高校工會工作法治化建設現狀調查與研究
——以山東省屬高校工會為調查對象

王萬民，佀黎明

（曲阜師范大學 工會，山東 曲阜 273165）

高校工會工作法治化，是指高校工會在黨委領導下，以憲法為活動準則，遵守《工會法》和《中國工會章程》（以下簡稱《工會章程》）等相關法規，依照法定程序，獨立自主開展工作的狀態。主要體現在三個方面：一是依法維護教職工合法權益，二是依法管理工會事務，三是建設完備的工會制度體系。高校工會工作法治化建設的目標是逐步實現依法建會、依法管會、依法履職、依法維權①。2015年1月，全國總工會下發了《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神大力推進工會工作法治化建設的實施意見》，對全國各級工會推進工作法治化建設提出了目標和要求。為全面了解山東省高校工會近年來在推進工作法治化建設方面的現狀，我們設計并開展了問卷調查。本文試圖通過梳理并分析高校工會工作法治化建設成效及其存在的普遍問題，探討解決問題的有效對策，進一步推進高校工會工作法治化建設。

一、問卷設計與調查內容

為深入了解山東省高校工會工作法治化建設的現實狀況，我們編制了《高校工會工作法治化建設現狀調查問卷》。《工會法》和《工會章程》是高校工會依法建會、依法管會、依法履職、依法維權必須遵守的基本法規。因此，問卷內容主要圍繞四個“依法”來設計，問卷形式為書面問卷；調查對象為省屬普通本科院校，采取無記名、不絕對限時的調查形式。山東省普通本科院校有44所（不含民辦高校），共發放問卷40份；回收有效問卷40份，有效回收率100%。問卷內容主要分為五個部分：第一部分為學校基本情況，主要包括學校屬性、教職工總數、非在編職工總數及存在的勞動關系、工會工作人員數；第二至第五部分分別為依法建會、依法管會、依法履職、依法維權情況調查。

二、高校工會工作法治化建設取得的成效

（一）依法建會，保證高校工會的合法地位

《工會法》規定，各級工會委員會由會員大會或者會員代表大會民主選舉產生。調查顯示，依法選舉產生的高校工會委員會占97.5%、二級工會委員會占83.3%。選擇屆期為5年的高校工會委員會占67.5%。關于“建立工會組織的事業單位按每月全部職工工資總額的2%向工會撥繳經費”的規定，調查顯示，按照規定足額撥繳工會經費的高校占54.5%。

《工會章程》規定，各級工會代表大會選舉產生同級經費審查委員會，各級工會建立女工委員會。調查顯示，選舉產生經費審查委員會的高校工會占95%，建立女工委員會的高校工會占86%。“基層工會具備法人條件，依法取得社團法人資格”的規定，調查顯示，取得社會團體法人資格的高校工會占68%。“職工加入工會，由本人申請”的規定，調查顯示，在編教職工入會率100%的高校工會占86.9%，入會率90%以上的高校工會占100%。非在編教職工入會率50%以上的高校工會占72.7%。

（二） 依法管會，推動工會工作規范化

1.高校工會普遍重視依法管理經費、會費

《工會章程》規定：按月繳納會費是會員的義務。調查顯示，依法足額收繳會費的高校工會占86.4%。“各級工會委員會按照規定編制和審批預算、決算，定期向會員大會或者會員代表大會和上級工會委員會報告經費收支和資產管理情況，接受上級和同級工會經費審查委員會審查監督”。調查顯示，每年編制經費預算的高校工會占90.9%，經費決算報告提交工代會審議通過的高校工會占68.2%，工會經費接受經費審查委員會審查監督并寫出報告提交工代會審議的高校工會占72.7%。

2.部分高校工會建立了必要的工作制度

調查顯示，建立周例會、學習調研等必要工作制度的高校工會占72.7%，建立女工委員會工作制度的高校工會占50%；建立財務收支管理制度的高校工會占81.8%，建立會費收繳與管理辦法的高校工會占77.3%；建立節日慰問品與生日蛋糕的采購與發放辦法的高校工會占75%，建立困難教職工補助或節日慰問辦法的高校工會占59.1%；建立會籍管理辦法的高校工會占50%。

3.大部分高校通過了召開教代會的實施辦法

調查顯示，通過了《教職工代表大會實施辦法或細則》的高校占100%，通過了《二級教代會實施細則》的高校占68.2%，通過了教代會提案工作條例的高校占81.8%。

（三）依法履職，提升工會工作能力

1.部分高校工會重視普法宣傳教育

調查顯示，從普法宣傳內容來看，71.4%的高校工會重視宣傳《教育法》《教師法》《勞動法》《勞動合同法》《工會法》《工會章程》《婚姻法》《婦女權益保障法》《女職工勞動保護特別規定》。從普法宣傳活動載體來看，利用網絡開展法律宣傳的高校工會占76.2%，舉辦知識競賽的高校工會占61.9%。

2.部分高校工會注重加強自身建設

調查顯示，制定工會“十三五”事業發展規劃的高校工會占82.9%，制定有關加強工會建設實施意見的高校工會占59.1%，制定“教職工之家”建設意見或標準的高校工會占50%。

3.部分高校工會通過教代會等途徑參與學校民主建設

調查顯示，通過教代會參與學校重大決策的高校工會占100%；表示經常參與學校規章制度制定或討論的高校工會占76.2%。在高校教代會各個專門工作委員會中，認為提案工作委員會發揮作用大的占95.2%，認為福利工作委員會發揮作用大的占76.2%。認為教代會代表發揮作用大的占72.7%，認為二級教代會發揮作用大的占71.4%。高校教代會代表享有的選舉權、被選舉權、表決權均得到保障。

4.大部分高校工會重視開展師德教育活動

調查顯示，制定了有關師德建設實施意見的高校工會占68.2%，與學校其他部門聯合建立了師德建設長效機制的高校工會占81.8%。高校工會師德建設教育的途徑依次為：開展師德征文、評比表彰師德標兵、走訪慰問優秀教師、舉行先進事跡報告會、舉辦演講比賽。其中，開展師德征文活動與評比表彰師德標兵的高校工會居多，分別占95.2%和76.2%。

（四）依法維權，建立健全維護機制

1.大部分高校工會重視維護教職工合法權益

調查顯示，高校工會維護教職工合法權益主要集中在勞動權益、民主權利、社會保險等。其中，95.2%的高校工會重視維護教職工基本勞動權益，81%的高校工會重視維護教職工民主權利，52.4%的高校工會重視維護教職工社會保險等。

2.部分高校工會建立了維護教職工合法權益的機制

調查顯示，制定了《教職工勞動人事爭議調解辦法》的高校工會占54.5%，制定了《教師申訴辦法》的高校工會占50%。當遇到教職工勞動人事糾紛時，高校工會選擇直接向學校行政部門反映并協商的占71.4 %。高校工會維護教職工合法權益的主要途徑有：召開教代會、參與規章制度起草與討論、參與調解勞動人事爭議、推行校務公開等。

三、高校工會工作法治化建設存在的問題與對策

（一）存在的問題

1.少數高校依法建會難以兌現

依法建會，標志著高校工會取得了合法履職的主體資格，是實現高校工會工作法治化的前提。調查顯示，未經選舉產生的高校工會占2.5%，未取得社會團體法人資格的高校工會占32%，二級工會未經依法選舉產生的占16.7%；未按照規定足額撥繳工會經費的高校占54.5%，未設立獨立經費賬戶的高校工會占81.8%。

究其原因，可以歸結為：一是高校管理機制存在問題。工會由校行政設置，工會干部由校黨委任命管理，造成工會不獨立。二是《工會法》實施不力。《工會法》關于工會的權利在高校黨委行政沒有得到很好落實。三是高校黨委和行政沒有做到依法治校。依法建會是依法治校的重要組成部分。

2.部分高校工會依法管會不到位

（1）工會經費管理機制不健全。調查顯示，沒有建立經費收支管理具體辦法的高校工會占18.2%，沒有專職財務人員的高校工會高達77.3%。沒有建立預算、決算制度的高校工會占36.4%，經費預算未經工會委員會討論通過的高校工會占63.6%，經費決算報告沒有提交審議通過的高校工會占31.8%。沒有建立財產清查制度的高校工會占63.2%。

究其原因，主要是高校工會對于經費預算與監督的重要性認識不到位。工會經費審查委員會的職能是監督工會經費的使用。調查顯示，認為經費審查委員會職能在于審查每年經費預算的高校工會僅占45.5%，認為經費審查委員會發揮作用大的高校工會僅占50%。

（2）工會活動制度體系沒有建立起來。調查顯示，沒有建立工會委員會、經費審查委員會工作制度的高校工會占27.3%，沒有建立女工委員會工作制度的高校工會占50%。沒有建立學習調研制度的高校工會占50%，沒有建立干部聯系職工制度的高校工會占77.3%，沒有建立干部聯系二級工會的高校工會占81.8%。

調查顯示，沒有建立會籍管理辦法的高校工會占50%，沒有建立節日慰問品與生日蛋糕的采購與發放辦法的高校工會占50%，沒有建立各類文體活動獎勵辦法的高校工會占59.1%，沒有建立各類獎品采購辦法的高校工會占73.6%，沒有建立困難教職工補助或節日慰問辦法的高校工會占40.9%，沒有建立協會管理辦法的高校工會占54.5%。

由此可見，高校工會建設管理制度體系任重而道遠。究其原因，主要是缺失了上級工會和會員的監督。高校工會執法意識淡薄，重視制度建設不夠，導致工作出現不敢管、不愿管、不想管的現象。

3.部分高校工會依法履職不到位

（1）非在編教職工入會率低。調查顯示，非在編教職工入會率達到80%以上的高校工會僅占45.5%。

（2）少數工會沒有依法足額收繳會費。調查顯示，部分收繳或不收繳會費的高校工會占13.6%。

（3）部分工會對自身建設重視不夠。調查顯示，制定落實《關于大力推進工會工作法治化建設的實施意見》辦法的高校工會僅占14.3%，制定工會“十三五”事業發展規劃的高校工會僅占42.9%，制定“職工之家”建設意見或標準的高校工會僅占49%。

（4）教代會制度建設滯后。調查顯示，建立了《教代會代表聯系職工制度》的高校僅占40.9%，建立了《教代會代表巡視制度》的高校僅占27.3%，建立了《教代會代表列席校長辦公會制度》的高校僅占9%，建立了《教代會代表聽證制度》的高校僅占9%，建立了《教代會代表培訓制度》的高校僅占36.4%。

（5）普法工作缺乏有效組織。調查顯示，制定“七五”普法規劃的高校工會僅占22.7%，成立普法領導小組的高校工會僅占18.2%，普法經費列入預算的高校工會僅占22.7%，配備專兼職普法人員的高校工會僅占9%，擁有普法宣傳陣地的高校工會僅占40.9%。

綜上所述，究其原因，主要是由于部分高校工會法律意識淡薄，缺乏依法履職的自覺性，再加上對執法履職帶來的負面影響顧慮重重，導致工作出現有法不依的現象。

4.大部分高校工會依法維權能力較弱

（1）多數高校工會維權力量不強。調查顯示，工會委員會中有法律專業委員的高校工會僅占41.7%，聘請法律顧問的高校工會僅占33.3%，有專兼職法制宣傳員的高校工會僅占18%，有專職法律律師的高校工會僅占10%。

（2）維權機制沒有完全建立起來。調查顯示，制定了《教師申訴辦法》的高校工會僅占22.7%，制定了《勞動人事爭議調解辦法》的高校工會僅占50%，制定了《勞動人事爭議仲裁辦法》的高校工會僅占13.6%。 建立教職工法律援助機制的高校工會僅占31.8%，建立勞動爭議調解機制的高校工會僅占18.2%。

（3）維護教職工合法權益主要集中在傳統訴求上。調查顯示，95.2%的高校工會重視維護教職工勞動權益，81%的高校工會重視維護教職工民主權利。相比較而言，多數高校工會普遍忽視教職工文化權益、女教職工特殊權益和非事業編制人員的權益。調查顯示，只有47.6%高校工會重視維護教職工學習權與發展權等文化權益。

（4）維護教職工合法權益途徑過窄。調查顯示，教職工代表列席黨委常委會或校長辦公會的高校工會僅占14.3%，教職工代表參加聽證會的高校工會僅占19.1%。在教代會設立的各個專門委員會中，認為校務公開委員會、權益保障委員會發揮作用的高校工會僅占31.8%，教師發展委員會、教師申訴委員會發揮作用的高校工會僅占22.7%。

綜上所述，究其原因：一是高校工會對于依法維權的內容、途徑等問題缺乏理論認知；二是高校工會依法維權的權力缺乏高校黨委和行政的授權與界定。高校工會自身難以形成維權力量，也難以發揮維權作用，高校黨委領導與行政的支持是破解難題的關鍵。

（二）解決問題的路徑

1.高校黨委的領導是推進工會工作法治化建設的關鍵

推進工會工作法治化建設必須堅持黨的領導、堅持法治原則、堅持職工為本、堅持和諧發展。高校工會是高校黨委領導的群眾組織，工會工作法治化建設必須在高校黨委領導與行政支持下進行。高校黨委和行政應該積極鼓勵和支持工會申請社會團體法人資格，依法足額撥繳工會經費，并且將工會經費單設賬戶、獨立核算，配備專職財務工作人員；應該為工會設置專職法律工作人員崗位，賦予工會依法維權的權利，支持工會開展依法維權；應該通過多種形式，保證工會從源頭上參與涉及職工切身利益的規章制度或者重大事項的制定和決策，不斷拓寬教代會代表參政議政的范圍和途徑等等。

2.維護教職工合法權益是推進工會工作法治化建設的宗旨

工會的基本職責是維護職工合法權益。工會必須勇敢、主動地擔當起這一法律賦予的使命，始終把代表和維護職工利益作為推進工會工作法治化建設的出發點和落腳點。與其他行業相比，教職工合法權益主要集中在勞動權益、民主權益、文化權益、女教職工特殊權益、非事業編制人員的特殊權益。我國《勞動法》《教育法》《教師法》《女教職工勞動保護特別規定》等系列法律法規對教職工合法權益進行了規定與保護。高校工會應當樹立法治觀念，建立健全工會維權機制，監督與教職工利益相關的法律法規實施；樹立維權大視野，把維權內容從關注教職工勞動權益、民主權益擴大為關注教職工文化權益、女教職工特殊權益、非事業編制人員的權益；建設職工法律服務平臺，聘請法律顧問和勞動人事爭議調解員等，為職工提供必要的法律服務。實施教師心理援助計劃（EAP），加強人文關懷與心理疏導，提升教師工作與生活的幸福指數。

3.學會運用法治思維和法治方式開展工作是推進工會工作法治化建設的必要條件

我國憲法確立了工人階級的領導地位，《工會法》《勞動法》等法律明確了勞動者和工會組織的權利義務。工會必須以憲法為活動準則，遵守相關法律法規，在法定權限內，依照法定程序開展工作。但是，目前，高校工會干部普遍是從其他工作崗位轉行過來的，不是法律“科班”出身，對工會法規普遍缺乏全面性和系統性的認知。工會干部熟悉和理解法律基本概念、法律體系構成、法律調整方式、法律適用原則，熟練掌握涉及職工切身利益和工會活動的法律知識，是樹立法治觀念、學會運用法治思維和法治方式開展工作的必要條件，也是提高依法開展工作能力的基礎。因此，各級工會需要加大對高校工會干部法律知識的培訓力度，建立工會干部培訓制度，保持培訓常態化，指導工會干部學會用法治思維看待問題、用法治方式解決問題，培養一批懂法、用法的專業化、職業化工會干部隊伍，全面擔負起履行四個“依法”的工作使命。

4.建設完備的規章制度是推進工會工作法治化建設的基礎

工作制度化是工作法治化建設的重要基礎。從調查來看，高校工會制度建設普遍存在的問題是制度不完備、不系統，表現在會籍管理、工會活動、工會經費、財產管理、審計監督、決策機制和維權機制等方方面面。高校工會制度建設任重而道遠。首先，需要上級工會對高校工會制度建設給予指導，列出制度建設目錄清單，限定完成清單的時間。其次，把高校工會制度化建設成果列入工作考核內容，與評先評優等獎勵措施有機結合，以此推動高校工會加快規章制度建設步伐，為進一步推進工會工作法治化建設奠定扎實的法律基礎。

5.建立監督機制是推動工會工作法治化建設的保障

目前，高校工會工作法治化建設受制于高校內部管理體制的制約，自身難以產生驅動力，必須借助外力的推動。首先，需要建立上級工會和會員監督機制，定期對高校工會工作法治化建設進行檢查，推動高校工會加快四個“依法”的步伐。其次，協調工會組織雙重領導關系。根據《工會法》的規定，中國工會實行產業工會和地方工會相結合的組織領導原則。除少數行政管理體制實行垂直管理的產業，其他產業工會均實行以地方工會領導為主，同時接受上級產業工會領導的體制。據此，省屬地方高校工會應以地方工會領導為主、同時接受省教育工會領導。從理論上來講，這種頂層設計是正確的。但是，在實際工作中，地方工會難以對高校工會事務進行有效的指導和管理，如工會法人登記、工會經費足額撥繳、經費獨立等關鍵問題至今在部分高校沒有落到實處。從現實與發展趨勢來看，變高校工會屬地領導為省教育工會垂直領導，更有利于高校工會工作法治化建設。

注釋：

①中華全國總工會十六屆三次執委會議通過的《中華全國總工會關于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神大力推進工會工法治化建設的實施意見》提出要依法建會、依法管會、依法履職、依法維權，行文中簡稱四個“依法”。