論國有企業改制中的職工權益維護

李樹軍

（國網山東省電力公司 濱州供電公司，山東 濱州 256600）

一、國有企業改制的常見類型及對職工權益的影響

國有企業改制，是指國有獨資企業、國有獨資公司及國有控股企業(不包括國有控股的上市公司)改制為國有資本控股、相對控股、參股和不設置國有資本的公司制企業、股份合作制企業或中外合資企業，即改變原國有企業的體制和經營方式，以適應社會主義市場經濟的發展。國有企業改制有多種方式，主要有股權轉讓、營業轉讓、合并、分立及清算注銷等，這些改制方式對職工權益有著不同的影響。

（一）國有股權轉讓對職工權益的影響

鑒于很多國有企業是非公司制企業，很多規范性文件中經常稱國有股權轉讓為國有產權轉讓，本文不區分國有股權轉讓和國有產權轉讓兩個概念，泛指國有企業法人資格存續不變，企業的出資人或股東發生變化的改制方式。國有企業改制中股權轉讓是一種常見的方式，指國有企業法人地位保持不變，國有股權部分或全部依法轉讓給其他人的改制方式。股權轉讓的特點是能夠保持國有企業的獨立法人資格不變，作為同一個市場主體保持經營的連續性。國有股權轉讓的受讓方，能夠承繼企業積累下來的經營模式、管理規范和市場信譽，可以最大限度地減少改制對企業帶來的不利影響；職工可以保持與企業的勞動關系不變。

我國對于國有股權（產權）轉讓的法律規范比較完善，專門規范國有產權轉讓的規范性文件主要有2003年國資委和財政部聯合發布的《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》和2004年《國有資產監督委員會關于國有產權轉讓有關問題的通知》，它們對國有產權轉讓的監督管理、轉讓程序、批準程序及法律責任做了詳細規定，關注了職工權益的保護問題，規定涉及職工合法權益的，應當聽取職工代表大會的意見，對職工安置事項應當經過職工代表大會通過。上述規范性文件曾經對規范國有產權轉讓起到重要的作用。2016年《企業國有資產交易監督管理辦法》第10條規定：轉讓方應當按照企業發展戰略做好產權轉讓的可行性研究和方案論證。產權轉讓涉及職工安置事項的，安置方案應當經職工代表大會或職工大會審議通過；涉及債權債務處置事項的，應當符合國家相關法律法規的規定。

上述規范性文件，規定了國有股權（產權）轉讓改制中涉及職工利益的參與權。從形式上看，以股權轉讓方式進行改制過程中，職工權益不容易受到侵害。但現實中由于職工與企業之間信息不對稱、職工處于實質弱勢地位等原因，仍然會出現職工權益受侵害的情形。如國有股權受讓方為了達成受讓股權的目的，在簽訂股權轉讓合同時承諾職工與企業勞動關系不變，但已經簽訂的勞動合同到期后不再續簽，或者改制后重新簽訂勞動合同，職工的勞動報酬及條件發生較大變化，就會影響職工的長遠利益。而股權轉讓同時還可能伴隨著企業內部人力資源的重新配置，部分職工則可能面臨著失業的風險。

（二）營業轉讓對職工權益的影響

營業轉讓是企業依據國家產業政策將自己無法經營或者經營不善的業務轉讓給他人的改制方式，從而將企業的精力用于發展核心業務，滿足國家產業調整改革的要求。營業轉讓屬于公司并購重組的手段。營業轉讓適用于國有企業保留核心業務，轉讓部分非核心營業的情形，可以在保持國有企業股權不發生變化的前提下，達到剝離非核心業務的目的，同時又能規避資產轉讓的缺點，能夠保證營業的持續性，使得資產效益最大化，相關職工的工作機會得以延續。

營業轉讓中職工處于弱勢地位。營業轉讓中的受讓主體與原來市場主體是各自獨立的法人，基于營業轉讓這種方式能夠實現轉讓方和受讓方的利益最大化。營業轉讓不是簡單地將相關業務和職工剝離至受讓企業，往往會與受讓企業的業務進行重組，因而導致被轉讓的營業相關職工可能面臨勞動合同無法繼續的問題。

（三）企業吸收合并對職工權益的影響

吸收合并是指兩個或兩個以上的企業合并后，其中一個企業吸收其他企業而繼續存在，而剩余企業主體資格同時消滅的方式，在國有企業改制過程中也經常使用。吸收合并方式大多適用于減少國有企業管理層級或者追求規模經濟效益和擴大市場地位，被吸收注銷的公司債權債務、資產及職工一般由吸收方概括承繼，一般不改變企業的經濟性質和國有屬性。

各國公司法一般都規定，被合并公司的資產與負債、權利和義務由合并后的公司承繼，這就是所謂的概括承繼原則。根據這一原則，公司合并中被合并公司的勞動合同不會受到影響，由合并后存續的公司履行[1]。但在實踐中，企業合并往往更關注合并雙方股東和債權人的利益保護，對于職工權益的保護會放在次要位置，對被吸收合并企業的職工權益的承繼做一個原則和概括的規定。合并可能會更有利于企業的長遠發展，但在合并的初期，部分企業也存在著投入過大、經營困難、影響職工收入的情況。

(四)企業分立對職工權益的影響

企業分立指一個企業依照有關法律法規的規定，分立為兩個或兩個以上的企業的法律行為，依據分立后原來企業是否存續，分為存續分立和解散分立。我國現行《公司法》只規定了公司分立的法定程序，對公司分立時的財產做相應的分割，還規定如果公司分立違反了法律法規的強制性規定，侵害股東或債權人的利益，可以提起公司分立無效之訴。但提起無效之訴的債權人是否包括勞動債權，規定并不明確。有學者認為不包括，理由是勞動者與公司之間締結的勞動契約不同于一般的民事契約，它所確立的是一種具有財產因素和人身因素的內部勞動關系，并非一種外部債權關系[2]。即，在企業是否分立和分立是否合法有效等方面，職工并無決定權和否決權。但企業分立時勞動合同的承繼應如何處理是一個必須面對的問題，我國現行法律規定對此問題也比較抽象和模糊。《民法通則》第44條規定：企業法人分立、合并，它的權利義務由變更后的法人享有和承擔。《公司法》也簡單規定了分立后公司的連帶責任問題。《民法總則》第67條也簡單規定：法人分立的，其權利和義務由分立后的法人享有連帶債權，承擔連帶債務，但是債權人和債務人另有約定的除外。《勞動法》也未明確規定企業分立時職工權益保護相關問題。原勞動部《關于貫徹執行中華人民共和國〈勞動法〉若干問題的意見》允許當事人在企業分立時按照意思自治的原則，自行約定勞動合同的繼受。2008年實施的《勞動合同法》第34條對此做了較為明確的規定：用人單位發生合并或分立的，原勞動合同繼續有效，勞動合同由承繼其權利和義務的用人單位繼續履行。在企業合并的時候，承繼權利義務的主體很確定，在企業分立的時候承繼權利義務主體就有可能發生分歧，有可能會出現分立的公司對承繼職工勞動關系相互推諉的情形，造成職工權益受侵害的情況。特別是當分立后企業的經營預期收益走低時則會發生爭議。

(五)企業清算注銷對職工權益的影響

企業注銷是指當一個企業宣告破產，被其他企業收購、規定的營業期限屆滿不續、或投資者決定解散等情形時，需要到登記機關申請注銷，終止企業法人資格的過程。廣義的清算注銷包括破產清算和吸收合并注銷，本文僅探討企業股東自行決議清算注銷、終止法人資格的情形。

企業清算注銷過程中，職工權益的保護涉及到兩個方面的問題：一是清算過程中職工權益的保護，如涉及職工安置及勞動債權的事項及如何保障職工的知情權和選擇權等；二是企業清算注銷后，職工發現權益受到侵害向誰主張賠償，是向企業的股東還是可以向清算組主張權益，通過什么樣的程序可以維護自己的合法權益。企業清算時職工勞動債權主要包括企業欠付的工資、加班費，欠繳的社會保險及住房公積金，法律、行政法規規定應當支付給職工的補助金或者經濟補償金等。有些職工對于自己的權益不清楚，在注銷過程中一旦沒有及時主張，企業一旦清算注銷，法人資格將滅失，沒有得到維護的職工權益將很難得到救濟。

二、國有企業改制中的職工權益保護現狀及存在的問題

國有企業改制過程中職工權益受到侵害的情況，具體表現為職工下崗無法得到很好的安置和經濟補償、拖欠職工工資、欠繳社會保險費和住房公積金。雖然國有企業在改制過程中大多數比較關注職工權益的保護，但也存在個別國有企業利用自身優勢對職工隱瞞信息、損害職工權益的情形，主要表現在侵害職工的知情權、參與權、選擇權和勞動權等。

（一）職工知情權

國有企業改制很多時候是基于國家大的方針政策安排，職工無法決定是否改制以及以哪種方式改制，但是職工有權充分了解改制過程中與其權益相關的信息，充分保障職工的知情權是保護職工行使其他權利的前提，在職工權益保護中具有非常重要的意義。這些需要職工知情的信息包括改制方案、改制后勞動關系如何承繼、欠付的勞動債權如何清償、企業清產核資、賬面審計及評估的程序和結果、解除勞動關系如何補償等，凡是與職工權益有關的事項都應該在職工代表的監督和參與下進行，并對有關的信息及時公開，充分保障職工的知情權。職工的知情權限于與其權益有關的事項，涉及到企業經營秘密的事項不能列入職工知情權的范圍，職工了解到的改制過程中與企業經營有關的事項也要注意保守秘密。

目前國有企業改制過程中，由于擔心職工情緒不穩定而影響生產經營或影響改制的順利進行，往往盡量推遲職工知悉改制方案的內容。部分國有企業改制方案的可行性研究、方案的制定、改制方案等內容不僅沒有經過職工討論、職工代表大會通過，甚至改制方案都不向職工公布。而關于改制后企業運行過程中與職工權益有關的事項，譬如有關生產安排、企業發展方向、經營策略、職工工作條件、工作環境以及福利等關乎職工的長遠發展、與職工權益相關的事項則更少向職工進行說明和承諾。這導致職工的知情權受損，從而影響其擇業自由權的行使。特別是那些在企業工作多年，為企業發展付出了青春年華、年齡較大的職工，繼續再就業的能力較弱，只能被動接受改制方案，這對他們明顯不公平。

（二）職工參與權

職工參與權是職工以特定方式參與公司決策，介入公司決策程序，影響公司決策結果，監督公司決策實施的民主管理權利[3]。為了充分保護職工權益，在企業改制過程中凡涉及到與職工權益有關的事項要允許職工參與決策。與前述職工知情權需要有所限制一樣，職工參與權行使也是圍繞著改制過程中與職工權益密切相關的事項進行。主要涉及到改制的職工安置事項，包括勞動關系是否存續、存續的條件是什么；如果涉及到分流，分流到哪些單位，勞動權益是否受到影響或受到哪些影響；如果勞動關系終止如何補償等。職工參與權行使存在兩個方面的問題：一是職工參與意識不強。部分職工存在從眾心理，認為改制中的職工不是自己一個人，不需要自己操心。同時基于職工在企業中相對弱勢的地位，擔心個人帶頭維權會受到不公平對待，不敢積極主動提出參與決策的要求。二是職工參與對企業改制決策的影響有限。國有企業改制中，要兼顧維護職工合法權益和改制的順利進行。國有企業職工人數眾多，不同的職工關注重點和訴求不同，如果完全滿足所有職工的個人愿望，企業改制將無法進行。職工參與權的行使主要通過職工大會或者職工代表大會行使。對于職工大會和職工代表大會職工代表提出的意見，往往也是有選擇地釆納。往往重改制程序的合法化，而對職工權益的保護則存在不充分的問題。

（三）職工的勞動權

勞動權是職工權益最重要最直接的體現，通過行使勞動權，勞動者獲得勞動報酬，實現個人價值，為體面有尊嚴的生活提供物質基礎，因此職工勞動權的保障具有非常重要的現實意義。目前改制中職工往往被動等待企業安置，不能積極主張實現自己的就業權，大多數職工無法根據自己的實際情況和需要行使選擇權。在企業法人資格存續的前提下，是依法要求企業繼續履行已簽訂的勞動合同，還是與企業解除勞動合同獲得適當的經濟補償進行再就業，雖然從法律上來講職工有選擇權，但是在實際情況下大多數職工就業競爭力較差，只能等待企業改制結果出來以后，被動地接受企業對自己工作的安排。而對于那些繼續留下來的職工在續簽勞動合同時，大多數職工也很難與企業進行討價還價。而另一方面，企業決策者往往更關注國有資產的保值增值和股東權益，對于職工勞動權益維護不夠重視。

（四）特殊職工的權益

企業改制中特殊職工權益的保護更加需要關注，對企業而言這部分職工處于相對弱勢的地位，某些基于特殊原因有就業障礙或不利處境的勞動者更是弱勢群體，包括處于“三期”的女職工、殘疾人、因工傷喪失或者部分喪失勞動能力的職工。

目前國有企業改制中，對于特殊職工權益的維護不夠重視。在企業改制中對于這些特殊職工，沒有特別予以關注，未做到對特殊職工基于不同的特殊情況進行保護，給予特殊照顧。

三、完善國有企業改制中職工權益保護的建議

為了在企業改制中切實保護職工權益，應該針對不同改制方式的特點，厘清不同責任主體在職工權益保護中的位置和責任，全方位多層次地完善國有企業改制中職工權益保護機制。

（一）立法應明確界定職工知情權的范圍和方式

國有企業改制是國家產業政策調整、深化體制改革的要求，可能會對改制涉及到的具體企業和職工造成一定影響，這些暫時的、局部利益的損失不能阻止改革的進程。但是在企業改制中也要最大限度地保護職工的權益，要從改制程序上充分保障職工的知情權，讓職工可以在全面掌握信息的基礎上，基于現實的條件和因素，做出最有利于自己利益的選擇，從而做出短期和長期的職業規劃。

關于職工知情權，我國《勞動合同法》第4條規定：用人單位應當依法建立和完善勞動規章制度……用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。……用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者。根據《勞動合同法》第41條的規定，裁減人員二十人以上或者裁減不足二十人但占企業職工總數百分之十以上的，用人單位應提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工的意見后，裁減人員方案經向勞動行政部門報告，可以裁減人員。根據第43條的規定，用人單位單方解除勞動合同，應當事先通知工會。

上述關于職工知情權的規定過于簡單、概括，哪些是涉及勞動者切身利益的事項很多時候解釋權由企業決策者掌握；用人單位單方解除勞動合同，應當事先通知工會，對于“事先”的解釋也容易發生歧義，是在決定是否單方解除勞動合同之時，還是已經決定單方解除之后通知工會并不明確。特別是企業改制中涉及到的知情權，立法沒有詳細規定。雖然從法律地位上，職工與企業處于平等的地位，但在現實中職工處于相對弱勢的地位，法律規定的較為模糊、缺少細化，容易導致在實踐中企業決策者自由裁量權過大。

建議明確規定哪些事項屬于涉及勞動者切身利益的事項，第一類是與改制決策有關的事項，包括企業改制的決策、內容、目的、方案，以及改制會對職工產生什么樣的影響。職工對這類信息知情，會有利于從大的格局理解改制，對職工的長遠規劃和職業設計提供思路。第二類是與勞動者個人直接相關的事項，包括改制后勞動關系如何承繼、截至改制日期欠付勞動債權的情況、欠付的勞動債權如何清償、解除勞動關系如何補償、有哪些職工安置方案可供選擇等。這些事項直接與每個職工權益密切相關，是職工維護自己權益的基礎。第三類是關于企業資產方面的事項，包括企業清產核資、賬面審計及評估的程序和結果等。企業資產是對職工權益保護的物質前提，涉及到職工的切身利益。同時要讓職工對企業資產的具體情況有全面、詳細的了解，包括但不限于對資產的價值、使用情況、在相同或類似行業的比較優勢等。讓職工知悉這些事項不僅利于保護職工權益，也利于監督改制過程，防止國有資產流失。

建議立法明確規定改制在什么環節、什么時間、以什么方式告知職工或工會。對于第一類事項，在確定改制決定后一定時間內應當告知職工關于改制的決策、內容、步驟、方法和實施方案，以及改制會產生的影響和后果，便于職工做出與自己相關的決策。對于與每個職工權益直接相關的第二類事項，從方案的制定環節就要讓職工知悉并參與，充分發揮職工大會或職工代表大會的職能，同時還要以適當的方式公示，滿足所有職工的知情權。對于第三類事項，對中介機構的選擇、清產核資結果及評估結果確定后，要盡快告知職工，通過適當渠道讓職工表達意見。

（二）針對不同改制方式采取不同措施保障職工權益

不同改制方式中保護職工權益的重點有所差別，要針對不同改制方式采取不同措施充分保障職工的權益。

在股權轉讓過程中，要在股權轉讓協議中專門、詳細地安排職工權益保護的條款，內容要盡可能具體、可操作，必要時可針對職工權益保護單獨增設一個附件，在條款或附件中不僅要規定勞動關系保持不變，還要詳細約定勞動條件、工資待遇、福利等相關事項，對于符合簽訂無固定期限勞動合同的職工要依法簽訂合同等。同時還要約定一個可行的違約條款，防止受讓方為了達成自身利益先承諾保護職工權益、股權轉讓完成后不履行約定義務的情形出現。

在吸收合并改制過程中，也要在吸收合并協議中對職工權益保護作出詳細、具體、可操作性的安排。

企業分立時職工權益的保護更加復雜，尤其是在被分立的公司不存續的情形下，由哪一個公司來承繼勞動合同要在充分考慮職工需求的基礎上確定。國際上通行的做法是區分職工與被分立公司所要分立的經營業務的關聯程度，即采取最密切聯系原則，以繼受業務與職工的關聯程度為基礎，與尊重職工選擇權相結合來確定。這種方式既有利于發揮職工職業技能和特長，又尊重了職工的選擇權，值得我們借鑒。

在清算注銷的改制方式中，首先要厘清拖欠職工工資、社會保險或其他勞動債權的數額，讓職工的勞動債權相對于其他債權得到及時、優先的受償；其次對于符合條件的職工要依法給予經濟補償，對于特殊職工要給予特殊保護，譬如對于“三期”女職工和享受工傷待遇職工的收入既可以一次性補齊，也可以將相關費用交由勞動保障部門指定的部門代為保管和支付；對于臨近退休的老職工，可以將其退休前的社會保險費用交由勞動保障部門保管和代為繳納，切實保護職工的合法權益。

（三）強化職工權利意識，完善職工代表大會制度

在企業改制過程中，職工權益的出發點和落腳點都是職工本人，強化職工權利意識，讓職工積極主動關注改制事項，是職工權益保護的重要方面。現代經濟民主理論要求企業的經營管理應有職工的廣泛參與[4]。首先，工會要幫助職工強化權利意識，引導職工主動關注企業改制方案的制定過程、目的、效果、改制后企業的運作模式等，全面衡量企業改制對自己的影響，以選擇合適的方式維護自己的合法權益。其次，如果企業改制過程侵害了職工具體的權益，工會應當幫助和指導職工采取合法手段維權。最后，通過引導職工積極關注改制進程，監督改制的決策過程，可以有效地督促企業決策者關注職工權益的維護，將企業順利改制和維護職工合法權益通盤考慮。

而引導職工積極參與改制過程的關鍵在于健全和完善職工代表大會制度。職工在權利行使的時候要依靠職工大會或職工代表大會討論和表決的方式進行，這是保障職工參與權的核心。完善職工代表大會制度，要從職工代表的選舉產生、職工代表的組成、職工代表大會召開的通知與表決等方面采取措施。職工要關注職工代表的組成及選舉，把愿意代表職工利益且有能力的人選舉為職工代表，特別是應當保障一線職工代表的比例，讓那些在改制中可能受到不利影響的職工有充分的表達權。通過職工代表大會制度，影響改制中有關職工權益事項的決策及方案實施，最大限度地依法維護職工權益。職工代表大會的召開、通知及表決都要制度化、有章可循。

（四）強化企業決策機構的法律責任

雖然增強職工的維權意識，完善職工代表大會制度有利于維護職工合法權益，但不可否認企業決策機構處于優勢地位，職工權益的保護很大程度上依靠企業決策機構實現。全民所有制企業和公司制企業的決策機構有所不同，國有企業的決策機構一般是黨委會和總經理辦公會，公司制企業的決策機構一般是股東會，同時有些事項的決策權在董事會或者經理辦公會。雖然相關法律規定決策者在做出重大經營決策時要聽取職工代表的意見，但是否采納一般還是決策者決定。因此要強化企業決策機構的法律責任，如果參與決策者有故意或重大過失損害職工權益的，職工有權追究其個人責任，但在決策中投了反對票的決策者可以免除其法律責任。這樣可以保證職工的合理建議能夠得到真正的重視，從而保障改制過程中最大限度地依法保護職工的各項權益。

（五）加強改制過程中的監督

對企業改制中職工權益保護的監督包括內部監督和外部監督。公司制企業的內部監督機構是監事會，監事會代表全體股東對公司的經營管理進行監督，行使監督職能，是公司的常設機構。我國《公司法》規定監事會由股東代表和適當比例的公司職工代表組成，監事會中的職工代表由公司職工民主選舉產生。但實踐中存在著職工監事形同虛設，其作用不能發揮的情形。在職工監事選舉的時候要把真正能夠代表職工利益的職工選為監事，在明確監事責任的同時，應加強職工對職工監事的監督作用，真正發揮職工監事對企業改制的監督作用。非公司制企業的內部監督機構一般是紀委等部門，企業改制中要加強紀委對改制中侵害職工權益的違法、違規情形的有效監督。

另一個與職工權益保護有關的企業內部監督機構是企業工會。根據《工會法》的規定，維護職工權益是工會的基本職責，因此工會有權利也有義務在企業改制中維護職工合法權益。企業工會可以改變職工個體與企業相比處于弱勢地位的狀況，建立平等協商制度平衡股東利益與職工權益。工會作為職工權益的代表者和維護者，應廣泛收集職工意見和建議，向企業的決策者提出建議，對于有可能侵害職工權益的行為和方案要及時提出異議，切實在企業改制過程中起到保護職工合法權益和保障改制穩步推進的作用。

考慮到職工在勞動關系中實質弱勢的地位，對改制中保護職工權益而言，行政機關的外部監督是不可或缺的保障手段。相對于職工或職工代表大會的建議權而言，行政機關的外部監督具有強制性。這種行政監督和救濟比司法救濟更有效率。在企業改制中當職工權益受到侵害時，勞動行政機關應當依職權主動介入監督，責令企業履行法定義務、承擔相應責任，以維護職工合法權益。

（六）及時化解改制中的勞動糾紛

對于在改制中發生的集體勞動爭議，國資委、工會和勞動行政部門一方面要推動企業和職工通過協商及時化解糾紛，維護社會安定團結；另一方面，對于發生的個別勞動爭議，應通過企業勞動爭議調解委員會或社會調解組織及時調解，化解勞動爭議。對于調解無法達成協議的或不愿意調解的，及時引導職工采用勞動仲裁和勞動訴訟的方式解決，將各項勞動爭議納入法制框架中予以解決，避免勞動爭議解決途徑的無序、違法情況的出現，維護社會穩定。對于因改制發生的勞動爭議案件，勞動仲裁委員會和法院應及時立案、及時審理，快速結案，及時化解糾紛。司法保護一方面可以直接對權益受到侵害的職工進行救濟，通過司法程序來保障權利的實現，同時也對相關責任主體予以警示，確保不同利益主體在法律規定的框架內理性互動、衡平保護，建立良性的社會秩序。

總之，在國有企業改制中，應兼顧改制順利和職工權益的維護，維護好職工的知情權、參與權、選擇權和各項勞動權益。