家庭服務業規范化發展政策解讀

(上海工程技術大學社會科學學院公共管理系 上海 201620)

四十年的改革開放催生了家庭服務業，也見證并推動了該行業的快速發展。近年來，為規范該行業發展，從國務院各部委到各地方政府陸續出臺了諸多行業發展的政策、實施意見、實施細則、國家標準和地方標準。仔細梳理這些政策文本，不僅能看到家庭服務行業發展的路徑，應能夠觀察到政策內容和重心的不斷調整。同時也會發現一些需要解決的問題，例如，政策表述中關鍵詞有待統一；行業規范型發展政策的實施需要進一步落實；部分政策還需上升到法律層面才能保證其效力和約束力。

一、政策來源

梳理2010年以來的家庭服務業規范化發展的政策文件，發現既有國務院及各部位出臺的指導意見和國家標準。例如2010年5月頒布的“商務部關于加快家政服務業發展的意見”；2010年9月頒布的“國務院辦公廳關于發展家庭服務業的指導意見”；2014年10月頒布的“家政行業標準：家庭母嬰護理服務規范”；2015年頒布的“國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見”；2017年7月頒布的“家政服務提質擴容行動方案(2017年)”。也有與這些指導意見和國家標準相對應的，由各地方政府部門制定的實施意見或實施細則和地方標準。例如：2016年北京市頒布的“生活性服務業行業標準規范匯編之四——家政服務行業”；2017年4月上海頒布的“《家政服務溯源管理規范》：上海市地方標準”、“《家政服務從業人員基本要求》：上海市地方標準”、“《家政服務機構管理要求》：上海市地方標準”；2018年1月北京市頒布的《關于進一步促進和規范家政服務業發展的實施意見》等。

二、政策表述中的關鍵詞有待統一

進一步仔細梳理以上各文本，本研究發現：家庭服務、家政服務；家庭服務業、家政服務業；家庭服務員、家政服務員；家庭服務企業、家政服務企業；家政服務行業、家庭服務行業等關鍵詞的使用中出現反復、混亂。不僅對相關的學術研究人員造成困惑，更有損政策的嚴肅性，更會給地方政府出臺實施細則時造成一定的困難。

例如：2010年5月頒布的“商務部關于加快家政服務業發展的意見”中使用的是家政服務業、家政服務企業、家政服務員等關鍵詞。而同樣在2010年頒布的“國務院辦公廳關于發展家庭服務業的指導意見”中家政服務、家政服務員、家庭服務業、家庭服務企業等關鍵詞同時出現。2014年10月頒布的“家政行業標準：家庭母嬰護理服務規范”使用的是家政員。2015年11月19日頒布的“國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見”使用的是家庭服務、家庭服務業、家庭服務機構。2016年北京市頒布的“生活性服務業行業標準規范匯編之四——家政服務行業”中使用的是家政服務、家政服務組織、家政服務員、家政服務消費者。2017年7月由國務院十幾個部委聯合頒布的“家政服務提質擴容行動方案(2017年)”文本中，則是將家庭服務企業、家政服務企業、家政企業等關鍵詞混用。2018年1月北京市頒布的《關于進一步促進和規范家政服務業發展的實施意見》中使用的是家政服務、家政服務業、家政服務企業、家政服務從業人員等關鍵詞。

三、政策內容的變化

對比本研究所引用的家庭服務業規范化發展的政策內容，例如：2010年5月頒布的“商務部關于加快家政服務業發展的意見”與“家政服務提質擴容行動方案(2017年)”，發現：伴隨經濟社會的發展和行業發展的變化和自我調整，家庭服務業表現出來的問題呈現不同的階段性特征，影響的政策文本的表述也不盡相同。前者將家庭服務業表現出的問題歸結為“便利化程度不高、規范化服務不夠、品牌企業不多、服務領域不寬”；后者則認為是“供需矛盾突出、市場主體發育不充分、專業化程度較低、管理機制不健全”。

“商務部關于加快家政服務業發展的意見”提出的目標是“力爭用3-5年時間，在全國地級以上中心城市各建成一個家政服務網絡中心，培育一批管理科學、運作規范、影響力較大的家政服務企業，每年培訓20萬家政服務人員，初步形成布局合理、便利安全、協調聯動、能夠滿足不同層次需求的家政服務體系；同時，加快家政服務企業規模化、連鎖化步伐，推進家政服務市場化、社會化和產業化發展，穩步提升從業人員素質和服務質量，使行業總體水平基本適應服務市場需求和全面建設小康社會要求。”“家政服務提質擴容行動方案(2017年)”的提出的目標是“著力推進家政服務業專業化、規模化、網絡化、規范化發展，充分發揮好對穩增長、促就業、惠民生方面的促進作用。促進家政服務行業仍保持較快增速，2017年營業收入增長率保持20%以上，達到4000億元以上，家政服務業吸納農村轉移勞動力、城鎮下崗職工、中西部貧困地區女性、“4050”人員、靈活就業人員等重點群體就業的作用進一步增強，從業人員數量達到2800萬人左右，為家政服務業長遠健康發展夯實基礎。”對比這兩份政策文本，可以發現：2010年的政策目標集中在培育家政服務網絡中心，培訓家政服務人員和提升行業總體水平。家庭服務業經過此后7年左右的發展時間，2017年的政策目標相對來說更為明確具體，提出了“家政服務業專業化、規模化、網絡化、規范化”；甚至細化到2017年當年行業營業收入增長率、營業收入和從業人員人數的量化指標。

“家政服務提質擴容行動方案(2017年)”政策文本中還有一個特點：在其提出的18項主要任務當中，每一項任務都直接注明了有哪一個或哪幾個部門負責落實和具體實施。文本最后還明確指出“明確責任主體……，……承擔統籌協調推動家庭服務業發展促進就業的責任，……承擔家政服務業的監管責任，其他部門要充分認識推動家政服務提質擴容的重要意義，各司其職，形成合力，落實責任分工……”可見，政策制定者對行業發展政策的實施效果取決于責任落實有著充分的認識。

四、行業發展政策與現實行業發展之間的差異

經過以上各項相關政策文本的梳理，本研究發現其中既有有指導意見和行業的國家標準，也有各地方的實施細則和地方標準，但現實中家庭服務行業的發展依舊不夠規范，家庭服務業中依舊亂象頻出，我們不禁要追問原因何在？具體成因可能是多方面的，既有實施細則和地方標準存在不夠合理之處，也有不夠細化、可操作性不夠強的問題。更值得重視的有兩個方面，其一，這些政策基本都停留在行政法規層面，沒有上升到法律層面，對有違規行為的機構與個人缺乏約束力。其二，無論國務院及各部委政策指導思想和目標多么明確，也無論地方實施意見如何細化，如果沒有有效地執行和落實，這些政策所能發揮多大的效力以及對行業發展所起到的推動作用都會大打折扣。