我國公共政策制定中的公民參與

(鄭州大學　河南　鄭州　450000)

隨著社會經濟水平的提高，社會利益多元化的格局逐漸形成，它給人們帶來利益的同時，也造就了人們之間的利益差距；在滿足人們利益愿望的同時，也激發了人們更大的利益追求和利益愿景。人們的利益意識，參與意識越來越強烈。公民在追求自己利益的過程中并不滿足于僅僅通過他們的代表行使決策權，他們要求直接參與與自身利益相關的公共決策過程，甚至就某些重大的利益問題向政府討價還價，施加壓力。而且隨著政治民主化進程的加快，人民越來越強烈地意識到作為國家的主人，在公共決策中過程中應該強化自己的主體地位。公民再也不滿足于作為公共政策的客體而存在，而是強烈要求參與到公共政策的決定中來，從而維護公民自身的應有利益。

同時隨著我國政治體制改革的推進，我國公民政策參與的渠道和方式逐漸增多。但我國目前在公民參與公共政策方面仍處于探索階段，存在公民利益表達渠道不足和當前參與效力不佳的問題。因此，如何為公民有效、有序參加公共政策制定創造條件，提高公民參與政策制定的效力等問題仍具有重大的理論意義和現實意義。

一、我國公共政策制定過程中公民參與的現狀、問題和成因

(一)我國公共政策制定中公民參與的現狀

近些年我國在公民參與公共政策制定方面也在進行不斷的探索，并且也逐步建立起了對應的公民參與制度，進行了公民參與的實踐。尤其是近幾年，隨著我國社會、經濟、政治的快速發展，公民參與社會生活的物質基礎不斷充裕，我國公共政策制定過程中的公民參與進入了新的發展時期，呈現出良好的發展態勢，并初步彰顯成效。

目前在我國從全國性公共政策的制定到地方性政策的制定，都紛紛引入公民參與。例如，鐵路票價聽證會是首次采用電視直播方式公開舉行的全國聽證會，堪稱現階段動作最大、最具影響力、最能體現我國價格聽證實踐的一次嘗試。很多地方政府也根據當地的情況，探索新的治理方式的過程中，也紛紛將公民參與引入地方重大政策的制定過程中。公民旁聽、領導接待日、以及民意熱線、電子政府等眾多公民參與的形式開始在公共政策制定過程中使用。例如，鄭州市地鐵票價的確定就通過聽證會的方式來確定的，通過聽證會讓公民有效的參與到決策中來。

我國在推動公民參與公共政策的制定方面仍然是在探索階段，在探索進程中積累了寶貴的經驗，并也產生了一定的積極作用和效果。公民在參與公共政策的制定過程中仍然存在多種因素的制約，并且也存在不少問題，值得我們去探索。

(二)我國公共政策制定中公民參與存在的問題

公民在參與公共政策的廣度方面存在主動性、積極性不夠高，主動參與率不足的問題。隨著網絡、信息技術的飛速發展、社會主義市場經濟的不斷深入、以及政治現代化進程的加快，我國公民的參與意識、參與興趣較之以往有了很大的提高。然而從總體上看，我國公民參與的主動性和自覺性仍處在較低的水平。除了部分政府官員、專業人士和知識分子以外，相當一部分公眾是在從眾心理的支配下參與進來的。真正能夠自主自愿，代表全體公民，把公民參與當作自己應有的權利來看待的公民仍是少數，并且公民主動參與率不足也已經成為共識。即使在一些經濟水平比較發達的地區，公民的參與意識也存在不足。

在參與深度上，公民的參與內容過于表層化，參與效果不夠理想。公民參與公共政策的制定，一個十分重要的原因是公民通過參與可以有效控制政府的行為，限制公共權力濫用，維護公民權利，從而保持和促進民主政治的健康運行。而我國現階段公民的政策參與仍存在一定的障礙和問題。以聽證會為例，雖然新聞報道過程中經常可以見到代表們慷慨激昂的陳詞和旁征博引的論證，但最后代表們的意見又在多大程度上影響了最終決策卻鮮有報道，而決策部門對聽證會代表意見的取舍過程和依據也很少有報道。常常是聽證會上辯論的熱熱鬧鬧，而會后的決策卻靜悄悄。同時，公民參與的形式化和表層化也極大地影響了公民參與的積極性。

參與階層的不平衡也是我國現階段公民參與公共政策中所存在的問題。不同的社會階層對公共政策的參與有不同的反應。知識分子和機關事業單位工作人員具有較高的教育程度，對政治制度和政治體質的運作比較熟悉，具體參與的自信和參與實踐所需要的知識技能，因此他們參與意識和參與能力相對較強，而文化水平較低的階層以及工人、農民的參與意識和參與能力則相對較弱。

通過上述分析表明，我國公用政策制定中的公民參與無論是在廣度、深度、參與階層等方面都存在著不足，仍處于初級探索的階段。

二、完善我國公共政策制定中公民參與的對策

(一)提高公民參與意識、能力和水平

公民的參與意識和參與參與行為對政府來說既是動力，同時又是壓力，因而樹立民主參與的政策觀念顯得尤為重要。對政府部門來說，樹立民主觀念就是要傾聽和吸納公民的政策要求和建議，政策制定不再是閉門造車，而是以討論、協商的方式進行，從而增進政策制定的規范性、程序性。

在公民參與公用政策的過程中，雖然公民有了強烈的參與熱情和意愿，但是這是遠遠不夠的。在公民參與的早期階段，由于其素質不高、能力有限，致使參與效率低微，參與流于形式。可見有效的參與，即決定于參與意愿，又取決于實施不同的行動路線的實際能力(資源和技能)。因此，發展和完善我國公民參與的一個勢在必行的要求就是增強公民參與的能力、提高公民的參與水平，使公民能夠理性有效的參與到決策中來。但公民的參與習慣和理念并不是一日養成的。我們必須努力創造公民參與所必須的物質和文化基礎，通過多種有效的途徑加強對公民的教育和培訓，讓公民通過持續不斷的民主實踐有效地提高對政治體系的認識和了解，獲得民主政治知識、形成民主參與 技能、積累民主生活經驗、從而增強其參與能力，提高其參與水平。政府部門可以：

1)努力創造良好的公民參與的社會環境

2)大力加強對公民政治知識和參與技能的傳授

3)積極引導和推進公民參與民主實踐

(二)完善、暢通公民參與的渠道

完善、暢通的參與渠道是實現公民有序參與的關鍵所在。只有渠道多了，路徑寬了，運行流暢了，才能保證公民在政策過程中有效地施加影響，使公民的利益在政策中得到均衡體現。目前，在我國公民參與中，真正被公民采用、且在實踐中行之有效的參與渠道較少，且路徑狹窄，運作不暢。如此，不僅造成公民參與的形式化和表層化，而且極易使公眾從忍受和沉默轉而尋求體制外參與，甚至出現一些暴力極端的反抗行為。因此在我國公民參與快速發展的環境下，完善、暢通規范化、組織化的參與渠道已是迫在眉睫。我們可從一下方面入手：首先，根據公民的參政素質和參政資源，繼承、完善原有的參與渠道。其次，隨著社會的發展、公民參與素質的提高，我們要與時俱進，以盡可能快的速度為各種利益群體與個體提供相應的、合法且有效的公民參與的新渠道。同時，我們必須及時將新生的社會階層、社會群體所使用的參與渠道納入制度化的參與渠道，這也是對原有規范體系適應性的一種考驗。同時，簡化公民參與渠道的中間環節，縮短公民表達的利益需求信息到決策中樞系統的距離，以減少公民表達的利益需求信息在傳遞過程中的損失。所以，我們特別要致力于拓展非政府組織、電子化參與渠道和大眾傳媒在公民參與中的作用，將其作為完善、暢通公民參與渠道的重要突破口。具體措施：

1)加快非政府組織的發展和成長

2)大力推進和完善電子民主

3)拓展大眾傳媒的參與功能

(三)推行電子政務和網絡參與

網絡信息技術的發展和電子政府的構建為政府決策權力的合理化調整和公民參與政府公共決策提供了新的機會，拓寬了公民參政的渠道和信息溝通渠道，實現了信息的互動。公民通過電子民意調查、發送電子郵件、微博留言等方式表達利益訴求，影響政府決策。同時，政府通過互聯網絡發布政策、法規信息，公開機構設置、職能運行、工作程序等供公民查詢和知曉，滿足了公民的知情權。電子網絡參與作為一種全新的參與手段有著非常大的潛力。同時“在線參與”也是一把雙刃劍，如果對網絡參與行為缺乏規范，無序的參與會導致信息的干擾和泛濫，如網上所存在的各種謠言等。所以需要做好基礎性的工作，規范公民的網絡參與行為，使其在健康的軌道上發展，做到趨利避害，更好的為大眾服務。

(四)營造參與型政治文化

政治文化是指“一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情”，包括了政治認知、政治感情以及政治評價，是政治體系正常有效運轉的基本心理環境。任何政治行為的最終發生以及對行為方式的選擇，都是在某種社會文化和心理活動驅使下進行的。公民參與是民主政治之精髓，其發展與完善必然離不開相應的政治文化背景和強有力的政治文化支撐，尤其是中國這樣一個民主政治文化土壤相當貧瘠的發展中國家，先進的政治文化更是公民參與的底蘊所在。營造有利于公民參與的政治文化，培育支撐公民參與健康發展的理想土壤，提升公民參與制度化的精神支撐是推進和完善我國公共政策制定中公民參與的現實選擇。營造參與型政治文化，我們應該從一下方面入手：

成熟的市場經濟是參與型政治文化形成的基本驅動力。市場經濟天生蘊含著對自由、平等、民主等思想的內在要求，是培養現代公民意識的天然沃土。市場經濟及其相應的經濟發展能夠大大激活公民參與所必須的主體意識、平等意識、權利意識和法制意識等，為營造參與型政治文化奠定良好基礎。

合理揚棄、對傳統政治文化進行創造性轉化。經幾千年歷史的傳承在人們心理上沉淀下來，至今還深刻影響著人們的政治理念和政治行為。如何對待傳統政治文化是我們在塑造全新的參與型政治文化時不可回避的話題。中國傳統文化中的專制統治傳統使中國傳統政治文化在許多方面與參與型政治文化格格不入，如“權威崇拜”，“清官思想”，“與世無爭”等。這些相對以小農意識為主體的政治意識和政治思想使得公民缺乏主體意識、缺乏獨立人格，對參與缺乏應有的熱情，勢必大大阻礙參與型政治文化的建設。構建新型的參與型文化并不意味著我們要割斷歷史、拒絕歷史，而是要對傳統政治文化進行理性地分析、合理地揚棄。根除傳統政治文化的消極影響，堅決摒棄那些落后、不合時宜、腐朽的東西。

營造參與型政治文化，我們既要汲取中國傳統文化之精華，又要面向世界，吸納和借鑒西方政治文明的積極成果和現代社會的成功經驗，以形成體現公民主體意識的新型的政治文化。