我國公共部門制度執行偏差問題與對策分析

(1.廣西財經學院　廣西　南寧　530000；2.深圳大學　廣東　深圳　518000)

一、公共部門的“制度”內涵界定

對于“制度”的定義不同的學者從不同的學科理論需要和管理實踐活動出發給予了不同的定義，并賦予了“制度”不同的內涵。如有經濟學者認為“制度是一種行為規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為”[1]還有學者認為制度是“組織中的行為規則、常規和全部程序”。[2]由上述的定義我們可知“制度至少是一種規則和規范”。就公共部門而言，我們認為公共部門的“制度”主要是指公共部門根據本級部門需要或者上級部門要求組織制定而形成的各項職責規范和行為準則。

我國公共部門(包含行政和司法部門等)代表了公共利益，執行受眾對象亦是公眾群體，其所執行的制度主要是部門的規章制度以及公共政策，因此要求執行這些制度和政策時必須要從公平、公正原則出發，做到秉公執法，不偏不倚地依章(規)辦事，維護絕大多數公眾的利益。

二、公共部門的制度執行偏差問題及其危害

(一)公共部門的制度執行偏差問題的具體表現。一般而言，我國公共部門制度執行主要存在的問題是制度執行偏差的問題，具體表現為：

一是制度執行采取替代性執行。在執行制度的過程中代替另外的制度執行，最直接的表現就是以習慣做法代替規章制度，特別是在司法部門的執行中如果不注重對制度的嚴格恰當執行，那么在個人主觀意志的主導下法律和制度的硬性規定就會被軟化為彈性要求。導致制度替代性執行的直接原因在于制度執行的要求不嚴格。

二是制度執行采取選擇性執行。從人性的角度而言，人具有趨利避害的自然本性，部門中的個人也是實實在在的人，在執行制度的過程中，若沒有進行有效監督和制約，執行制度的個人便會趨向于做對個人執行有利或與增進個人利益的部門執行。再者，他還會挑制度較易于執行的部門來執行，另一些執行相對比較困難的部分就選擇放棄和不執行。缺乏監督與制約，就會是“上有政策、下有對策”，有利的就執行、不利的則不執行。

三是對制度的象征性執行。象征性執行就是將制度視為擺設，對制度的執行更多的只是拍照走過場，沒有深刻執行制度的要旨和實質，制度執行的本質就是要約束這些走過場象征性執行，本末倒置的象征性執行恰恰動搖了制度權威的根基。象征性執行更多源于制度執行激勵機制缺乏，制度執行者缺乏執行的動力。

(二)公共部門制度執行偏差的危害。對于公共部門而言，制度執行不當的危害表現在以下三個方面：首先，這些制度執行不當的作風蔓延和惡化必然直接地阻礙和破壞黨的方針政策的落實。其次，制度的執行不當直接損害制度和政府的權威，敗壞黨風、國紀，作為公共部門制度執行不當在損害權威的同時，還招致民眾的不信任，著名的塔西佗陷阱就是最好的例證。最后，公共政策執行不當，會對整個社會造成嚴重的社會災難以及對國家和人民財產造成不可挽回的損失。

三、公共部門制度執行偏差問題的改進對策

(一)完善制度執行的配套制度。民主政治的發展要求強化以政府為代表的公共部門責任意識，責任是制約公共部門制度執行不作為和亂作為的重要保證，要使得一項制度真正發揮作用，責任真正落實到位，還需要其他制度作為相應的保障：

其一，是要建立制度執行問責制度。建立問制度執行問責制度就是要公共部門的工作人員履行職責過程的過失行為、不當行為進行責任追究，保證其有效履行職責，建立公共部門制度執行問責制度是保證制度執行責任落實到個人的直接保證。

其二，是要建立制度執行的評估制度。評估制度的主體應該有兩個部分：一是主管該部門的上級部門，這樣有利于上級部門控制和直接實現內部督促，二是公眾，公眾的滿意度評估是公共部門是衡量部門是否盡責的重要評價標準。

(二)建立優良制度執行保障機制。一是構建良好的組織人際關系。良好的人際關系能夠突破溝通障礙和利益保護帶來的制度執行障礙，基于平等合作、團結互助的構建起來的組織人際關系更能給激發團隊精神，優良的制度執行環境能夠形成“共同思想作風、價值觀念和行為準則”[3]。二是建立制度執行的激勵機制。制度執行之所以出現象征性執行和選擇性執行更多時候是執行過程中缺乏激勵機制，公共部門的制度執行機制可以與工資績效制度、職稱與職務等級、晉升條件結合起來使用，這樣能對執行者產生實際影響，而單純物質與言語無法發揮更大作用。三是制定制度制度執行的目標。制度執行以目標為導向才能保證制度達到制度設立時要求的效果——制度執行到什么程度，所要達到的效果。這些都要有明確的規定，否則制度執行偏離問題就不構成存在。

(三)形成科學高效制度執行機制。制度執行必須要有效率，高效執行需要建立起科學高效的制度執行機制，具體是：

一是，要建立詳細的制度實施細則。管理人員需要對制度進行分解，在分解的基礎上形成實施細則，將細則進行專業分工，按照制度要求的工作執行情況選擇合適的人選，每一項工作的分工要充分考慮到執行者的能力、性格和素質等方面，在分工上要確保工作和責任落實到個人，因為強調人人有責則是無一人有責，落實時就會容易互相推諉工作和責任。二是，制度執行中部門形成良好的合作溝通環境。執行人員在制度執行過程中需要團結協作，并且需要有暢通的反饋問題渠道建立優良的溝通和做機制是制度執行順暢高效的關鍵環節之一。三是，從培訓中提高制度執行效率。根據科學管理之父泰勒的觀點提高效率的方式還在于對執行人員進行嚴格的培訓。培訓者必須是豐富經驗的制度執行者，并且為人和善，還是制度執行的榜樣，能夠起到言傳身教的作用。四是，要強調從科技中提取效率。利用“互聯網+”和無紙化辦公是提高制度執行的有效途徑。

(四)形成嚴格執行監督機制。為保障制度的嚴格和順暢執行，監督必不可少。制度執行的監督機制在設計上要體現內部監督和外部監督相結合的原則，具體為：在內部監督方面，首先，優良的獎懲制度監督就是最好的監督，因而部門需要建立并利用好獎懲制度。良好的獎勵和薪酬制度催人奮進，嚴厲的懲罰制度讓人心生畏懼。如此，管理者和部門領導只需要落實好獎懲制度便可以對部門人員制度執行情況進行有效的監督。其次，部門領導者和管理者需要對制度執行情況的監督檢查，專項監督人員要加強和改進對制度落實的日常督查和專項檢查，特別是要形成制度執行的問責機制，嚴格和嚴肅處理不積極、不到位、不充分執行制度問題，部門領導者的監督不僅僅是為了懲罰和處置執行人員，還需要適時了解制度執行人員遇到的困難，幫助他們解決相應的困難，部門領導者必須要指導，制度執行過程的困難和難以達到效果可能出于權責不一致，執行人員沒有權限就達不到制度執行所要求的效果，因而部門領導跟進非常有必要。