論高校招標采購進口免稅設備的法律困境

謝 梅

(福州大學 實驗室建設與設備管理處, 福建 福州 350116)

1 招標采購進口免稅設備法律困境的產生

依據我國《政府采購法》等相關法律法規,對于規定限額標準以上的進口設備采購項目,高校一般都必須按照相關規定進行招標采購。通過招標程序,高校作為招標人選定進口設備代銷商即中標人。高校與進口設備代銷商在招投標基礎上簽訂進口設備《政府采購合同》,兩者之間的買賣合同法律關系確立。

根據《科學研究和教學用品免征進口稅收規定》等相關法律法規,高校進口教學科研設備可以免征進口關稅。為了獲得進口設備免稅,對于必須依招標方式采購的項目,高校通過招標與中標人建立買賣合同關系后,大體采取以下運作方式進行。方式1,高校與中標人及某外貿代理公司簽訂《三方協議》,由高校再行委托外貿代理公司向中標人指定的境外供應商采購所需設備；方式2,高校和中標人通過《三方協議》共同委托外貿代理公司向中標人指定的境外供應商采購所需設備；方式3,是在方式2的基礎上進一步明確高校的委托事項僅是辦理免稅手續所需,中標人才是采購的委托人,同時,高校依海關免稅要求與外貿代理公司再簽訂一份《采購代理協議》；方式4,將投標人限定在享有外貿代理權的范圍內,為免稅需要高校再行委托享有外貿代理權的中標人向境外供應商采購所需設備。

為兼顧強制招標與免稅要求,高校采購進口設備的各種運作方式都會導致嚴重的法律問題。方式1中,為了依法招標,高校通過招標方式與中標人之間確立了買賣法律關系。為了免稅需要,高校再行委托某外貿代理公司向境外供應商采購。由此,一個進口設備項目產生了兩次采購行為,形成了兩個相互獨立的買賣法律關系。方式2是為了規避方式1導致兩個完全獨立的買賣法律關系而產生的新運作方式。顯然,方式2中,高校和中標人既然是進口設備買賣合同法律關系的相對方,那么高校就不能再次和中標人共同委托外貿公司進行采購。這將導致高校既是進口設備招標法律關系中的招標人,又是另一個進口設備采購的采購人。一個采購項目依然產生了兩次采購行為。方式3中高校簽訂了兩份委托代理協議,第二份的簽訂是在部分地區海關部門無法獲得免稅時的權宜之計。該方式下,為海關免稅備案需要而簽署的《采購代理協議》是一份虛假協議。該虛假協議的簽署在方式2基礎上為高校進口設備又增加了一項法律關系,由此產生了三個法律關系:招標產生的買賣合同法律關系、高校與中標人共同委托的進口代理關系、高校單獨委托的進口代理關系。方式4的問題在于,中標人既是進口設備采購合同的賣方,又是委托采購合同中的受托方,一個進口設備采購項目仍然導致兩個沖突法律關系的產生。

為達到招標要求,高校必須采取招標方式與中標人確立買賣合同法律關系。為獲得進口設備海關免稅,高校又得與中標人之外的第三方再次確立合同關系。無論采取何種運作方式,高校進口設備都將導致一個采購項目生出兩個乃至多個沖突法律關系的法律問題。對高校來說,合法、依規地做好政府采購工作不僅是外部的政策要求,同時也是控制采購風險的內在需要[1]。在我國高校的儀器設備大多從國外進口,國產化率較低[2]的基本背景下,我國高校面對的法律風險異常嚴峻。

2 招標采購進口免稅設備法律困境的因與果

2.1 招標采購要求與進口設備免稅要求之間的矛盾

導致高校招標采購進口免稅設備法律困境的根本原因是招標采購要求與進口設備免稅要求之間存在著不可調和的矛盾。根據《事業單位財務規則》(財政部令第68號),事業單位的各項收入和各項支出應當全部納入單位預算,統一核算,統一管理。在政府采購管理中,凡使用納入部門預算管理的資金,不論來源,包括部分事業收入、經營性收入和其他收入等“自有收入”,都應當納入政府采購管理范疇[3]。也就是說,只要是預算單位進行的采購活動,都應依法納入政府采購范圍[3]。我國《政府采購法》第二條規定:“本法所稱政府采購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”可見,高校集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務必須嚴格按《政府采購法》規定執行。

依據《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》等相關法律,高校采購規定限額標準以上的設備應當采用公開招標的方式。通過招投標,高校與中標人之間確立《政府采購合同》中所列法律關系。無疑,高校與中標人是買賣合同關系,中標人作為賣方應當向高校供貨,高校則應向中標人支付貨款,《政府采購合同》得到完全履行。然而,高校向中標人采購的是進口教學科研設備時,高校還有著減免關稅的需求。顯然,作為《政府采購合同》中進口設備賣方的中標人是不具備這種免稅資格的,中標人在進口高校指定的設備時無法獲得關稅減免,自然也無法直接向高校提供免稅貨物。

另一方面,我國《海關進出口貨物減免稅管理辦法》第四條規定,高校為購得免稅貨物可以自行前往海關辦理免稅申請也可以委托他人辦理。該辦法第十一條規定,減免關稅申請人必須提供《進口合同》等相關材料,并且應當交驗原件。顯然,減免關稅申請人應當是《進口合同》的當事人,高校要進口免稅設備必須以購買方名義簽署《進口合同》。簡言之,高校進口免稅設備“必須自行(包括委托外貿代理機構)向國外采購”。然而,高校采購進口設備的需求終結于通過招標方式簽訂的《政府采購合同》。高校和中標人建立買賣合同關系后,從國外進口設備的并非高校而是中標人,高校并沒有直接進口教學科研設備,因而不具備免稅的條件。

高校進口免稅設備,依招標法要求“必須向中標人采購”,依關稅相關法律規定“必須自行向國外采購”。“必須向中標人采購”意味著必須建立國內買賣合同關系。“必須自行向國外采購”則意味著必須建立國際買賣合同關系。招標采購要求與進口設備免稅要求的沖突是高校采購達到強制招標標準的進口免稅設備時面對的不可調和的矛盾。

2.2 招標與免稅要求沖突下高校進口免稅設備的法律后果

面對招標采購要求與進口免稅要求之間的矛盾,高校在實際操作中產生了前述4種運作方式,且4種運作方式都指向了同一結果:免稅。

在方式1中,高校盡管采取招標方式確定了供貨方(中標人),簽訂了《政府采購合同》,但《三方協議》又將中標人完全排除在采購行為之外。因《三方協議》,供貨方由中標人直接變更為(中標人指定的)境外供應商,中標人獲得相應費用后已全然置身事外。高校為了獲得免稅,通過招標產生的《政府采購合同》無法得到履行,招標采購成了形式。

為規避將供貨方由中標人直接變更為境外供應商的風險,方式2在《三方協議》中試圖將中標人與高校捆綁,由高校和中標人共同委托外貿代理公司完成采購行為。這種方式下,高校沒有向中標人付款,中標人也不需向高校供貨,招標產生的《政府采購合同》被架空。盡管初始目標是綁定中標人,但糾紛一旦產生,中標人仍然可以輕易擺脫責任。縱使存在以中標人作為委托人的《三方協議》,但依據該協議,中標人既沒有付款行為也沒有獲得設備,更沒有憑借此協議獲取收益,中標人完全可據此否認其委托行為的效力。不難發現,方式2中,中標人完全游離在《政府采購合同》和《三方協議》之外。

為了規避方式2捆綁中標人的不合理性,方式3在《三方協議》中明確高校的委托事項僅是辦理免稅手續所需,中標人才是采購的委托人。僅從形式來看,《三方協議》符合《政府采購合同》要求,避免了高校承擔外貿代理公司與境外供應商基于進口合同產生的風險。但是,為完成免稅手續,高校與外貿代理公司另外又簽訂了一份在海關備案的《采購代理協議》。這份《采購代理協議》讓高校順利實現了免稅目的,但也同時導致了招標產生的《政府采購合同》的效力風險。采購一旦出現問題,中標人就可以依據海關備案的《采購代理協議》否認其在采購中的責任,將責任歸于《采購代理協議》的當事人。《政府采購合同》和《采購代理協議》內容相悖在一定意義上也將導致招標行為被架空。

方式4中,高校與中標人之間因招投標而產生了國內買賣合同關系,因委托中標人外貿代理又產生了一項基于委托代理關系的國際買賣合同關系。顯然,兩種關系中,真正得到履行的是外貿代理的國際買賣合同,國內買賣合同即招標產生的《政府采購合同》被架空。

綜合可見,在招標要求與免稅要求的沖突下,高校為了實現其免稅目標,盡管運作方式有異,但其最終結果都是違背《政府采購合同》、架空招投標行為。

3 招標采購進口免稅設備法律困境的解決方案

3.1 高校采購進口免稅設備法律問題的可選解決方案

“招標才能采購”與“自行購買才能免稅”是一對不可調和的矛盾。在這種強制性沖突中,招標可以規避,但免稅不能缺少。因此,高校只能選擇讓招標成為“虛假”,讓免稅成為“現實”。而招標與免稅之間沖突的不可調和性也意味著,解決高校招標采購進口免稅設備法律困境的可選方案只有兩個,即要么修改招標采購相關要求,要么修改高校進口設備免稅的相關要求。

修改招標采購相關要求的方案就是取消高校采購進口設備的強制性招標要求。取消強制招標,高校在采購中將獲得較大自主權。如通過競爭性談判等采購方式,高校可以邀請進口設備代銷商就所需設備的型號、價格及相關責任等進行談判。不以確定進口設備代銷商為成交人作為談判結果,可以僅要求參與談判的代銷商對其提供的信息承擔相應的擔保責任。通過談判對設備的型號、價格、境外供應商等可以做一個全面了解和比較。取消對高校進口免稅設備的強制招標要求,高校可以依據相關信息直接或委托外貿代理公司與境外供應商取得聯系,辦理免稅手續,完成采購行為。

修改進口設備免稅相關要求的方案就是取消高校自行購買才能辦理免稅手續的強制要求。只要所進口貨物確系高校所購,允許高校依據招標方式產生的《政府采購合同》辦理免稅手續。高校可以憑借招標產生的《政府采購合同》一方面完成設備進口,另一方面完成海關免稅。招標產生的《政府采購合同》可以得到嚴格履行。

3.2 兩種可選解決方案的可行性分析

兩種方案都能較好地解決高校招標采購進口免稅設備的現實困境。然而,兩種方案有著各自的優劣和不同的現實可行性。

方案一,取消強制性招標,高校可以直接向境外供應商進行采購。高校政府采購以高精尖科研專業設備采購為主流,具有“時效性要求高”的特點[4]。取消強制性招標對于高校而言,其優點在于,高校可以方便快捷地采購到其意愿設備,適用其采購時效性要求。然而,高校可以直接向境外供應商進行采購,意味著高校將直接面對外貿風險,眾所周知,高校以教學科研為根本,專業設備的采購人代表往往是致力于科研工作的學者[5]，要求所有高校具有較高的對外貿易風險控制能力不符合客觀現實。另一方面,對高校取消強制招標要求與當前法律的一般精神不相符合。強制性招標提高了采購的透明度和公平性,目前已經成為世界上標準化的采購手段[6]。對政府采購而言,在全世界范圍內大都采取招標投標的方式進行[7]。政府招標采購是我國對特殊情況與特殊項目,為保護國家、社會、招投標當事人的利益和保證項目質量的基本措施。高校采購屬于政府采購范疇,招標方式是“政府采購信息發布制度”[8]的執行方式,高校建立招投標采購制度勢在必行[9]。僅因免稅需要而取消高校的強制招標要求顯然理由不充分。此外,取消強制招標形式還會增加采購代理關系中的道德風險[10]。可見,取消高校進口免稅設備的強制性招標要求的現實可行性存疑。

方案二,取消高校自行購買才能辦理免稅手續的強制性要求,顯然只涉及海關部門及部門規章。依據我國《海關進出口貨物減免稅管理辦法》第十一條等相關規定,高校要獲得進口免稅必須提供《進口合同》原件等材料。顯然,高校招標情形下只產生《政府采購合同》，不可能產生《進出口合同》。可見,導致高校為獲得海關免稅而架空招標產生的《政府采購合同》的根源在于,我國海關總署的相關部門規章過于剛性。高校獲得海關免稅,并不必須要求高校作為《進出口合同》的當事人,要求高校必須作為《進出口合同》的當事人不僅背離了招投標法律規定的精神,也不符合高校采購進口免稅設備的社會現實。其實,關于關稅減免問題,有學者認為,我國關稅減免權限歸屬于國務院及主管部門違背了關稅法定原則,關稅減免稅程序不夠公開透明,減免稅制度規范性不強[11]。“法律的立法……真正重要的是使法律程序能與現實社會正在發展中的需求配合”[12],對《海關進出口貨物減免稅管理辦法》等相關程序性規定予以修正不僅是法律的要求,更是社會現實的要求。當然,要求高校作為《進出口合同》當事人的初衷是期望避免他人利用高校免稅資格非法偷逃關稅,但這可以通過在其他方面進行程序性設計來實現,如要求高校確認實際進口方身份、對所提交材料的真實性負責、做出進口免稅承諾等。此外,還可以通過加強對特定減免稅貨物的后續監管,確保減免稅政策落地生效,防止騙取減免稅優惠[11]。

4 結語

海關總署部門規章對進口設備的免稅要求是站在防止偷逃關稅角度思考的結果，并沒有考慮到高校進口免稅設備的強制性招標要求這一特殊情況。招標要求“招標才能采購”與免稅要求“自行購買才能免稅”之間潛在地形成了不可調和的矛盾，其解決方案只能是修改減免關稅部門規章或者修改招投標法律。顯然海關部門要確認所進口設備確系高校所需免稅設備,并不必須要求高校作為《進口合同》的當事人,通過相應程序性設計是可以實現海關對高校免稅的實質審查的。中央《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》中明確強調需完善中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理,進一步“優化進口儀器設備采購服務。……繼續落實進口科研教學用品免稅政策。”因此，海關總署修改《海關進出口貨物減免稅管理辦法》等免稅程序性規定,既符合國家支持高校科研發展的相關政策,也能最大限度地保障高校的合法權益。