PPP模式建設農村社工師事務所路徑研究

余 娜 何秋潔

（西華大學經濟學院 四川成都 610039）

早在20世紀80年代，我國就逐步開始探索PPP模式，比如最早的BOT。但一直到2014年，PPP模式在我國都沒有太大進展。到2015年，國家出臺了一系列的文件政策，大力推行PPP模式，所以2015年也稱作我國的“PPP元年”。在2016年的年末，我國政府發布了兩個《通知》，積極推進我國的PPP項目及其資產證券化的發展。我國現存的人口老齡化國情，帶來了養老難的問題。從世界范圍看，在老年人口數量上我國最多，老齡化速度也屬我國最快。[1]因此，人口老齡化帶來的問題，不僅關系到家庭的幸福，還關系到國家的發展，是屬于社會問題。在2017年召開的十九大報告中提出要積極地應對我國的人口老齡化問題，構建為老年人服務的健全的政策體系以及社會環境，根據現在老年人的切身需求，逐步推進醫養結合，以加快老齡事業和產業發展，同時要健全農村老年人關愛服務體系。[2]根據我國特定的國情分析，城鄉差距十分巨大，目前農村地區存在的養老問題最為嚴重。農村老年人口所占比重遠高于城鎮水平，且空巢老人的現象愈加嚴重，加上農村特殊的五保老人群體等，要徹底解決我國的養老問題，首先就要解決好農村的養老問題。但是傳統的養老方式，如家庭養老、政府出資建設養老院等并不能有效地解決農村的養老問題。由此，將PPP模式與養老問題相結合，產生了一種新型的農村養老模式——大力發展和建設農村社工師事務所，走出一條具有中國農村特色的養老服務路徑，使我國農村的養老服務事業能夠得到健康健全的發展。[3]

一、我國農村養老服務

（一）農村養老服務現狀。

1.農村養老服務現狀。根據公開的數據整理，智研資訊發布了《2017-2022年中國人口老齡化市場研究及發展趨勢研究報告》。報告顯示，從2015年開始，中國老齡化急速加劇，預計到2035年，我國老年人口將增加到4.18億，將占我國總人口數的29%，而預計到2045年，將達到30%。對于我國養老服務業的發展來說，其重點和難點都在農村養老，因為相對于城鎮而言，我國農村人口老齡化形勢更加嚴峻。[4]其主要問題可以從以下三個方面進行分析：養老人員自身、社工師方面以及政府角度。

2.農村養老服務的多方位分析。

（1）從老年人自身來講，養老服務既要滿足其生理需求，也需要滿足其心理需求。首先，老年人在日常生活上的需求不同于其他人口群體，因為老年人的身體機能在慢慢弱化，所以其飲食起居需要別人協助才能完成。對于大多數農村家庭來說，青壯年成員或是外出打工或是忙于田間勞作，對家中老年人的日常生活料理照顧得并不到位。其次，隨著年齡的增長，老年人需要陪伴以獲得精神的慰藉，而大多數農村家庭連基本的飲食起居都難以做到很好，在老年人的精神方面就更加缺失。最后，“看病難，看病貴”是農村醫療一直存在的問題[5]，雖然現在的新型合作醫療在一定程度上緩解了這類問題，但對于養老人群來講還是遠遠不夠的，比如過度治療、先墊付費用等都是老年人看病的難題。

（2）從社工師方面來看，目前我國的養老服務行業普遍缺乏專業人員。首先，從規模上來看，社工師的數量與養老人員的需求存在幾百萬的缺口。相對于城鎮，農村的社工師就更為缺乏，農村很少有規模較大設施較完善的養老機構，且待遇等方面遠低于城鎮標準。社工師數量上的極度短缺使得農村的養老問題顯得更加嚴峻。其次，農村存在的養老服務人員缺乏專業的培訓和專業的技能，并且很多養老服務人員都屬于年紀稍輕一點的老年人，也存在招工難留人難的問題。在我國養老服務的供給方面，由于專業社工師的缺乏，有效性將會大大降低。

（3）從政府角度分析，在現有的養老模式中，存在政府包辦和準市場運作兩種方式。而在大部分的農村，政府包辦是養老的主要模式。如果要解決我國的養老問題，就不應該依賴政府包辦模式[6]。首先，政府的財政能力有限，而我國農村地區的養老問題最為嚴重，如果單純依賴政府包辦，將會給國家財政帶來巨大壓力。其次，政府在農村養老方面的政策導向不夠全面。政策上的不傾斜，對其他資本就沒有吸引力，就使得社會資本難以投向農村養老。

（二）PPP模式建設農村社工事務所優勢。由于目前農村養老所存在的問題，現提出在PPP模式下建立農村社工師事務所。第一，PPP模式有助于緩解政府財政壓力，吸引社會資本積極參與到養老模式的投資中來，實現政府和社會資本的收益共享，風險共擔；第二，農村社工師事務所的建立，不僅能帶來專業的團隊，提供相對專業的醫療服務，還能提供具有專業培訓機會的崗位，吸引大批外出務工人員返鄉。

在2018年2月，民政部的部長黃樹賢指出，為貫徹黨的十九大精神，將繼續深化各個養老服務機構的“放管服”改革，養老服務市場將得到全面的開放，因此，支持、開放、鼓勵PPP項目的發展，成了適應老齡化社會的需要。這說明了從政策上來看，PPP模式下養老國家是給予支持的。

在農村開展建設社工師事務所是現在社會養老一種嶄新的服務模式，其主要工作充滿便民性、公益性和福利性，還包括政府購買項目的調查與評估。而目前我國農村的老齡化形勢十分嚴峻，且養老模式單一，而農村社工師事務所是一種民辦公助的組織，不僅能夠為養老服務人群缺失的農村帶去科學專業的服務，還能改善農村的醫療衛生問題。并且，農村社工師事務所會配備一定的專業調研人員，能夠實時跟進養老人群各個方面的需求，根據需求提供有針對性有價值的服務，在將在很大程度上解決農村的養老服務問題，也就意味著我國整體的養老問題將會得到很大的改善。

二、PPP模式建設農村社工師事務所的路徑

（一）在PPP模式下規范建設農村社工師事務所。就目前社工師事務所成立的條件來看，因為其屬于民辦非企業機構，需要3萬（區一級）到30萬（市一級）的注冊資金；在發起人中，最低標準是要求有兩個人具備助理社工師或者社工師資格證；同時，要求法定代表人無犯罪記錄。對于前兩個條件，農村社工師事務所的建立和發展，可以根據實際情況合理制定要求，在必要時放低一定的標準。并且，農村地區在注冊場地上具有天然優勢，因為農村地區土地資源豐富且自然環境更適合養老人群的居住，因此，通過PPP模式，吸引社會資本。根據各個農村不同的發展情況制定適當的社工師事務所建立標準，使事務所的建立和發展有完善的流程可以遵守，并在一定程度上簡化建立手續。而PPP模式下，農村社工師事務所的建立所需的資金支持，一是可以通過傳統的銀行信貸模式，二是可以與證券、保險、基金相結合，通過資產證券化達到融資目的，三是借助互聯網，采取眾籌等方式，更方便透明地助力農村社工師事務所的建立和發展，提高農村地區的養老服務水平，促進我國養老體系的完整發展。

（二）打造PPP模式的運營環境，助力農村社工師事務所的發展建設。農村社工師事務所的健康持續發展離不開良好的PPP運營環境，打造良好的PPP運營環境的關鍵在于養老人群、社工師事務所本身以及政府的共同協作。農村社工事務所的運轉資金主要來源于承接政府有關部門購買的農村社會服務項目，一方面，政府在進行農村社會項目服務的購買時，應該與社會資本進行長久穩定的合作，即從政府方面做好營造良好PPP環境的基礎工作，保證該項目長久穩定地運營下去；另一方面，農村社工師事務所能夠為養老人群在生活和精神層面提供專業的服務，還能帶來良好的醫療衛生條件，幫助老年人解決看病難的問題，這對于居家養老模式來講，不僅讓農村的養老模式得到改善，還能增加事務所的利益來源；同時，社工師事務所還能利用自身的宣傳，與一些存在公益項目的企業進行合作，這樣不僅能夠幫助一些熱愛公益的企業家完成自己的心愿，更好地履行企業的社會責任，還能減輕社工師事務所的工作和資金壓力。如此循環，將會從PPP模式下農村養老的各個層面來打造其良好的運營環境，幫助農村養老向著多元化的方向發展，在較大程度上改善農村養老目前存在的問題。

（三）加強教育階段的養老服務專業培養，吸引人才加入農村社工團隊。要建立專業的農村社工師事務所，離不開專業人員組成的專業團隊。而目前我國養老服務的現狀不僅在數量上存在很大的缺口，尤其是農村地區，大多數從業人員都屬于中老年階段，且農村婦女占了絕大部分。這些人員并未進行過專業的培訓，對養老人群在生活上的料理達不到標準，還缺乏相應的醫療知識，也不會在精神方面滿足養老人群的需求。因此，從教育階段開始注重對專業人才的培養，吸引年輕力量的注入，對于社工師事務所的建立發展就顯得尤為重要。

首先，在人才培養方面，農村地區及周邊缺乏高等院校，但中等院校的發展較為豐富，因此，可以在此類院校中開設培養社工師的相關專業，著重培養相關的理論知識，與此同時，利用學生豐富的課余時間，引導學生走進社會各類養老機構以加強實踐能力，幫助他們從理論和實踐兩個方面培養專業技能。

其次，對社會上其他有意愿從事社工師工作的中青年人才提供專業的崗位培訓，保證他們在入職前有足夠的時間學習理論和實踐，這樣就會吸引越來越多的人才幫助建設和發展農村社工師事務所。

最后，社會各層次新鮮力量的注入，將會為農村社工師事務所帶來創新的管理理念和先進的社工知識，這樣不僅能更加吸引社會資本參與其中，而且能夠加快農村社工師事務所的發展和壯大。

三、PPP模式建設農村社工事務所的政策建議

（一）完善PPP模式相關的法律法規。目前我國PPP模式相關的法律法規較國外來講還相對缺乏，而法律的健全完整不僅能夠保證項目的順利有序進行，各方利益的公平，還能保證政府和社會資本間的相輔相成，從而達到合作各方共同的目的。我國引入PPP模式的時間較晚，且應用到養老模式中的法律法規效力較低，并沒有形成完善的系統。而農村社工師事務所的是屬于PPP模式下養老行業的新興產物，因此，完善相關的法律法規顯得尤為重要。第一，要有專門的法律法規來規范PPP參與公共建設。這類法律法規不僅要明確PPP項目從開始到結束的流程，還要明確各利益方的權責關系和風險分擔問題，這樣就為PPP項目在參與公共服務時能夠有據可依。第二，制定專門應用于農村社工師事務所的法律法規，從注冊資金，到人員配備要求，再到場地的選擇等方面，都作出嚴格的要求進行規范。第三，根據各個地區經濟發展水平的不同，各地方政府出臺適合地方發展建設的規章制度，適當放寬一些條件或者在一些條件上更加嚴格，在政策上給予一定的傾斜，這樣不僅能夠對社會資本更具吸引力，還能促進各地方農村養老模式的健康發展。

（二）形成完善的農村社工師事務所扶持政策體系。一個完整的農村社工師事務所的建立，需要政府和其他社會組織在各個方面進行扶持。首先，在金融政策方面，國有銀行等可以適當降低銀行信貸利率，增加資金支持規模，同時政府部門也可以引導證券公司、保險機構等對農村社工師事務所的建立提供金融支持，根據各地方特色進行金融試點，進行多渠道的融資方式拓展，在金融方面大力支持社工師事務所的發展，形成要老模式的多元化體系建設。其次，根據各個農村地區發展情況的不同，在土地方面給予一定的優惠政策，將社工師事務所的建設納入建設規劃，比如。可以根據需要養老人群的比例配套相應的土地。最后，人才方面的政策扶持也是必不可少的，可以鼓勵在各個高校適當設立與養老服務相關的專業，由中央撥款，國家再設立專門的基金，由此來培養專業人才，為農村社工師事務所的發展注入活力。

（三）建立農村社工師事務所行為的監管機制和績效的評價體系。農村社工師事務所的行為監管機制可以從政府、社會資本方和養老人群自身這三個方面出發來進行建立。首先，各地方政府可以在各村鎮成立專門的社工師事務所監督小組，不定期對事務所的工作安排、資金流向、人員配置等方面進行盤查，一旦發現不合理行為，根據出臺的法律法規進行相應的處罰；其次，各參與其中的社會資本方也有權委派專業人員對資金的使用情況和事務所的運營情況進行監督和指導，實現事務所的透明化運作；最后，根據養老人群的實際需求制定相應的服務標準，并設置專門的投訴部門，在每次社工師事務所人員服務完畢以后，邀請養老人群對服務進行評價，在維護自身利益的同時也幫助事務所不斷改進。[7]

農村社工師事務所的績效評價體系可以從融資能力、服務項目的建設和管理能力、財務預算能力三個方面進行建設。首先，事務所建立的融資問題屬于所有問題中的核心，一個事務所沒有良好的融資能力將不利于其的可持續發展；其次，服務項目的建設和管理能力也是相當重要的，如果服務項目不具備可行性，相關人員缺乏相應的管理運營能力，那么政府和社會資本也不會選擇投標；最后，事務所的財務預算能力關系著項目是否成功，因為社工師事務所對資金需求大且利潤較低，如果財務預算能力不夠，將會大大降低事務所抵抗風險的能力。因此，通過這三個方面建立起相應的績效評價體系，不僅能夠引導服務項目按照標準化的方向發展，還能保障社工師事務所的健康性和可持續性。

結語

目前我國面臨著人口的高速老齡化，并且養老機構以及專業服務人群存在著巨大缺口，尤其是農村地區最為嚴重。在此現狀下，各級政府都在積極探索不同的養老供給方式，由此來幫助完善我國的養老服務體系。在PPP模式下建設農村社工師事務所是現在我國養老服務體系建設多元化發展的新趨勢，這種新趨勢不僅能夠改善我國農村地區的養老現狀，提高養老服務質量，還符合國家引導社會資本參與公共服務建設的宗旨。[8]本文根據目前我國農村地區的養老服務現狀，以政府、社工師和養老人群為出發點，分析了建設農村社工師事務所的優勢，提出了農村社工師事務所的建設路徑以及相關的政策建議。由于各個農村地區經濟發展水平和人口密度不同等因素存在差異性，具體地區的PPP模式下建設農村社工師事務所還需要根據各地的特殊性進行具體的研究。

[1]林慧芳.淺析人口老齡化對經濟發展的影響[J].全國商情,2016（29）:112.

[2]陳美慧.老年人監護制度研究[D].泉州：華僑大學,2015.

[3]尹曙光.人口老齡化背景下我國養老服務方式分析[J].合作經濟與科技,2014(18):140-141.

[4]馬新文,方濤.我國西部地區構建農村養老保險制度的基本設想[J].寧夏社會科學,2005(2):63-68.

[5]熊明.群眾“看病難”“看病貴”的成因與對策分析[J].中共銅仁地委黨校學報,2010(1):55-57+80.

[6]周蓉.成都市養老產業發展問題及對策研究[D].成都：四川師范大學,2016.

[7]馬艷珍.北京市老年人機構養老需求及其影響因素研究[D].北京：首都經濟貿易大學,2015.

[8]趙歡.我國養老機構應用PPP模式建設與管理研究——以陜西省為例[J].中國商論,2016(21):180-181.