福利經濟學視角下養老服務供給路徑的研究

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

一、緒論

根據2016年公布的《2015年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，我國60歲以上的老年人已達2.22億占全國人口的16.1%，這一比例已嚴重超過國際10%的標準。中國的養老危機在老年人規模過大、計生政策和經濟轉型的多重壓力下已經到了刻不容緩的地步，傳統的家庭養老與機構養老都不可能滿足老年人的全部生活需要，只有建立多元化養老服務供給模式才是緩和國家老齡問題的唯一出路。

我國目前的老人養老形式主要有公辦養老機構養老、民營養老院養老、帶有政府色彩的社區養老、家庭養老、老人自養(空巢獨居)等。我國現有的幾種養老服務模式各有不同，在一定程度上緩解了我國老年群體的養老壓力。然而，面對巨大的養老服務需求，我國養老服務領域的矛盾依舊存在并較為突出，老年養老服務缺失的現狀沒有得到根本的改善。在老齡化急劇推進的社會浪潮下，如何在現有的資源條件下，建立一種既能切實滿足老人養老服務需求、又能可持續地運行承載的社會化的養老服務模式，是擺在我們面前的重要問題。

二、概念界定

(一)養老服務

2011年12月16日國務院辦公廳印發的《社會養老服務體系建設規劃(2011—2015)》中指出社會養老服務體系是與經濟社會發展水平相適應，以滿足老年人養老服務需求、提升老年人生活質量為目標，面向所有老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才和技術要素形成的網絡，以及配套的服務標準、運行機制和監管制度。因此本文認為養老服務是為了滿足老年人的養老服務需求或者以提升老年人的生活質量為目標，在政府、家庭、社區及社會組織的支持下，為滿足老年人基本的生活需要，對農村老年人的經濟上的供養、生活上的照料以及情感上的慰藉。

(二)養老服務供給

養老服務的供給主要包含三方面內容，分別是供給的主體、供給的內容和供給的方式。養老服務的供給主體包括政府、市場、社會組織、社區、家庭；養老服務供給的內容包括對農村老年人的經濟上的供養、生活上的照料及情感上的慰藉；養老服務供給的方式主要有政府公辦機構養老、社區養老、民營機構養老、家庭養老、老人自養(空巢獨居)等。

三、現有的養老服務供求分析

(一)養老服務的需求分析

經濟學將“需求”解構為相匹配的購買欲和購買力，二者缺一不可，否則都不能構成需求，故養老服務的需求公式如下：養老服務需求=老年人口數量+老年人口購買欲望+老年人口購買力。

首先，2030年到2050年是我國人口老齡化最嚴峻的時期，老年人口數量將持續增加，對養老服務存在潛在需求的老年人口數是非常龐大的；其次，隨著生活水平的提高和老年人傳統觀念的變化，老年個體的消費能力、消費偏好、消費方式等處于動態變化中，其需求總量和項目緊跟時代步伐不斷擴張，需求重點也在不斷轉移；再次，從購買力來說，城市老年人的經濟來源主要是養老金，另外還有少部分再就業收入、子女贍養費等。因此，決定城市老年人主要購買力的是養老金支付水平。隨著國家的生產能力及經濟發展水平的變化，老年人的退休待遇不斷提高，從而影響他們的養老服務需求。

(二)養老服務的供給分析

我國養老服務供給主體經歷了從“國家—家庭”到“國家—家庭—社區—市場—社會組織”多元協作的演變過程。

新中國成立之初，養老服務的供給主體是家庭，政府的責任僅限于城市和農村的“三無”老人，養老服務處于社會救助的水平，市場幾乎不承擔養老服務責任；隨著市場經濟體制的建立，我國養老服務的范圍不斷擴大，面向全體老年人。同時，養老服務的提供主體也不斷增多，除了國家和家庭外，市場、社區和社會組織也開始加入到養老服務的供給中；進入21世紀以后，我國政府開始主動介入養老服務的供給，頒布了一系列的法律法規，為養老服務的社會化提供了較好的制度環境，養老服務各主體的職責逐漸調整、不斷加強。我國養老服務的提供經歷了單一主體到多元主體的轉變過程，各主體的地位、作用和職能也發生著相應的變化，重新界定政府、市場、社會組織、家庭的職責，通過轉變政府角色和強化社會各主體的參與，來滿足社會福利的需求。

四、養老服務供給的福利經濟學視角分析

(一)效用理論

福利經濟學效用理論認為，每個人是他自身福利的最好判斷者，并且力圖使他的福利最大化，它研究消費者如何分配其收入，以便實現滿足程度的最大化。按照福利主義的理論觀點，社會養老方式實際包含著兩重福利最大化目標。

第一重目標是老年人個體養老福利的最大化。老年人個體具有較強的異質性，老年人的適宜選擇是以老年人追求個人效用最大化為基礎，這在一定程度上實現了福利經濟學的第一重目標:效率。但弱勢群體通常會受社會、經濟地位和制度的約束，不能選擇增進個人福利的養老方式，因此，追求個人效用最大化的過程并不一定是整個社會福利優化的過程。如果財富的轉移分配能增進部分或者整體老年人的福利，就采用補償方法，力圖實現福利主義的第二重目標，即老年人整體的福利最大化。這就為政府調整政策，確定補償對象，留有較大的空間，并保證老人可及性地選擇福利優化的養老方式。

(二)市場失靈的福利效果

由于內在功能性缺陷和外部條件缺陷，市場機制在資源配置的某些領域也存在運作不靈的情況。競爭性的市場不可能達到公共物品的帕累托最優產量。換句話說，如果私人部門來提供公共物品，就可能會產生低效率和福利損耗。我們以養老院為例來說明私人部門生產公共產品的福利損耗。如果養老院不是由政府修建的，而是由私人來修建，就可能產生低效率。因為私人企業追求利潤最大化的動機將會導致養老院的收費水平提高，從而消費者剩余部分就減少。私人部門修建養老院所造成的社會福利的凈損失，清楚地表明了私人部門生產公共物品的低效率，所以公共物品的供給應該由政府部門來提供，從而增加社會福利。

(三)公共物品的福利效應

由于公共物品具有的非競爭性和非排他性，通過市場供給模式實現非排他性是不可能的或者會導致高昂的成本，同時也會缺乏效率，最終則會導致市場失靈，所以大部分公共物品應該由政府提供，但是也不可避免的產生“免費搭便車者”的問題。“搭便車”是政府提供公共物品過程中效率低下的一種具體表現，它是指某些人享受了公共物品的消費，但卻逃避支付公共物品的生產成本的一種行為。

由于搭便車問題的存在，政府對公共物品的配置無法達到最優化，也無法實現福利經濟學的帕累托最優，從而也沒有實現該項公共物品的福利最大化。因此，為了有效供應養老服務這一準公共物品，盡量避免“免費搭便車”問題，提高公共物品的福利效應，養老服務的供給不應全部由政府來提供，也可以引導私人部門通過市場提供。

五、養老服務供給路徑多元化發展趨勢

(一)政府對養老服務供給的宏觀調控

鑒于對養老服務的產品性質的分析，養老服務一方面涉及公共利益，另一方面主要使老年人個體分別收益，符合誰受益收付費的原則，養老服務的準公共產品性質，使得政府在這一領域的角色既不能一手包辦，又不能放手不管。改革后的政府職責體現在政策的制定和立法，必要的財政支持，強有力的監督三個方面。對此，政府應該做好養老服務產業的宏觀調控，在科學規劃、引導市場、規范產業標準、加強監管、兜底購買等方面積極作為。

(二)市場積極參與養老服務供給建設

政府不是萬能的，它只是一個公共部門，其服務是公共產品，因而本身具有失靈的可能性。此外針對養老服務的部分市場屬性，要積極發揮市場對養老服務資源的配置作用，建立競爭機制，提高機構養老服務的服務水平，拓展養老服務項目內容，形成合理的養老服務價位?，F階段，我國的養老服務除了政府直接提供外，還有部分是由社區或民辦非營利機構提供的，這些養老服務普遍存在著服務項目單一、服務質量不高、服務供給和需求不相匹配等問題。市場要充分發揮市場機制的作用，引入競爭機制，細分老年服務市場，并形成合理的價格機制，滿足不同老年人的差異性需求。

(三)社區作為養老服務供給的增補資源

隨著城市化的推進，我國的社區從數量和規模上都獲得了大幅度的增加。在考慮社區資源的調動時，應該根據社區公共品的受益邊界主要惠及社區居民的特點，建立由社區居民為主導的、政府和民間力量共同參與的公共決策制度。社區資源對于養老服務的提升能夠起到增補作用：首先，社區是老年人原先的居住區域，對于身體相對健康的老人，對社區更加熟悉，社區養老對其是較為經濟、便利的選擇；其次，社區可以建立配套的健身、文娛設備，組織豐富的老年群體活動，增強社區老年人體質，舒展老年人身心；最后，社區的公共衛生服務站可以被吸納入社區的養老資源，對養老服務的提升起到增進作用。

(四)社會組織發展為養老服務的福利增補力量

社會組織泛指那些在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網絡形態。這些社會組織對老年福利增補的優勢在于：第一，提供了更加多樣的服務。填補了單一的曰常照顧、身體護理的對老年人的關注空缺；第二，活動更講求互動而不是給予。這類組織根據本地區的老年人具體情況，開展與老人個體特點有關的互動活動，效果更佳；第三，服務人員志愿性強，人員隊伍可持續。這類組織本著自愿加入、志愿奉獻的宗旨，幵展活動時參加者的動力更大，服務效果相對更好；同時組織不斷吸納志愿人員，開展活動能夠避免固定人員隊伍帶來的僵化和疲憊，人員隊伍具有較好的可持續性。

(五)家庭職責和照顧對養老服務的扶持

家庭、鄰里等非正式部門是社會福利的重要供給來源。家庭等提供的養老服務雖然不具有專業性，但由于老年人對親情的依賴與信任、對熟悉環境的眷戀與不舍，使得大部分老年人選擇居家養老。可以說，家庭照顧對于老年人在精神上的慰藉很難為社區或機構所替代。但是隨著家庭規模的縮小，家庭撫養比的上升，社會競爭壓力的增大等原因，家庭在提供養老服務方面的能力正在減弱。因此，養老服務的其他供給主體如國家、機構、社區和社會組織等，應該考慮到老年人的心理特點，對于家庭這一主體提供更多的政策、資金、服務等便利條件，讓能夠在家養老的老年人(如能夠自理和半失能)通過部分購買服務的方式居家養老。