地方政府“土地財政”形成動因綜述

□張 欣

（四川文理學院 四川 達州 635000）

我國的“土地財政”問題，是正處于加速工業化和城市化階段的中國所獨有的社會經濟現象，引起了國內學術界高度關注。雖然國外也有文獻涉及“土地財政”問題，但鑒于我國與主要西方歐美國家實行的土地制度的根本不同，可供借鑒的文獻較少。所以，有關“土地財政”問題的研究文獻在國內居多。陶然、徐志剛（2005）在研究城市化、農地制度與人口遷移問題的關系時，指出1994年的分稅制改革缺乏轉移支付體系促使地方財權向上集中，造成地方政府土地征用行為急劇嚴重。整體來看，學術界關于“土地財政”行為動因的研究主要集中在以下方面，即在我國分稅制改革的制度背景下，地方政府“土地財政”行為的目的研究、行為驅動力研究、行為約束條件研究。

西方歐美國家是資本主義制度下的土地私有制，較早征收房產稅，地方政府一直能夠獲取相對穩定的稅源，因此西方發達國家基本不會出現強烈的地方政府“土地財政”行為[1]。我國學者對此問題的關注始于20世紀90年代中期，伴隨著分稅制和土地制度的改革，加之工業化和城市化的發展急需強大的資金保障，剛好土地帶來的高收益使地方經濟發展對土地的需求越來越大，逐步形成了“土地財政”現象，它成為新的經濟高速增長格局，導致地方政府征地、賣地行為層出不窮。因此，地方政府的“土地財政”是基于我國當下土地問題產生的（朱秋霞，2008）。不同學者對“土地財政”概念的界定各有不同，狹義的“土地財政”僅指土地出讓金收入，即政府征收土地再轉讓土地獲得的國有建設用地土地出讓金[2]成交價款（滿燕云，2010），它是地方財政預算外的補充收入，本文使用的正是狹義概念。廣義的“土地財政”包括地方政府財政預算內和預算外與土地相關的租稅費（劉守英、蔣省三，2005；周雪飛，2008；杜雪君，2009；薛白、赤旭，2010）。關于“土地財政”的規模及特征方面，滿燕云、楊圓圓（2010）基于《中國國土資源統計年鑒》的數據，對1999—2007年我國“土地出讓”的現狀和特征分析如下：土地出讓規模整體不斷上升，用地類型和土地出讓方式對土地出讓收入有很大的影響，并且區域差異較大，從而分析了造成差異的原因。

1 “土地財政”行為目標

政府出售或出讓土地主要是為了籌集財政收入，但也有調整土地資源配置、提高土地資源利用效率等方面的考慮。國外學者Osayimwese D.P.C.（1989）用調查法研究了美國一些州的土地交易收入情況后，認為土地交易收入一度是美國一些州政府財政收入來源。并且土地收益可以極大地促進地方財政收入以及為基礎設施建設融資（Li Tian，2009）。國內文獻對這一問題的研究比較豐富，根據相關的政府管理理論，地方政府獲取資金的目的是為了更好地履行提供公共服務的職能，地方政府用“土地財政”手段來增加地方財政預算外收入，以此獲得充足的城市建設資金（程楠，2012）。然而在硬性的制度約束的條件下，手段代替了目的，獲取財政收入的最大化取代了公共福利的最大化（朱四倍，2005）。總體上看，多數國內文獻研究認為，我國地方政府“土地財政”行為的主要目的是為公共產品融資（李龍浩，2007）。同時，在這個目的背后也有很多學者進行了更加深層次的分析和探討，在中國當前經濟發展的背景之下，地方政府“土地財政”行為的目的是多元化的，從政府行為角度分析，主要目的還是盡量獲取更多的土地收益[3，4]。

2 “土地財政”行為驅動力

陳志勇、陳莉莉（2012）通過對研究地方政府行為與“土地財政”的文獻梳理，將地方政府行為驅動力分為財政競爭、政績競爭和地區競爭，這3種競爭壓力驅使地方政府突破預算約束來開展“土地財政”。第一，財政激勵是地方政府官員“土地財政”行為最核心的動力。尤其是在1994年分稅制改革后，地方政府面臨預算內財政收入日益向上集中，支出不斷向下分權以及傳統預算外收入逐漸減少的體制約束，在GDP增長為導向的經濟模式下，不斷開拓預算外新收入成為地方政府共識（陶然、楊大利，2008）。劉守英、蔣省三（2005）通過實地調研認為既有現行稅制設置的原因，也有政府收入從土地上征稅困難并且征稅數量微觀的客觀事實。羅必良（2010）指出，分稅制改革造成地方財政收入和支出間的巨大缺口，而地方財政不能支撐工業化和城市化發展所需的資金，進而轉向土地帶來的高額收益，促使了全國的征地行為以獲取“土地財政”收入。第二，政績考核關系官員晉升。以周黎安（2004，2007）為代表的中國特色“官員晉升錦標賽”理論認為，財政收入是地方政府關注的重要方面，但地方官員更關注自身在行政集權體系中的位置。隨著行政體制不斷改革，以GDP為核心的績效考核指標越加明細化，地方政府官員想要職位晉升，就必須有具體的政績表現（周雪光，2005）。自20世紀80年代初至今，地方政府官員堅持貫徹執行中央政府以GDP增長為政績考核的首要指標，一直秉持促進經濟增長的行為模式。

3 “土地財政”行為約束條件

3.1 財政制度約束

統收統支、財政包干和分稅制改革構成了我國的財政體制變遷路徑。在前兩個階段中，一個過于緊，一個過于松。過度集中的統收統支體制下，地方政府的積極性受到打壓，使整個經濟發展缺乏活力，然而過度放權的財政包干體制下，雖然大大激發了地方政府發展經濟的欲望，但是引發了強烈的地方保護主義和中央財政收入難以得到保障等系列問題。1994年實行分稅制改革20 a以來，中央政府一方面大力集中財政，另一方面向地方政府下放越來越多的事權。國內學者在圍繞財政制度研究地方政府“土地財政”問題時，認為分稅制財權上收，事權責任下放，日益集權化，迫使地方政府不斷尋求預算外的資金來增加地方財政收入（周飛舟，2007）。預算內的財政收入并不能支撐起當地的各項財政支出，因此在工業化和城市化的背景之下，土地的利用價值凸顯，地方政府不得不另謀土地作為出路，通過對土地的不斷謀利使地方政府獲得更多的預算外收入，形成了土地財政并引發“高價”城市化、征地失地問題，財政金融風險問題（楊娟娟、孔劉柳，2013；劉守英，蔣省三，2005；周飛舟，2007；王玉波，2013）。

3.2 土地相關制度約束

國內學者主要是從土地相關的法律法規出發，找尋當前跟地方政府征地、出讓地有關規范的漏洞。在現有的《中華人民共和國土地管理法》因“公共利益”而征地的規定不明確，導致地方政府能夠將土地變成一種準金融資源用以推動工業化和城市化的進程（何代欣，2013）。此外，錢忠好、曲福田（2004）對中國土地征用制度分析后，認為我國是政府壟斷的土地征用制度，為“土地財政”的生成提供了極大的方便。同時，我國現行的二元化土地管理體制及低成本征地制度則是導致“土地財政”行為得以維持的重要原因（Cao G.etc，2008；李春根、楊珊、王喬等，2013）。董再平（2008）、岳桂寧（2009）認為“土地財政”產生的原因是分稅制和土地征用制度共同造成的。

4 結束語

綜合關于地方政府“土地財政”相關文獻回顧和整理，逆向軟預算約束理論源起于國外經濟學家科爾奈的軟預算約束理論，被周雪光發展為逆向軟預算約束理論后得到各個領域的廣泛應用。從中國期刊網全文數據庫的檢索結果看，關于“土地財政”成因問題研究的學術論文有45篇，其中有基于地方政府行為的視角、基于稅收征管視角、基于公有土地作為公共產品的視角、基于公共經濟學分析視角和基于法經濟學的視角等從不同的視角和維度對我國“土地財政”問題的生成動因和治理提出了獨到的見解。同時，社會科學領域沿用周雪光的逆向軟預算約束理論作為分析視角的學術論文有15篇，這些文獻重點分析了不同領域下的地方政府為什么以及如何突破上級乃至中央政府的預算約束和向下級攫取資源行為背后的原因。

然而，使用逆向軟預算約束理論來分析我國“土地財政”成因的學術論文僅有1篇，趙合云（2011）在逆向軟預算約束理論的分析框架之下分析了我國“土地財政”的生成機制，認為制度環境、激勵機制和約束機制是中國地方政府“土地財政”的生成動因。雖然已有的研究文獻為沿用逆向軟預算約束理論來分析我國地方政府“土地財政”的形成提供了重要的文獻基礎，但是目前的研究中還存在一些突出的問題值得關注，篇幅過少，對地方政府“土地財政”形成動因以及治理對策的解釋不夠系統和完善，也缺乏足夠的可操作性，這也正是筆者想使用逆向軟預算約束理論進行繼續深入探討的目的所在。因此，無論是從理論上還是國家政策實踐需要上，地方政府“土地財政”問題仍然有繼續深入研究的必要。

注：1.“逆向軟預算約束”主要是指地方政府自上而下地向所轄區域中的下屬組織和個人索取資源來突破預算限制的行為和現象。

2.土地出讓金，是1989年頒布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》后開始征收的。條例規定，土地出讓主管部門可從取得的土地出讓金中提取2％～5％作為土地出讓業務費。在提取業務費后，地方財政先留出20％作為城市土地開發建設費用，其余部分40％上繳中央財政，60％留歸地方財政。不論上繳中央財政還是留歸地方財政的部分，都專項用于城市基礎設施建設和土地開發。