論黨內法規制度體系的三維向度

靳瀾濤

北京大學，北京 100871

建立健全黨內法規制度體系，對于深化全面從嚴治黨、堅持全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化以及黨內法規自身發展，具有十分重要的現實意義與長遠的歷史意義。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。[1]根據《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》的要求，到建黨100周年時，中國共產黨將全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。[2]要實現這一目標，必須從宏觀架構、中觀規范、微觀條款三重維度厘清黨內法規制度體系的輪廓與細節，為黨內法規的體系化建設確立明確的目標指引和切實的行動指南。

一、黨內法規制度體系的三維解構

黨內法規制度建設與黨的建設始終風雨同行，先后經歷了布點、連線、成面、立體的進階，呈現出從“碎片化”到“整體化”，再到“系統化”的轉型特點，最終孕育出“建立健全黨內法規制度體系”的正式提法，并頻繁出現在中央領導同志的重要講話和黨的綱領性文件中。這一命題的出現及其普及，是中國共產黨將體系化思維引入黨的制度建設的一次理論創新，也是下一階段黨內法規制度建設的一項行動目標，對于深化全面從嚴治黨、堅持全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化以及黨內法規自身工作發展，都具有重要的現實意義與長遠的歷史意義。

恰如馬克思·韋伯所言：“體系化是構成一個邏輯清晰，具有內在一致性，至少理論上無漏洞的規則體系”。[3]黨內法規制度體系絕非各個單項法規簡單疊加而成的規范群落，而應該是一個以黨章為根本遵循、由不同規范有序排布的階層體系。細言之，一方面，體系是立體化的。若干條文銜接集合組成一部法規，若干法規縱橫交織形成板塊平面，若干板塊平面彼此聯結可構筑起黨內法規制度體系，呈現出立體化的三維空間形態。另一方面，體系是多要素的。若干同質規范的簡單拼接缺乏穩固的紐帶，只有異質規范按照一定層級和順序，才能強化整個制度體系的粘合，充分發揮出制度合力，釋放“一加一大于二”的加法效應，甚至“二乘二大于四”的乘法效應。

認識方法的選擇取決于事物本身（即客體）的品質特征。結構的立體性和構件的多樣性，決定了我們必須通過三維視角，方能解構黨內法規制度體系的系統、透視黨內法規制度體系的全貌、厘清黨內法規制度體系的邏輯。著名學者錢學森曾以馬克思主義哲學為指導，提出客觀世界由渺觀、微觀、宏觀、宇觀和脹觀等五個層次組成，為基礎科學研究奠定了重要的方法論基礎。[4]借鑒“五觀世界”理論中的“宏觀”和“微觀”概念，并結合社會科學的慣例，引入“中觀”概念，從而形成“宏觀、中觀、微觀”等“三觀”。這三重維度為厘清黨內法規制度體系的輪廓與細節提供了較為全面的視角，不僅體現出在研究內容上的多樣化，同時表達出它們處于不同研究向度上的清晰判斷。對于黨內法規制度體系而言，由點連線、由線織面、由面成體的建設模式，意味著如果單一采用某一“維”，只能管窺孤立的點、線或面，還原的只是平面形態的黨內法規制度集合，而非立體結構的黨內法規制度體系，由此形成的認識偏頗和視野局限，將使黨內法規體系化建設路徑變得日益復雜。相反，當我們嘗試用三維向度切入這一龐大而繁密的規范群落，那些看似復雜的現象描述和特征分析將逐漸明朗起來，一個“層次分明、劃分合理、項目完備、內容協調”的黨內法規制度體系清晰而又精準地呈現在我們眼前。在建設這一體系的過程中，統籌協調好這三維向度的重要性也就不言而喻。

二、黨內法規制度體系的三維結構

古語云，“有道以統之，法雖少，足以化矣；無道以行之，法雖眾，足以亂矣”。[5]黨內法規制度體系絕非各個單項法規簡單疊加而成的規范群落，而應該是一個以黨章為根本遵循、不同規范有序排布的階層體系。如果通過三維視角透視立體化與多要素的黨內法規制度體系，我們可以發現：整個體系在宏觀架構上邏輯嚴密，在中觀規范上項目齊全，在微觀條文上內容協調，充分彰顯出結構科學性、內容完備性和價值統一性。

（一）宏觀架構邏輯嚴密

科學的黨內法規體系必然具有科學的內在結構，故而第一重維度是指在宏觀架構上，黨內法規制度體系劃分合理且層次清晰，既能依據所調整的黨務關系的差異，科學劃分橫向的法規板塊，也能依據制定主體的差異，科學劃分縱向的法規等級。根據黨中央于2017年6月印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》的總體部署，黨內法規制度體系已經形成一縱一橫兩個“1+4”的架構，實現了分工清晰、疏而不漏、層次分明、井然有序。[6]

一方面，在橫向架構上，圍繞黨章這一根本大法，分為四大制度板塊，包括黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規和黨的監督保障法規。這四大板塊分別對應黨章的不同章節，組織法規制度承接第三、四、五章，領導法規制度對應總綱和第九、十章，自身建設法規制度回應第一、二、六、十一章，監督保障法規制度銜接第七、八章，充分體現了黨章在黨內法規制度體系中的最高地位。同時，這四大板塊精準回應了黨中央推進黨的“五大建設”而提出的制度供給需求，為加強黨的執政能力建設、先進性建設和純潔性建設提供了制度保障。

另一方面，在縱向架構上，《中國共產黨黨內法規制定條例》將黨內法規的制定權限明確至省級黨委，《關于加強黨內法規制度建設的意見》進一步強調嘗試把“基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”下放至“副省級城市和省會城市黨委”。這就形成了縱向層面的“1+4”結構，即在黨章之下，依次為黨中央制定的其他黨內法規制度、中央部委制定的黨內法規制度、省級地方黨委制定的黨內法規制度、副省級城市和省會城市黨委制定的有關黨內法規制度。這四層結構的建立，既可以通過由黨的地方組織制定黨內法規調整本級次黨務關系，加大地方的能動性和靈活性；也有助于形成立規機關與同級次立法機關的互動關系，使黨內法規與國家法律在不同層次都能實現有效銜接和相互保障。

（二）中觀規范項目完備

完備的黨內法規體系必須具有充實的單項法規，故而第二重維度是指在中觀規范上。黨內法規制度體系是由若干“部”單行黨規文本構成，形成以基礎主干性法規為基底和以配套細則性法規為雙翼的規范集合體。黨的十八大以來，黨內法規體系建設步伐不斷加快，出臺或修訂了超過90部黨內法規。[7]一部黨規構成一個完整的文本，正是通過制定一部又一部黨規文本的方式，完善的黨內法規制度體系才得以逐漸構筑起來。當然，不同文本的“分量”不同，其調整的領域和調整的方式也各有差異，在黨內法規制度體系中扮演的角色亦有區別，這一點通過不同單行黨規文本的名稱就可以發現。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第4條的要求，黨內法規的專屬名稱或文本載體形式主要包括黨章；準則、條例；規則、規定、辦法和細則。這既體現了黨內法規的規范性和權威性，依序構成了七位制度，也表明了黨內法規的位階秩序和效力等級，形成高、中、低配套的三層結構。

因此，黨內法規制度體系并非是若干同質規范的簡單集成，而是異質規范經有機聯系后形成的統一整體。具體而言，作為黨內根本大法，黨章是對黨的所有重大問題作出的根本規定，涉及黨的性質宗旨、指導思想、組織體系、黨員權義、紀律約束等事項。在黨章之下，準則和條例規定的都是全局性、框架性的重要問題。其中，準則更靠近黨章，對黨組織和黨員的行為規范作出基本規定，如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》就從源頭上對黨內政治生活的十二個方面提出明確、具體的要求，成為全面從嚴治黨縱深發展所要遵循的基本準繩。相較而言，條例只是對某些工作面或某條工作線作出宏觀規定，如《中國共產黨巡視工作條例》毫無疑問服務于凈化黨內政治生活的總體目標，但其主要是為了規范巡視工作，強化黨內監督，調整的事項范圍相對有限。而其他黨內法規，即規則、規定、辦法、細則，則針對更為具體的工作內容作出規定，如《中國共產黨發展黨員工作細則》《黨政機關國內公務接待管理規定》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》等。質言之，從外觀形態上看，黨內法規制度體系如同一棵枝繁葉茂的參天大樹，黨章是根基、準則和條例是主干、規則、規定、辦法和細則是枝椏，三者交織在一起，層次分明、位階明晰、等級有序。

（三）微觀條文內容協調

切實的黨內法規體系必須具有詳細的行為規范，故而第三重維度是指在微觀條款上，黨內法規制度體系是由若干“條”黨內法規規范構成，條文與條文之間功能清晰、配套銜接、互聯互動，既不能缺位，更不能越位。在形式上通過編、章、節、條、款、項、目等條款形式有序排布在一起，層次清晰而又致密，具有“法”的客觀形態。在內容上通過假定條件、行為模式與違規后果的邏輯結構，明確指示了黨組織、黨員，可為、應為、禁為的范圍及其相應的評價結果，具有“法”的客觀功能。

黨內法規制度體系在微觀條款上既要體現外部適應性，也要突出內部銜接性。所謂黨內法規制度條款的外部適應性，主要是指黨內法規的內容是否與國家法律的規定相互協調。《中國共產黨黨內法規制定條例》第7條、第21條、第28條的規定，分別從原則、規則和罰則三個層面，要求黨內法規條款在內容上不得與國家憲法法律發生沖突。黨的十八屆四中全會進一步厘清了黨內法規與國家法律之間的關系，并明確提出要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。”[8]這就正式將黨內法規納入法治體系的總體布局中，并再次重申了黨內法規不得同憲法和法律相抵觸的基本原則。所謂黨內法規制度條款的內部銜接性，主要是強調在黨內法規制度體系內部，前后之間、左右之間、新舊之間在內容上應該相互銜接、環環相扣、互聯互通，既不缺位，也不越位，形成一個完整的實體與程序體系，釋放“一加一大于二”的加法效應，甚至“二乘二大于四”的乘法效應。

三、黨內法規制度體系的三維建構

在推動黨內法規體系化建設的過程中，應該切實統籌好宏觀架構、中觀規范、微觀條文等三維向度，方能為形成較為完善的黨內法規制度體系提供理論支撐和方法指引。

如果將建設黨內法規制度體系比作建造一座建筑，那么黨內法規制度體系的宏觀架構即是建筑的主體結構，中觀規范則是建筑的橫梁支柱，微觀條文則是建筑的木材構件。而且，借鑒建筑學中的技法要求，只有充分實現“搭臺建梯”“立梁架柱”“選材備料”的統一，即協調好宏觀架構、中觀規范、微觀條文等三維向度的建構，才能真正使黨內法規制度體系這樣一座宏偉建筑拔地而起。細究其邏輯可以發現，若干微觀條文以條款形式有序排列在一起，集成一部中觀的黨內法規文件，這就如同在建造房屋時，若干木材構件經工匠之推刨、拉鋸、榫卯等技法，聯結為一根橫梁或支柱。同時，就像一根根橫梁或支柱會搭建起房屋的主體結構一樣，一部部中觀的黨內法規文件并非停留于一個制度平面，而是縱橫交織為若干制度平面，最終形成一個三維的立體框架，這就是黨內法規制度體系。簡言之，黨內法規制度體系在建構過程中，經歷從微觀條文到中觀規范，再到宏觀框架的進階，貫穿著點動成線、線動成面、面動成體的邏輯脈絡。在這個三維的立體結構中，層級與層級之間、板塊與板塊之間、文本與文本之間、條文與條文之間，呈現出前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成的總體特征。因此，為了使全面從嚴治黨的制度大廈拔地而起，應該切實統籌好這三維向度，圍繞“搭臺建梯”“立梁架柱”和“選材備料”等三項要點精準發力。

第一，在宏觀架構維度上，通過“搭臺建梯”延伸黨內法規制度體系的層級。目前在橫向架構上已經形成互相支撐但又不重復交叉的“1+4”的結構，但在縱向架構上不能僅僅停留于“1+4”的結構，仍然需要進一步拓展黨內法規制度體系的層級。《憲法》第3條已經對央地關系的處理作了總體規定，既突出中央的統一領導，也強調地方的自主運行。中國共產黨組織和主導著從中央到地方乃至基層的公共決策。相應地，從中央到地方的各級黨組織都應建立健全本級次的黨內制度體系，使黨的執政活動實現行之有據和行之有矩。下一階段著重解決的重大課題是，參照《立法法》上關于地方性法規和規章制定權的設定標準，賦予所有設區的市在加強基層黨建等方面的黨內法規制定權，進一步豐富和發展黨內法規制度體系的縱向架構，將“基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”下放至“所有設區的市的黨委”。這樣操作，既強調對中央的絕對服從，也注意保護地方制度創新的積極性。更為重要的是，使得每一層次的國家法律都有對應層級的黨內法規與之承接，有利于形成二者相輔相成、相互促進、相互保障的良性格局。

第二，在中觀規范維度上，通過“立梁架柱”彌補黨內法規制度體系的短板，不僅要做到有規可依，還要實現良規善治。在黨內法規的立廢改釋中，既要對一些分散交叉的黨內法規和規范性文件予以整合，使黨內法規制度的集成性提高，也要針對存在“制度盲區”的領域，盡快補充對應的黨內法規規范，特別是服務于管黨治黨現實需求的黨內法規文本要盡早出臺，避免有些問題在黨內無規可依，使黨的建設的制度供給需求與黨內法規的調整范圍實現同口徑對接。同時，在主干性、支撐性法規制度架構起來之后，還需要加強相關配套法規制度建設，特別是促進程序性、保障性、懲戒性法規的出臺，提高黨內法規制度的匹配性、操作性和實用性。目前，在黨的領導制度法規板塊中，基礎性、主干性法規缺失問題較為突出，恰如有的學者所指出的，盡管黨的領導原則在憲法中得以確立，但相關規定較為抽象，領導主體、機制、程序等仍需具體落實落地。因此，有必要出臺一批用以規范黨的領導和執政活動的黨內法規。例如，中國共產黨政法工作條例、群團工作條例、黨組工作條例等。[9]

第三，在微觀條文維度上，通過“選材備料”完善黨內法規制度體系的內容，實現法規內部各構成部分、法規與法規之間、法規與法律之間的相互協調。首先，應遵循不得與憲法和法律相抵觸的基本原則，任何法規的制定和解釋都不得與憲法和法律客觀存在的文本內容相背離。要借助法治理念和立法技術對現行有效的法規條文進行審查，修改不符合法治化原則的規定或互相矛盾沖突的內容，這是落實《憲法》和《黨章》所確立的“法律優位原則”的必然要求。其次，在黨內法規既然被稱之為一種“法規”，具體的法的邏輯構成（包括假定條件、行為模式和違規責任）以及法的要素（概念、規則和原則）都要完備，要及時進行查漏補缺，方能體現立法技術的成熟和立法水平的高超。最后，法規條文與法規條文之間既要實現相互支撐，即積極協調，也要實現相互抵觸，即消極協調。在客觀上，既要建立和健全黨內法規備案審查制度，重點審查上下位法規之間、同位法規之間以及本位法規內部的協調性，對不符合要求的條款要及時、主動予以修改或剔除；也要建立和健全黨內法規集中清理制度，不斷清除“滯后碎片”，讓“虛胖”式的條文規定逐步開始“瘦身”。

四、結語與展望

東風好作陽和使，逢草逢花報發生。進入新時代以來，黨內法規制度體系已經被明確納入中國特色社會主義法治體系，同國家法律體系共襄法治事業，共促國家治理體系和治理能力現代化。特別是隨著黨中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》并召開全國黨內法規工作會議以來，黨內法規制度體系的建設正以星火燎原之勢不斷發展，已經成為黨的建設新的偉大工程的主要內容和重點任務，重大而緊迫。

從三維結構、到三維解構、再到三維建構的過程，充分彰顯出黨內法規制度體系的建設不僅是一項光榮而艱巨的使命，更是龐大而復雜的系統工程，需要于法周延和于事簡便的頂層設計。黨內法規制度體系包括宏觀框架、中觀規范、微觀文本三個向度，是一個三維一體的系統，其鮮明特點與制度優勢也恰恰體現在宏觀架構邏輯嚴密、中觀規范項目完備、微觀條文內容協調三個方面。黨內法規制度體系的特征與品質不僅決定了理論研究中的視角抉擇，也指明了實踐構建中的路徑選擇。為了使全面從嚴治黨的制度大廈拔地而起，后續應該切實統籌好這三維向度，圍繞“搭臺建梯”“立梁架柱”和“選材備料”等三項要點精準發力，以期全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。