訓職能轉交給社會組織來實施，并按既定標準對社會組織提供的服務進行評估付費的一種公共產品供給機制。政府購買職業培訓服務是一種公共就業服務供給的創新模式，可以有效降低服務成本，增強服務供給能力[11]。

前面已經提到，產業工人職業培訓屬于準公共產品（服務）。從經濟理論上說，私人產品由市場來提供，純公共產品由政府即公共部門來提供，而準公共產品則由政府和市場共同提供。政府承擔著為社會提供公共產品的職責，作為具有準公共產品特征的產業工人職業培訓，政府也要承擔相應的供給責任。但是，作為公共產品的提供者，不必一定是該項產品的生產者。奧斯特洛姆等指出，要區分公共產品的“提供”與“生產”，二者的實現途徑和承擔主體是不同的?！疤峁笔侵腹膊块T通過支出決策，決定公共產品的供給類型和供給水平，并安排其生產和監督產品提供過程?！吧a”是指把一定的資源轉化成相應的公共產品或服務。政府可以組織自己的生產單位生產該產品，也可以從其他的生產者手中購買產品，或者加入到其他生產者的生產體系中共同生產。因而公共產品的生產既可以由公共部門承擔，也可以由私人部門來承擔[12]?？梢?，公共產品的提供者不等于其生產者，提供者和生產者可以是同一個承擔者，也可以是不同的承擔主體。按照美國學者薩瓦斯的觀點，一種公共產品到底應該由誰來生產，或者說提供者和生產者是否應當分離，取決于分離與否的成本高低的比較[13]。如果一項公共產品由社會來提供的成本更低，就可以將其“提供”和“生產”的環節相分離，由私人部門或社會組織進行公共產品的生產，政府根據自身的需求進行購買。公共產品的“提供”與“生產”可以相對分離，意味著公共產品的供給形式可以多元化。從理論上講，政府壟斷公共產品的供給會產生成本過高、供給效率低下等問題。解決這一問題的根本途徑是實行公共產品提供市場化，引入市場機制，打破公共部門壟斷，以多元供給來實現公共產品的供給。政府購買公共服務是公共服務市場化的一種重要形式，是實現公共產品（服務）多元供給的有效選擇。

始于20世紀80年代西方國家的“新公共管理運動”，造就了政府管理的新理念，推動了政府從“劃槳”向“掌舵”轉型，促成了公共產品的生產與提供相分離的實踐。在醫療衛生、教育、住房、就業和社會保障等公共服務領域，通過引入準市場機制，采取政府內部合同、合同外包和憑證制等形式創新公共服務提供機制，將原本由政府提供的公共服務轉包給公共執行機構、非政府組織或私人部門，建立公私部門競爭性提供公共服務的格局，以求改善公共服務供給的能力和質量[14]?？梢?，在產業工人職業培訓過程中，采用政府購買職業培訓服務的形式，符合政府職能轉變的要求。

政府購買公共產品（服務）的本質是通過公共產品提供的市場化，實現公共產品的多元供給和治理。需要強調的是，由于公共產品的“提供”和“生產”可以相對分離，政府通過向社會購買公共產品（服務）來滿足公共需要，不是政府推卸責任而是政府積極履行職能的一種方式[13]。在購買公共產品（服務）過程中，政府讓渡的是生產而不是供給或監管的責任[11]。政府通過就業服務的外包，可以充分利用市場力量，有效調動社會資源，提高公共財政支出效率，同時可以改進就業服務能力。通過購買職業培訓等就業服務，能夠優化政府、市場和社會之間在促進就業方面的功能和職責配置，促進政府、市場和社會之間的聯系與合作，減少市場和政府失靈，更好地滿足社會對就業服務多樣化的需求。

（二）政府購買職業培訓服務的現實意義

政府購買職業培訓服務是轉變政府職能的必然要求。實施政府購買職業培訓服務有利于推動政府職能轉變。新公共管理理論認為，政府應從具體的社會事務中抽身出來，將大量處理社會事務的職能交給或歸還給社會，由社會組織去承擔，調動各方力量參與公共管理和公共服務[15]（p168）。按照有效政府和有限政府的要求，在就業服務方面也要轉變政府職能，創新公共就業服務供給方式，明確政府與市場的邊界，將政府承擔的部分就業服務職能剝離出來，通過購買或招標授權等形式讓渡給社會組織，使政府由傳統的就業服務生產者轉變為就業服務購買者和監督者，從而更好地履行公共服務職能。

政府購買職業培訓服務是提高就業服務效率和質量的有效途徑。如果政府包攬所有的公共服務，就會因為缺少競爭的壓力和節約的動力，出現服務成本不斷增加而服務質量下降的情況。通過政府購買職業培訓服務，引入市場化機制，打破政府對公共就業服務的壟斷，調動社會力量參與職業培訓服務，將政府掌握的資金和信息與社會的生產能力相結合，從而有效地提高就業服務的質量和效率。

從實踐來看，20世紀80年代末英國政府開始在初等和中等教育、健康服務、社區照料、住房、社會保障等一些關鍵領域引入了準市場改革。隨后，澳大利亞、荷蘭、丹麥以及美國等發達國家紛紛把這種機制引入公共就業服務供給中。這些國家在公共就業服務領域進行準市場改革的共同點表現在，國家依然保留對這些服務的財政資助，國家成為福利服務的購買者，但服務的提供方式發生了重大變化。而服務購買者與供應者分離，強化不同服務供應者之間的競爭，基于績效進行管理，則是這些變化的三個共同特征[14]。

我國的政府購買職業培訓服務是在借鑒北歐國家經驗的基礎上，1998年由上海市率先開始實施的。隨后各地政府部門歷經了近二十年的探索實踐，不斷改革、完善這一職業培訓新機制[16]。這一培訓方式先是針對下崗失業人員培訓，后來擴展到農民工和新成長的勞動力。作為提升勞動者技能、促進勞動者就業的一種公共就業制度安排，政府購買職業培訓服務能有效節約資金，優化政府就業服務效率，提升就業培訓服務水平，近年來已逐漸成為各地大力推行的公共就業服務供給方式[17]。由于政府財政資源的約束與政府職能的有限性，在傳統的“政府包辦式”職業培訓供給模式已經難以適應當前我國社會發展的情況下，政府嘗試以“購買”的方式提供職業培訓服務，是可行之策[18]。但是，現有的培訓還只是就業培訓，政府最初主要是為下崗工人購買就業培訓服務，后來擴展到農民工和新成長的勞動力，目的是通過提升勞動技能解決就業困難群體的就業難題，沒有包含在崗工人的職業能力提升問題。從總體上看，政府購買就業培訓服務尚處于起步階段，仍然存在服務范圍比較狹窄、服務力度較小和服務路徑比較單一且培訓的針對性、實用性不強及效果不佳等問題[9]。

（三）政府購買職業培訓服務的基本形式

作為新型的產業工人職業培訓，根本特征是打破政府對就業服務的壟斷，按照“政府安排、社會參與”的原則，形成一種多元主體混合提供的職業培訓服務體系。其運行機制是，首先將政府現有的培訓服務生產與培訓服務購買職能相分離，然后政府根據培訓任務要求向社會發布政府購買服務信息，通過招標或委托方式確定培訓服務的承接機構（即生產者），政府以合同形式向培訓機構購買培訓服務，培訓機構實施教學活動，為參加培訓的人員提供職業培訓服務。

依據培訓購買方式的不同，培訓服務運行模式可分為如下兩種：

1.傳統模式

培訓服務的購買權留在政府；政府通過公開招標來選定培訓機構，根據培訓計劃要求確定培訓服務的對象；培訓機構按照培訓要求和流程實施職業培訓，政府根據培訓結果的考核情況給培訓機構撥付培訓費用。

2.培訓券模式

培訓服務的購買權交給培訓對象；政府根據培訓目標劃定培訓對象的范圍，并將培訓費以培訓券的方式發給培訓對象；培訓對象自行選擇經政府認定的培訓機構參加培訓，并將培訓券作為培訓費用付給培訓機構。培訓結束后，培訓機構持培訓券向政府財政部門申請兌付培訓費用。這種模式由于培訓對象主動選擇合適的培訓機構及其相應服務，增加了培訓人員的參與性，正在逐步推廣[19]。

（四）政府購買職業培訓服務的參與主體

政府購買職業培訓服務實際上是政府將培訓服務的“生產過程”讓渡給社會與市場的過程，根據公共產品的供給、生產與消費的過程不同，可以將職業培訓服務的參與主體分為培訓接受方、培訓供應方、培訓生產方以及培訓使用方四類。這樣，在購買者、生產者、消費者之間形成多重委托代理關系，他們的行為目標、行為方式和價值取向各不相同。不同參與主體各自角色與相互關系分別如下：

政府是職業培訓服務的購買者，承擔著培訓規則制定、項目規劃、資金提供和培訓過程監管的職責。政府根據社會科技的發展和企業需求，制定職業培訓計劃，并結合經濟社會與技術轉型的需要，及時調整職業培訓的內容。政府購買培訓項目，直接向培訓機構購買培訓服務，或者把培訓券直接發給待培訓對象，由其自行選擇培訓服務。政府承擔對職業培訓過程監管和質量考核，以確保購買培訓服務達到目的。

培訓機構是職業培訓服務的提供者。培訓機構包括政府舉辦的就業培訓中心、各種社會組織舉辦培訓機構，以及各類技工院校。政府對各類社會組織舉辦培訓機構和技工院校進行審查，獲得資質認定的機構成為政府購買培訓服務的可選擇提供者，與公共培訓機構共同構成職業培訓服務的提供主體。這些培訓機構通過競爭來參與職業培訓服務。原有的政府舉辦的培訓機構不再處于壟斷地位，轉變成為共同參與培訓活動的市場競爭者。

培訓對象主要是在崗并且有培訓需求的勞動者。企業等用人單位是培訓對象的雇主，是職業培訓服務的受益者。企業是培訓成果的最終使用者，對培訓質量最有發言權。企業和培訓對象具有培訓的選擇權，在培訓機構提供的培訓菜單中選擇培訓項目，或者選擇培訓機構參加培訓[19]。如果培訓對象和企業選擇的自主性增強，培訓機構間的競爭也會加劇，最終會促使培訓機構努力地提供優質的培訓服務。

四、產業工人職業培訓的機制保障

（一）強化政府的規劃與引導作用

政府要發揮規劃和引導作用。政府根據信息優勢，把握勞動力市場的需求趨勢，制定職業培訓規劃，提出產業工人職業技能培訓的目標、內容與措施。政府購買職業培訓服務工作應該堅持以產業工人的需要為基本出發點，以企業需求為導向，支持社會力量參與培訓，培訓項目根據需求變化進行動態調整。為確保政府購買的職業培訓項目的合理性，必須開展職業培訓需求的調查與分析。政府應建立職業培訓服務需求調查機制，充分利用網絡、企業統計調查等各種信息平臺，廣泛收集社會各界對政府職業培訓的需求和建議，及時掌握勞動力市場用工需求信息，使政府購買的職業培訓規劃能更貼近市場需求，滿足用工單位對技能的需要，適應產業轉型升級需要。

建立政府、培訓機構、用工單位等多元主體共同參與的職業培訓機制，培育信息暢通、競爭有序、符合產業工人多層次需要的職業培訓網絡。積極與企業合作，發揮用人單位、工人輸出地、工人輸入地的積極性和培訓優勢，共同對產業工人進行職業技能培訓，以提高產業工人的就業競爭力。

建立穩定的用工制度。影響企業參與職業技能培訓最大的因素是目前缺乏保護的勞動用工制度；生產工人的高流動性，使得企業很難有積極性去培養產業工人。國際經驗表明，穩定的用工制度是高技能養成的重要保證。德國、日本企業的成功之處，就在于他們穩定的用工制度為企業和工人共同承擔技能養成成本和分享技能養成收益提供了保證[20]。

（二）加強職業培訓的立法和制度建設

對于職業培訓，目前還沒有專門的法律和統一的制度。現有的相關政策都是在《勞動法》《職業教育法》和《就業促進法》等法律和一些文件中零散出現。對于政府購買職業培訓服務，《就業促進法》《就業管理和服務規定》和《政府采購法》等法律法規中，涉及到了一些對參與公共就業服務供給的社會組織要給予一定財政補貼的內容。但是《政府采購品目分類表》中涉及到的服務項目主要是針對行政部門的后勤服務，而沒有將教育、公共衛生、社會福利等公共服務包括在內?？偟膩砜?，我國關于職業培訓的立法和制度建設明顯滯后，導致企業認為勞動者的職業培訓可有可無，企業缺乏培訓的積極性；培訓機構各行其是，勞動者缺少職業培訓機會；地方政府購買職業培訓服務的內容、范圍和程序缺乏規范性，影響社會組織參與職業培訓的積極性。要促進政府購買職業培訓服務的發展，還需要加強法律與制度建設。

（三）構建多渠道的資金保障機制

建立財政投入保障機制。穩定的資金投入是政府購買培訓服務的根本保證。將產業工人職業培訓經費列入政府預算，加大財政對職業培訓服務的投入力度。要根據經濟社會發展規劃和促進就業規劃的目標要求，確定職業培訓經費占公共支出的比例，建立職業技能培訓投入增長與財政增長的聯動機制，調整和優化職業培訓資金支出結構，建立就業服務專項基金。

完善多渠道的培訓資金籌措機制。產業工人的培養涉及到政府、用人單位和產業工人等多個方面，因此培訓資金來源也應該多元化。政府在發揮財政投入主渠道作用的同時，應拓展職業培訓籌資渠道，鼓勵和支持社會資本包括國外資本進入職業培訓服務領域，為政府購買服務提供補充；鼓勵和引導企業、個人和社會組織為職業培訓服務提供資助和捐贈；通過財政補貼和稅收返還等方式，支持各類培訓機構、社會組織和個人參與職業培訓服務。

建立培訓成本分擔機制。按照“誰受益，誰付費”的原則，培訓費用應由政府、企業和產業工人三方共同承擔。建設和培養產業工人隊伍是政府的職責，政府是產業工人的教育和培訓資金的主要提供者，要安排專項資金實行?？顚Ｓ茫黄髽I是用工者，應承擔產業工人的崗位培訓義務，產業工人的培訓工作所需資金從職工教育經費中列支；接受技能培訓的工人能夠增強就業能力，因此也可以由產業工人承擔一部分的培訓費用。

強化對財政資金的使用監管。在加大財政投入的同時，也要重視財政資金使用的有效性和最優化。通過對培訓服務資金分配和使用過程的監督，確保資金使用安全、規范、有效。

（四）鼓勵社會力量參與產業工人培養

在發揮政府培訓機構主渠道作用的同時，也要鼓勵社會組織成為產業工人培訓機構。市場經濟條件下，充分發育的社會組織能夠為公共需求提供多樣性和差異化的服務，是政府實行公私合作的得力伙伴。在就業服務領域，社會組織憑借其資源和專業化優勢，在職業培訓和就業援助等方面發揮著重要的作用。因此，健康健全的社會組織是實施政府購買職業培訓服務的根本保障。政府要大力培育具有公益性質的社會組織承擔職業培訓服務，通過公開招標的方式將具備培訓場地、器材和師資力量的培訓機構，納入定點培訓基地。此外，政府要繼續轉變職能，理順與社會組織的關系，建立和完善相關制度，將部分社會職能交由社會組織來承擔，明確對社會組織的稅收優惠政策和財政補貼方式，為社會組織的成長營造良好的環境和提供經濟支持。

（五）建立職業培訓工作的監督考核機制

因為培訓服務的購買者與生產者分離，為了確保培訓服務質量，必須加強對培訓服務工作的監督與考核。一是建立監管體系，監管的環節涵蓋培訓服務的事前、事中和事后。建立政府購買職業培訓服務的信息披露制度，要求政府人力資源和社會保障部門及時地、完整地在官網上向社會公布政府購買職業培訓服務的相關信息，包括培訓項目與內容、培訓機構條件要求以及培訓績效考核標準等，讓購買行為公開透明，杜絕暗箱操作。建立培訓前的事先標準和培訓中的事中監控機制。政府部門事先從師資、設施設備、教學管理等方面對培訓機構進行考評，綜合評價其辦學能力；在日常辦學過程中對培訓機構進行業務指導和監督檢查，考評培訓機構的辦學能力和辦學情況。二是建立績效評價機制。建立由政府、培訓對象及第三方組成的評價體系，開展對購買的職業培訓服務工作的績效評價。通過對培訓機構的績效進行評價，對于業績好的培訓機構提供合適的獎勵，以激勵其不斷提高培訓質量；讓業績較差的培訓機構退出職業培訓市場?？冃гu價結果要公開。政府要特別重視培訓對象的滿意度評價，及時將評價結果向社會公布，并作為以后選擇培訓機構的參考依據。通過建立績效評價機制，倒逼培訓機構主動適應市場需要，不斷改進教學內容，改善內部治理，提高培訓服務質量。

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