試論新型城鎮化進程中的農村土地流轉

□李歡歡

（河南經貿職業學院商務學院 河南 鄭州 450018）

用于衡量某個地區社會發展程度的重要指標之一是城鎮化建設的發展狀況。城鎮化建設也是人類文明得以發展的必然趨勢。城鎮化建設涉及的內容包括社會保障制度、土地制度以及經濟發展的形式等城鄉發展。在農村人口走向城鎮化的過程中，土地問題的妥善解決是關鍵。自上個世紀我國實行改革開放以來，社會的經濟發展獲得了重大突破，隨后我國實行了土地改革，促進農民收入的提升，也促使我國農業現代化得到良好發展。但由于近年來城鄉發展不斷變化，越來越多的農民選擇從農村脫離，涌入城市，進而促成農村土地的流轉。土地的所有者在承包權保留的前提下將實際的經營權讓出，土地的承包權與經營權不再歸屬同一個人。在實際的土地流轉過程中容易出現各種問題，影響新型城鎮化的完善。所以，如何在城鎮化的過程中實現農村土地資源的有效利用，解決土地流轉的問題是促進城鎮化建設的關鍵所在，此類問題的科學處理有助于加快城鎮化建設的步伐，在提升社會經濟整體效益的同時，促進社會的和諧發展[1]。

1 城鎮化建設與土地流轉的關聯

1.1 城鎮化建設促進農村土地流轉

所謂城鎮化，其本質就是人口從農村涌向城市的過程。近年來，我國的社會經濟發生了翻天覆地的變化，與之相關的產業結構也有了相對的變化。農業在國民經濟的地位逐漸下降，而城市中的工業以及服務業發展勢頭增強，農村勞動力逐漸向城市轉移，促進農村土地的轉讓經營。農村人口流向城市后造成土地的閑置，因而催生土地轉讓。再者，城市吸納眾多的農村人口必然會造成農村土地流轉數量的增長。城市的發展進程加快，城市建設規模不斷增大，城市擴張需要將郊區或農村中的土地征用以推動城市的發展，因此城鎮化發展成為農村土地流轉的推動力。

1.2 城鎮化建設為土地流轉提供條件

經濟的發展造成了城市與農村的生活水平產生差異，優質的生活條件促使農村人口向城市靠攏，農村人口到城市中就業之后收入上漲，因而形成了城鎮化發展的動力。此外，在市場經濟的影響下，城市用地的價格飛漲，相比之下農村土地價格較低，用于農業與工業的土地價格就此形成了剪刀差。在此種情況下，農民更希望將土地轉讓，對土地的流轉形成刺激。但對于農民而言，農村土地獲得持有是一種生活保障，此項保障功能可對土地流轉形成限制。因此，在鼓勵農民進行土地流轉時需要完善農村人口的社會保障制度。在城鎮化發展的過程中會形成“工業反哺農業、城市反哺農村”的現象[2]，將社會保障制度逐步完善可以為農村的土地流轉提供保障。如此一來，有助于農村土地流轉機制的穩步形成。

1.3 城鎮化建設依賴于合理的土地流轉

土地是使農村經濟獲得穩定的重要因素，同時也是促進農業發展的根本元素。而農業的發展是社會經濟獲得穩步發展的基礎，更是城鎮化發展的重要前提。城鎮化建設所需的物質基礎來源于農業的集約化、科學化以及專業化生產。穩定民心的關鍵在于農村土地流轉制度的合理化。若土地問題未能得到合理解決將會影響生產，進而導致城鎮化建設得不到農民的支持。所以在城鎮化建設過程中，必須做到維護農民的利益與農村的發展，將土地流轉問題科學合理地解決，致力發展現代農業。科技、經濟以及制度為現代農業的發展與土地流轉提供條件，只有上述幾個方面落實到位，才能將農村土地流轉有序執行，進而形成城鎮化建設的有效推動力。

2 農村土地流轉的現有狀態

2.1 土地流轉的數量大

我國的市場經濟發展不斷增速，帶動了農村土地流轉以及農村經濟的快速增長，大量農村人口趨于從事非農業生產的工作，促使土地出讓的數量不斷上漲。從事非農業生產工作的農村人口需要通過土地的流轉創造生產基地，因此增大了土地的需求。同時迫于城鎮化發展同樣需要土地，大量土地獲得集中，促成了農業養殖生產、農業合作社以及企業的需要進行土地流轉交易，進而促進農村的經濟結構發生變化，流轉的土地執行農業規模化生產，實施農作物的種植以獲取相當的經濟效益。各地的市場經濟程度不斷深化，農業現代化進程不斷加快，土地經營權流轉的相關政策出爐，如此一來便會有更多欠發展地區參與到土地流轉，規模增大的同時，增長速度也會加快。

2.2 流轉模式多樣

土地流轉數量逐漸增大，且流轉形式趨于多樣化，當下各地區的土地流轉形式多為互換、出租或者轉讓等。社會的發展促使諸多的經濟主體參與到土地流轉中，使土地的經營模式也獲得更新。土地流轉市場處于持續活躍階段，其經營效率也較為可觀。而土地出租以及承包所涉及的利益關系較為簡單，因此可作為土地流轉的重要形式[3]。另外，土地經營模式中包括家庭、企業以及合作經營的共存模式。在農業生產方面存在家庭農場、農業企業與農業合作社等同求發展。

以上的創新模式促使農業趨于規模化與專業化。政府參與管理以及運用可將政府需要與農民利益做有機結合。通過政府出資，農民獲益，農村的土地流轉幫助政府實現政府綠化用地的需求。此外，可通過將農民、企業、政府以及農產基地進行不同的組合，實現利益的共享與雙贏。

2.3 程序規范的同時合理利用資源

早年，國家針對土地的規范流轉提出了指導性意見，關于土地承包權以及經營權的分離政策逐漸獲得完善。在國家政策的指導下，各個地區爭相下發符合本區域土地流轉的指導文件，將相關程序以及合同文書做規范，以保證農民在此過程中的利益不受損害。同時，土地流轉的制度以及宣傳獲得不斷的完善與發展，農民對關乎自身利益的土地流轉問題有了進一步的認識，對土地流轉中的非法問題進行有效規避。許多地區甚至制定規范的流轉文書供農民參考，并備案涉及數額較大的土地流轉，促進土地流轉的規范管理。

此外，有條件的地區還可借助科技幫助農民建立交易平臺，發布土地流轉信息等，此類手段在一定程度上保障了土地承包以及經營得以規范流轉，促進土地資源的合理使用。

3 農村土地流轉遺留問題

3.1 產權未明確

產權的持有是土地發生流轉交易的前提，土地歸集體所有是我國對土地所有權的明文規定。而農民可對土地進行承包經營，因此，土地的經營權若要流轉，經營權的確定是重要前提。我國的土地存在形式多樣，土地制度的實施也在變化，產權的關系不明確，其主體的多樣化促使土地流轉混亂，利益分配不均勻導致各類問題出現。土地經營權的所有者無法確定，導致農民在土地流轉中的權益被削弱。不僅如此，農民由主動變被動，且無法從相關的政策中獲得扶持，即便是清楚自身權益被侵害也無法使用法律進行維護。產權的缺失導致農民的土地流轉無法順利執行，久而久之，大量的土地資源便被閑置，農業生產也相對滯后。產權未明確也會導致城市發展隨意侵占農民土地，侵害農民的利益，影響城鄉之間的和諧發展。

3.2 程序未規范

土地流轉涉及價格評估、方式運用、經營權轉讓以及利益的分配等問題，以上種種問題均不能由土地的供需雙方決定。我國大多數地區的土地流轉仍然缺乏專業的流轉組織以及相應的服務機構，促使土地流轉無法順利進行。現下的土地流轉主要是以供需雙方自主協商，并經過第三方見證；土地價格評估缺少科學的依據；在談判協商時，農民可能因為自身水平以及協商能力的限制而在談判中失去主動權。部分企業甚至政府故意將價格放低，農民的利益因此遭到損害。再者，在土地成功流轉后，其使用得不到有效監督，促使土地的用途隨意變更甚至資源浪費，進而影響土地的合理開發與農業的發展[4]。

3.3 體系未健全

對農民來說，土地的功能不僅僅局限于生產，它還是農民賴以生存的基礎，是農民的保障。在土地流轉中農民獲得的利益極其有限，而且他們在二三產業中的勞動所得也相當有限，農民在城鄉中將充當勞動力，對城鄉的發展做出巨大貢獻卻無法在城市中享受同等的教育以及社會保障等。近年來，我國的社會保障等制度可部分改善城鄉差距，但農民的社保還有待進一步健全，農民在某些方面仍未能享受與城市居民同等的福利與待遇。所以在他們的眼中，土地的持有仍然是最終保障。

農民寧可在短期的土地流轉中獲取相對較少的利益，也不愿意將土地長期出讓，農民的此種心理在一定程度上對土地的流轉造成影響。另外，部分農民無法在城市中成家立業，因為其在城市中難以獲得應有的社會保障，生活成本過高，進而選擇將戶口留在農村，導致城鄉發展受到影響。

3.4 市場未完善

作為社會生產中的重要元素之一，土地也需要進行市場資源的有效配置。農村土地流轉資源配置優化的基礎是土地流轉市場完善。市場的完善需要政府監管與市場化運作做到有機結合。就目前的形勢來看，我國大多數地區的土地流轉市場尚未健全，首先是土地流轉的供需雙方所提供的信息存在差異，雙方的溝通不足，有效信息傳遞缺乏，使得土地流轉的交易受阻，效率以及數量均大幅度降低。其次，流轉市場中缺乏較為專業的經營機構，尤其是來源于第三方的服務機構，比如價格評估機構、法律服務機構、土地使用監督機構以及專門糾紛處理機構等等。由于以上機構的緊缺造成了土地流轉提供方（農民）的盲目流轉、低價流轉。非理性的土地流轉不利于土地交易的公平以及資源的合理規劃使用。再次，尚未形成規范的土地流轉市場，且缺乏政府對現有土地流轉地監督，流轉的體系與機制也未成規范。供需雙方對市場的認識較少，不了解市場中存在的風險評估，容易導致土地流轉完成后出現糾紛，因此形成了土地流轉中的不穩定因素。

4 完善土地流轉工作的相關對策

4.1 明確承包關系

土地產權明確可以促進城鎮化建設過程中土地的規范流轉。產權明確也是農業產業化、現代化以及規模化得以實現的重要保障。更重要的是，土地產權的明確有助于土地資源的合理開發與使用。土地產權的明確是農村土地流轉的基礎所在[5]，以我國的土地改革制度作為參照點，結合現下的實際狀況，首先需要將土地流轉中的承包關系明確，在確定土地所有權的基礎上將土地承包的具體事項落實到各個家庭。若條件允許則可為農民建立起土地承包查詢平臺。其次，農民的所有權主體地位需要得到強化，根據每個農民的具體情況，明確承包土地經營權的利益歸屬，明確界定土地使用權的主體范圍，保證農民在土地流轉中的合法權益在法律保護的范疇內。更重要的是，此步驟也為土地流轉市場化奠定了基礎，幫助提升土地流轉的效率。

4.2 完善流轉制度

農村土地流轉的順利執行需要實施過程管理，對土地流轉中的各項行為提出規范意見，強化對土地流轉工作的服務以及監管力度。完善相關制度，將土地流轉的程序規范化，首先需要做到：以相關的法律法規作為土地流轉的依托，明確土地流轉的入選標準，提出只有符合規定的土地才能進入流轉市場。除此之外，還需對交易的數量做出限制規定，將土地流轉制度的體系進一步完善；區分土地流轉中用作商業建筑以及農業發展的土地，確保土地的真正用途；另一方面，將土地流轉的程序規范化，確保在土地流轉談判過程中的公平與自愿，同時也需要將合同的簽訂程序規范化，力求在法律的保護下，農民的財產權益獲得保障，將土地供需雙方的權利以及義務在合同中明文規定，從實際行動中保障農民的權益。

除此之外，政府的有關部門需要將監督工作落實到位，對土地流轉中的相關程序、談判過程以及土地使用的具體情況進行逐樣的備案記錄，形成規范的監督管理。

4.3 推進流轉市場

土地流轉的市場若要獲得發展，首先是建立健全的流轉服務體系，將土地承包、土地經營權等歸納到市場交易的范疇內，使土地交易市場的環境得到改善。其次是將第三方的中介機構也歸納到土地流轉市場中，讓中介機構能有效發揮出其專業化的服務。依靠第三方機構為土地流轉的正常進行做出應有的貢獻。例如：將最新的土地流轉政策以及交易信息及時發布，保證供需方的信息對稱，減少因此造成的損失，為雙方提供風險對抗措施；爭取在土地價格的評估中發揮自身優勢，以市場的最終導向作為基礎，對土地資源做出合理評估，在土地流轉交易中體現公平。除此之外，第三方機構還需為土地流轉提供相關的法律咨詢服務，避免在交易中形成糾紛，對流轉交易供需方的合同執行情況實施監督。另外，政府需要根據地區的特點進行科學管理，在此過程中實現土地流轉的宏觀調控，調節市場的交易情況，使土地價格趨向穩定。政府需要發揮自身的主導作用，鼓勵利益分配方案以及土地流轉模式的創新，從而推進城鎮化建設。

4.4 完善保障體系

農村土地流轉與城鎮化建設存在內在的契合關系，農村土地流轉的順利平穩進行可加快城鎮化的發展進程，但是農村土地流轉的順利進行需要將城鄉二元結構中存在的社保差距打破，進一步完善農村的社保體系。具體的措施有：將戶籍制度實施改革，將新農村合作醫療與養老保險的制度進行有機合并實現服務利益的均等。爭取讓農民與城鎮居民享受同等的福利與待遇，讓進入城市務工的農村人員也能享受到城鎮發展的成果，促成農村與城鎮一體化發展，縮小兩個區域的收入差距，使農村的土地流轉發展順利；另外，在城鎮化發展的過程中還需要引導已將土地流轉的農民提供再就業的機會，促進農民實現真正的城鎮化，以便消除該部分農民的后顧之憂[6]。城鎮化最終要做到讓農民老有所養、病有所醫；將土地流轉中的利益實現合理化分配，確保農民社會權益得到保障是城鎮化獲得發展的前提。

5 結束語

土地流轉問題的解決需要明確承包關系，完善流轉制度，推進流轉市場以及完善保障體系等。土地流轉時需將農民的權益放在主體地位，這樣才能使城鎮化發展順利進行。