論我國結建式人防工程的開發商所有權及制度完善

張 毅，謝小雪

安徽大學法學院，合肥，230601

近年來，結建式人防工程逐漸成為備受社會關注的熱點問題。國家為穩步推進人民防空事業發展，強制要求房地產開發商在城市地面民用建筑建設中必須搭配建設一定面積的地下人防工程，以備特殊時期應急之需。隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入，社會產權意識的逐步增強，結建式人防工程相關權屬糾紛層見疊出，引發了各方利益主體日漸激烈的研討與爭論。進一步研究結建式人防工程的所有權歸屬問題，厘清相關法律關系，不僅事關人防工程平戰效能的實現，更涉及各方利益主體的重大切身利益，具有十分重要的理論與現實意義。本文擬通過文獻研究、價值分析等法學研究方法，對該所有權歸屬問題進行分析論證，進而為解決現實問題提出較為可行的完善意見。

1 我國結建式人防工程及其所有權歸屬現狀

結建式人防工程，系指結合城市地面民用建筑修建的，旨在保障戰時人民群眾生命財產安全的人防地下工程，是轉型時期國家應對財政緊張而鼓勵多元化資本參與人防工程投資建設所形成的產物，常區別于國家單獨投資建設的單建式人防工程。當前，結建式人防工程已逐漸成為集戰時防護與平時民用于一體的增值型建筑。根據平戰結合原則，大量的結建式人防工程被改造利用，或用于停放車輛，或用于倉儲，或用于其他用途，不僅便捷了人們的生活，更充分發掘了人防工程的潛在經濟價值。

關于結建式人防工程的所有權歸屬問題，國外雖然已經進行了大量的理論研究及立法實踐，但并未出現類似中國這樣復雜的現實情況，經濟體制、所有權制度(特別是土地所有權制度)等方面的差異，使得域外經驗難以直接借鑒，需要因地制宜地探索出一條能夠實際解決當前困境的中國方法。目前，我國結建式人防工程所有權歸屬問題在國家立法層面處于真空狀態，《物權法》《人民防空法》等現行法律均未作出明確規定。在地方立法層面，各地規定也不盡相同，甚至矛盾突出。例如，北京市明確將結建式人防工程規定為國家所有，重慶市、湖南省、上海市則規定為投資者所有，而遼寧省、江蘇省卻對該權屬問題做模糊化處理。現有法律規范的沖突與矛盾使得權屬難以明確，司法實踐中亦缺乏統一的裁判標準，導致各方利益主體的權利邊界始終處于模糊狀態，相關社會矛盾日益尖銳。

2 我國結建式人防工程所有權歸屬問題的代表性理論觀點

對于結建式人防工程的所有權歸屬問題，學術界展開了廣泛而深刻的討論，眾學者各抒己見，各學說相互駁斥又相互借鑒。筆者將對當前學界各代表性理論觀點進行分析。

2.1 國家所有說

這種學說認為，結建式人防工程所有權歸屬國家。理由如下：其一，結建式人防工程的功能決定了其所有權只能歸屬國家；其二，結建式人防工程屬于重要的國防資產，而根據有關規定，國防資產屬于國家所有，故結建式人防工程屬于國家所有；其三，國家通過減免土地出讓金及相關稅費的形式鼓勵人防工程的多元化投資，系國家通過間接投資取得所有權的對價。

筆者認為，國家所有說存在一些誤區。首先，結建式人防工程的私有屬性與其平時戰時區別利用并沒有實質沖突，只要確保在既有程序下平時戰時利用的平順切換，私有屬性反而更有利于人防工程公用物效能的實現；其次，結建式人防工程并不完全具備《國防法》第三十七條規定的國防資產應“出于國防目的”且“國家直接投資”的基本構成要件要素，國家既沒有直接投入任何資源，也沒有依法進行國有化轉換，所有權不可能歸屬國家所有；再次，開發商建造結建式人防工程的成本要明顯高于一般建筑，國家僅減免土地出讓金及相關稅費，實質上是國家對開發商履行法定義務、完成公共使命的政策優惠，尚不足以作為國家間接取得所有權的合理對價。

2.2 開發商所有說

這種學說認為，結建式人防工程所有權歸屬開發商。理由如下：其一，開發商利用自己的財產或財產利益(普通建設用地使用權、建筑材料所有權、貨幣等)合法投資建造人防工程，系基于事實行為原始取得所有權，雖然財產形態發生了變化，但是財產權屬并未發生移轉[1]；其二，開發商依法取得了人防工程所涉土地的建設用地使用權；其三，人防工程雖屬于法定配套公建，但并不計入公共面積分攤，不作為房屋銷售合同的交易對象，其所有權不會隨著地面建筑附隨流轉至業主。

筆者頗為贊同這種學說。首先，開發商基于新建原始取得所有權，使得結建式人防工程具有正當權源，也因此成為支持開發商所有說的最具說服力的論據。其次，從人防工程實際使用的角度來看，所有權歸屬開發商亦是最好的選擇，符合權利配置的公正和效率原則[2]。實踐中，大量存在開發商通過物業公司經營“人防地下車位”的實例，開發商所有說正為其提供了正當的理論依據與合理的邏輯起點。再次，結建式人防工程雖作為法定配套公建，但并不意味著其就是共有部分的共有設施。當然，開發商所有說也并非無懈可擊，學界討論較多的是當開發商因破產等原因主體資格消滅時的所有權歸屬及平時使用等問題，頗值深入研究。

2.3 全體業主共有說

這種學說認為，結建式人防工程所有權歸屬全體業主共有。理由如下：其一，結建式人防工程的建造成本已計入商品房銷售價格并最終由全體業主分攤，應視為業主對人防工程進行了實際投資；其二，結建式人防工程作為法定配套公建，系服務于全體業主的共有設施，其權屬歸全體業主；其三，結建式地下人防工程系地面建筑的從物，其所有權應當隨著地面建筑的所有權附隨流轉至業主[3]。

這種觀點看似合理，實則不妥。首先，所謂投資系指出資者對投資內容、預期收益、潛在風險等事項具有相當認識的情況下所實施的盈利性主動資金行為，而業主明顯缺乏投資的主觀能動性，故業主購買房產并非其對人防工程的投資，即便實際分擔了開發商的建設成本，與人防工程所有權確認也無直接必然聯系；其次，公用配套設施與共有設施并非同一法律概念，公用配套設施只要未計入房屋公攤面積，在開發商未承諾贈予全體業主的情況下，其所有權仍屬于開發商或第三人[4]；再次，主從關系中，從物不具備脫離主物而利用的獨立價值，但對于結建式人防工程，即使地面建筑毀損滅失，也不影響地下人防工程的獨立使用。

3 我國結建式人防工程所有權歸屬開發商的合理性

事實上，無論是哪種學說，現階段都無法在理論上完全解決結建式人防工程的所有權歸屬問題。但綜合考慮各方面因素，筆者認為，結建式人防工程所有權歸屬于開發商更具合理性。

3.1 結建式人防工程所有權歸屬開發商符合傳統物權理論

按照傳統物權理論，業主是不可能原始取得結建式人防工程所有權的，其只能通過購買等方式繼受取得所有權，而業主繼受取得所有權就必須以開發商先行取得所有權為前提。易言之，若開發商在與國家的博弈中無法取得結建式人防工程的所有權，業主便失去了繼受取得所有權的基本前提。正如前文所述，開發商利用自己的財產或財產利益(普通建設用地使用權、建筑材料所有權、貨幣等)投資建設人防工程，系基于事實行為原始取得所有權。根據“房地一體”原則，我國地面建筑物的所有權歸屬都應包含建筑物自身權屬與建筑物所涉土地使用權屬兩部分。在《物權法》確立的“土地分層出讓、立體開發利用”的原則下，人防工程所占據的結建地下空間應屬于普通建設用地使用權所應涵蓋的地表之下的必要空間部分，開發商在取得相應普通建設用地使用權后有權利用該空間開發人防工程及其他設施[5]。毫無疑問，開發商基于建造的事實行為原始取得結建式人防工程的所有權，符合所有權取得的基本原理。

有學者認為，城市民用建筑最理想的權屬狀態應當是任何建筑物、構筑物或其他設施，不是歸部分業主專有，就是歸全體業主共有，而不應再由開發商掌握甚至利用某部分有價資源繼續獲利[6]。但是，開發商作為初始登記的原始取得所有權人，完全有可能以業主的身份保留一部分物業。現實中，開發商出于特定目的保留自用物業的現象也并不罕見。同時，兼顧到結建式人防工程平戰時區別利用的雙重屬性，其雖作為民用建筑的法定配套公用設施，但并未作為公攤面積計算到商品房的銷售面積中，故人防工程的權屬不會隨著商品房專有部分的權屬附隨流轉至業主。從物盡其用的角度考慮，只有開發商享有所有權，才可以為實踐中其利用、管理、收益甚至一定程度的處分結建式人防工程提供正當合理的理論依據與邏輯起點[7]。

3.2 結建式人防工程所有權歸屬開發商具有實現物盡其用的雙重優勢

私有財產的自由并不是絕對的，應受到代表主權者利益的公共意志的限制。國家基于公意的要求，依照既有設定對私有財產進行必要的限制和剝奪，以有效規避社會公共福祉面臨的實際損害或潛在危險，這在理論上稱之為“財產權的社會負擔”。筆者認為，結建式人防工程即是一種負有社會義務的私人財產，平時在權利人的實力控制下發揮其物的價值與使用價值，戰時通過既有設定服從國家統籌安排用于防空避難，這既是“平戰結合，區別利用”的應有之意，也是實現物盡其用的必然要求。筆者認為，結建式人防工程無須刻意強調國有屬性，私有屬性并不會弱化甚至否認其所承載的防護功能。在保留私有屬性的同時，通過附加必要的社會負擔，同樣可以有效實現人民防空的社會目的。當然，所有權歸屬的非國有化，并不意味著排斥國家干預，相反更需要國家施以必要的監督管理，以實現結建式人防工程平戰時區分利用的平順切換，最大限度地保障人民群眾的生命財產安全。肯定結建式人防工程的私有權屬，既可以有效實現人民防空的主效能，又可以充分發揮人防工程的平時經濟價值，避免資源的閑置與浪費，鼓勵開發商更好地履行其建設人防工程的法定義務，具有實現物盡其用的雙重優勢。

3.3 結建式人防工程所有權歸屬開發商體現市場經濟發展的本質要求

正所謂“人無恒產，必無恒心”。市場經濟中的各方利益主體對涉及自己或可能涉及自己的有價財產都本能地具有一種占有和保護的感情。在結建式人防工程所有權歸屬問題上，各方利益主體展開了激烈而深刻的討論，而這場聲勢浩大的權屬論戰，實質上正是市場經濟中各方利益主體之間的博弈與妥協。其實，結建式人防工程所有權歸屬爭議的背后有著深刻的時代烙印。我國曾深受蘇聯計劃經濟體制的消極影響，在相當長的一段時期內缺乏所有權立法和學術研究的現實基礎，導致社會“注重利用、淡化產權”的觀念較濃厚。人防領域的基本制度框架主要形成于20世紀末，當時正處于市場經濟體制改革的過渡時期，人防工程建設投資主體較為單一且以國家為主導，自然無法回應新時期市場經濟發展所產生的新需求。市場經濟的持續穩定健康發展，需要安定有序的交易秩序，而這種交易秩序正是以確認或認可各方利益主體的有價財產權屬為起點，進而為人們發揮自身能力創造更為寬松的外部條件，更大限度地激發人們的積極性，并保有因此帶來的財富增長的信心。在某種程度上，沒有所有權的明確歸屬，就沒有進行市場交易的前提，市場經濟內在要求的市場秩序與交易安全便流于空談。明確結建式人防工程所有權歸屬于開發商，使得相關財產權利及法律關系得以明晰，為各方利益主體參與市場經濟活動營造穩定有序的交易環境，符合市場經濟發展的本質要求。

4 完善我國結建式人防工程所有權制度的若干意見

綜合前述法理分析，結建式人防工程應當歸屬開發商所有。當前所面臨的所有權歸屬爭議，主要是多元化的投資模式、法律規范的缺失以及各方利益訴求迥異等原因所致，但這些困境并非無法克服，需在下述方面予以完善。

4.1 所有權歸屬的立法重構

《管子》有云：“律者，所以定分止爭也。”根據《立法法》的相關規定，結建式人防工程的所有權歸屬當且僅當由全國人大及其常委會通過制定法律予以明確。但是，我國現行涉及人防工程的法律均未對該權屬問題直接做出規定，導致各部門(地區)在上位法模糊不定的情況下作出差異甚至矛盾的規定。既有法律規范矛盾與缺失是相關權屬爭議頻發的關鍵癥結，國家應盡快在立法層面明晰結建式人防工程的所有權歸屬。例如，《人民防空法》作為人防領域最高位階的專門法律，應明確結建式人防工程的所有權歸屬于開發商，并將其流通范圍嚴格限制在業主范圍內，開發商除以業主身份自持物業外，可以通過協議約定的形式或流轉于部分業主專有，或流轉于全體業主共有。所有權人在平時使用收益的同時負有管理維護的義務，國家在戰時可以基于既有程序依法統籌調用。當然，結建式人防工程所有權制度構建，涉及土地利用、城市規劃、開發建設、房產管理、人民防空、環境保護等諸多方面，在現有法律規范或缺位或模糊未定的情況下，構建起統攬全局的地下空間利用規范體系，才是真正解決此類問題的關鍵。

4.2 完善所有權登記的制度設計

在物權法中，公示就是物權的權利外觀，物權變動都必須采取法律規定的方式向社會予以展示，以獲得社會承認與法律保護，使得社會交易在法律實施范圍內得以公開、公平、公正、有序地進行[8]。其中，不動產登記就是物權典型的權利外觀。在我國，不動產登記不僅是不動產物權變動的公示方式，而且也是國家進行不動產管理的重要措施[9]。實踐中，結建式人防工程的所有權登記或難以辦理，或即便辦理了也不得任意流轉，這種缺損的公示不利于人防工程產權效益的最大化。筆者認為，結建式人防工程兼具戰時防護和平時民用的雙重屬性，不同于一般的不動產，其產權登記應區別于一般的不動產登記。首先，產權登記采取雙線雙軌制，即在房產主管部門辦理登記的同時，還須報所在地人防主管部門備案；其次，登記內容除包括權證編號、所有權人信息、土地使用情況等一般事項外，還應特別注明“平戰結合人防工程”字樣，以便有關部門進行統一管理和監督；再次，應明示產權人須合法改造利用，不得擅自改變法定用途，不得影響人防工程的正常使用或者降低人防工程的防護能力，否則將依法追究相關法律責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任。當然，結建式人防工程所有權登記問題涉及面廣、關系錯綜復雜，在制度設計層面很難“畢其功于一役”，除明確登記機關、登記內容之外，還涉及諸多問題，有必要予以重視并做深入研究。

4.3 加強平時利用的行政監督

實踐中，大量結建式人防工程存在因處分權利濫用造成的結構損壞、設施毀損等問題，不僅使人防工程的平時使用存在不同程度的安全隱患，也嚴重影響了其戰時防護效能的實現。結建式人防工程不同于一般的有價財產，需要在戰時發揮保障人民群眾生命財產安全的特殊作用，相較于一般的有價財產承擔著更多的社會義務，所有權人應當積極履行日常維護保養的義務，實現平時戰時區別利用的平順切換，確保特殊時期按照既有程序依法由國家統籌調用，這既是“平戰結合”實現物盡其用的應有之意，也是平時改造利用結建式人防工程的現實要求。同時，國家需加強對結建式人防工程的平時利用施以必要的行政監管，確保人防工程平戰時區分利用的平順切換，最大限度地保障人民群眾的生命財產安全。各地人防主管部門應會同有關部門，按照具體的防護等級和防護要求在轄區內進行定期檢查，確保維持結建式人防工程正常的防護功能，對存在違規利用、安全隱患的，做到早發現、早整改，造成重大事故的，特別是因有關機關監管不力造成重大事故的，要嚴格追究相關責任主體的法律責任。落實監督管理，強化責任意識，切實做到防患于未然。

5 結 語

結建式人防工程作為兼具戰時防護與平時民用雙重效能的增值型建筑，其所有權歸屬于開發商，既能為人防領域相關理論與實踐活動提供正當合理的理論依據與邏輯起點，又能充分發揮人防工程作為公用物的價值與使用價值，體現了市場經濟強調保障交易秩序與安全的本質要求，是解決結建式人防工程所有權歸屬問題最具合理性的方案。當然，本文只是一孔之見，結建式人防工程所有權制度構建，還涉及土地立體開發法律規范體系的構建、權利的流轉與公示、平戰時利用的平順切換等諸多問題，有必要予以重視并作深入研究。