廣西全過程預算績效管理工作的思考

（廣西財經學院財政與公共管理學院 廣西 南寧 530000）

全過程預算績效管理是以績效目標的實現為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共服務質量等為目的，覆蓋所有財政性資金，涵蓋績效目標管理、績效運行跟蹤監控、績效評價、結果及應用全過程的預算績效管理體系①注釋：①中華人民共和國財政部預算司編著，中國預算績效管理探索與實踐，經濟科學出版社，2013年3月第1版.。

1.全過程預算績效管理實踐發展回顧

1.1 我國全過程預算績效管理實踐發展回顧

我國的績效管理是，隨著國外績效管理理念的不斷深入，從引入績效評價思想開始的。在二十世紀90年代后期，開始對一些項目的驗收工作、考核工作等開始重視。1998年創建了完整的財政投資評審系統，這是推行預算績效評價的開端；2003年，黨的十六屆三中全會明確提出“建立預算績效評價體系”的要求，以此作為一個起點，財政部開始績效評價試點工作，并探索新的方式來提高財政資金的使用效率。績效評價在全國的試點同時也推動了績效評價工作的深入開展，但在實踐的過程中也遇到了一些棘手問題，在對這些問題的總結后，財政部在之前的試點經驗的基礎上，開始尋求新的途徑。將績效考評作為一個管理閉環看待，使單獨的績效考評轉向全過程預算績效管理的每個環節。為此，2011年，在廣州召開了第一次全國預算管理工作會議，在會上首次提出了全過程預算績效管理的理念。會議結束后，財政部下發了《關于推進預算績效管理的指導意見》，并明確提出要逐步建立健全“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋成效有利用”的全過程預算績效管理機制，同時它也標志了完整意義上的全過程預算績效管理理念得以正式建立。

1.2 廣西全過程預算績效管理實踐發展回顧

廣西全過程預算績效管理改革也是從引入績效評價到推行全過程預算績效管理改革的過程。

預算績效評價改革主要從初步制定績效管理制度到專項資金試點再到部門試點、市縣試點的一個過程。2004年開始選取部分廳局級單位就某些專項資金制定績效考評管理辦法，如2004年的《自治區級科技專項資金項目績效考評管理辦法（試行）》和《自治區級科技專項資金項目績效考評規范》；2009年的《中央財政現代農業生產發展資金績效考評試行辦法實施細則》；2010年的《關于印發廣西壯族自治區本級大規模地質勘查項目資金績效考核辦法的通知》等；2011年印發了《廣西壯族自治區財政支出績效考評暫行辦法》和《自治區本級部門財政支出績效考評工作規程（試行）》，自此，自治區本級不斷擴大績效評價范圍。與此同時，積極推進市縣績效評價改革工作。2011年自治區財政廳下發《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》，廣西全面開展財政支出績效評價工作。

2011年廣西開始全過程預算績效管理工作試點，用三年時間先后完成了11個試點項目的全過程預算績效管理工作，主要內容包括：2011年對11個試點項目實施績效目標管理、2012年進行績效運行監控、2013年進行績效評價和結果應用管理。自此全過程預算績效管理范圍不斷擴大，制度不斷完善，先后印發了《關于推進我區預算績效管理的實施意見》、《廣西預算績效管理工作三年規劃（2013—2015年）》、《廣西壯族自治區預算績效評價結果應用暫行辦法》等系列預算績效管理制度，并下發了《廣西預算績效管理實務操作手冊》。

2.廣西全過程預算績效管理成效及存在問題

2.1 全過程預算績效管理成效

2.1.1 績效目標管理

績效目標管理是以績效目標為對象，以績效目標設定、績效目標審核、績效目標批復等內容組成的一系列管理活動，是建設項目庫、編制部門預算、實施績效監控、開展績效評價等的重要基礎和依據，績效目標包括中長期績效目標和年度績效目標。廣西于2011年開始在自治區本級預算單位開展預算績效目標編制試點工作，同時由財政部門組織力量對預算單位編報績效目標進行審核，并進行批復。到2016年區本級部門整體支出績效目標、項目支出績效目標由年度績效目標向三年滾動目標發展，開始試點部門（單位）、項目支出三年滾動績效目標全面鋪開。預算績效目標管理工作的加強，夯實了全過程預算績效管理工作的基礎，使預算執行有依據。

2.1.2 績效運行跟蹤監控

績效運行監控是預算績效管理的關鍵環節，能夠及時跟蹤查找項目執行中資金使用和業務管理的薄弱環節，糾正績效目標執行中的偏差，保障績效目標運行。廣西績效運行跟蹤監控工作起步較晚，推進速度較慢。主要是遴選突出體現民生類、城市建設類等社會關注較高、金額較大的部門或項目為監控重點對象，分兩個時段進行監控，1-6月和1-12月，2012年要求11個試點預算績效全過程管理的項目單位完成預算執行情況和預算運行情況績效監控報告，2016年自治區本級選擇了7個重點項目進行監控。通過開展績效運行跟蹤工作，有利于及時發現預算執行中的問題，減少財政支出的隨意性，增強了預算部門資金使用的責任意識和自律意識。

2.1.3 績效評價管理

績效評價根據評價對象不同可以分為整體支出評價、項目支出績效評價。廣西目前的績效評價多以“績效評價指標體系+專家”的形式開展項目支出績效評價。其中績效評價指標體系是開展績效管理工作的主要載體和手段，具體設計時主要根據財政部統一要求、實際情況綜合設計，從實踐來看，廣西的財政支出項目績效評價指標體系大多以根據財政部53號文件要求，從項目投入、過程、產出、效果4個維度進行考核設置，編制了，《廣西預算績效評價指標庫——項目支出績效指標》。評價程序按照項目單位自評價、財政部門對重點項目進行再評價的程序開展，財政支出項目績效再評價范圍不斷擴展，自治區本級從2011年的11個項目，到對2016年的80個項目進行再評價，涉及再評價金額達到37.9億元。部門整體支出經績效評價工作則是在2013年開始試點。為提高績效評價質量引入第三方對重點項目進行再評價，2016年通過公開招標遴選了25家包括會計師事務所、高校、科研機構在內的第三方績效評價機構，經過近幾年的探索，初步形成了以預算單位自評價為基礎，財政部門主管，第三方中介機構評價為補充的績效評價工作組織體系。

2.1.4 績效運行跟評價結果反饋及結果應用

全過程預算績效管理的保障和落腳點是績效評價結果的反饋和應用。近年來，廣西大力促進預算管理工作、推進績效信息公開、實施結果獎懲措施，探索評價結果轉化方式。實踐中，個別市縣將績效評價結果與下一年度預算掛鉤，以實現績效評價結果的約束和激勵作用。例如項目績效評價結論為“一般”、“較差”的，按一定比例核減部門下一年度預算，進而推進部門從“預算績效”向“績效預算”管理方式轉變。

2.2 全過程預算管理存在問題

（1）績效目標管理問題。績效目標管理工作多由財務人員編制，導致績效指標和工作內容未能有效銜接，脫離“績效”核心抓手，預算指標不能覆蓋全部預算資金，指標和內容的對應性不強。

（2）績效跟蹤監控問題。績效監控工作起步較晚，且多局限于支出進度，固化于填報報表或報告，與績效監控的核心要求不相符。且，市縣對績效跟蹤監控工作認識不足，大部分市縣并未開展此項工作。

（3）績效評價問題。一是績效評價標準體系尚不夠健全，評價實踐中，多依賴于預算支出對照法、專家評價法。從近幾年的績效評價案例來看較少使用DEA、AHP等數理統計分析法。二是從現有績效評價實踐看，重管理評價輕績效評價，評價成果難以有效滿足預算績效管理需求，管理建議缺乏配套落地改進措施。

（4）預算績效管理的專業人員配備問題。全過程預算績效管理是一個系統工程，它需要項目具體實施科室和財務人員的相互配合，但很多單位并未重視此項工作，認為凡是與預算相關的工作都是財務人員的工作，導致績效管理人員專業素質與發展的需要不能達到一個相應的水平上。此外，市縣一級的績效管理力量相對薄弱，很多地方由預算股兼管預算績效管理工作，且對全過程預算績效管理理念認識不足，精力分散，滿足于完成上級部門的考核要求。

（5）提供預算績效管理服務第三方中介機構質量問題。當前由于缺乏統一的行業準入門檻要求，導致非專業機構、大量非專業人員進入市場，且由于受到基礎數據缺乏、專家資源有限、從業人員能力不足等方面因素的影響，導致中介機構提供的預算管理專業服務，特別是績效評價工作的服務，成果質量參差不齊，部分成果的實踐性、可操作性不夠，使委托單位對專業服務價值的評價下降，影響預算績效管理專業服務的整體價值，社會對其的認可度降低。

（6）部分市縣績效管理意識淡薄。對預算績效管理工作認識不到位。部分地方政府沒有意識到績效管理的重要性，把預算績效管理工作與財政監督、審計等工作混為一談，在資金分配過程中缺乏“績效”理念，一些地方甚至出現預算執行過半，才要求預算執行部門編制績效目標，未能做到預算安排與績效目標相結合；一些地方則是弱化績效目標約束力，在預算執行過程中隨意調整績效目標，或者不按績效目標執行，使績效目標執行與績效目標編制脫節。

3.全過程預算績效管理探索與創新

（1）豐富績效評價方式、方法。廣西當前的績效評價多采用“指標體系+專家評價”的方式，這種方式具有一定主觀性。建議進一步探索基于數據和統計學方法的績效評價方式、方法，同時突出評價部門和中介機構的主體責任，明確專家在評價過程中的技術支持作用。基于數據和統計學方法，能夠更加全面和具體描述績效實現情況及影響因子，使評價更加聚焦于資金績效，使評價指標將績效設置、投入決策、過程管理作為影響績效實現的因素進行深層次剖析，更深層次、更有針對性地探究問題產生的原因。

（2）以質量管理為突破口，提升預算績效管理專業服務價值。針對當前第三方中介結構提供的預算績效管理專業服務質量參差不齊，影響預算績效管理專業服務的整體價值的情況，建議財政部門應以服務質量為突破口，提升預算績效管理專業服務價值。明確預算績效管理專業服務統一的質量標準要求，杜絕非專業機構、非專業人員進入。各級財政和業務部門在委托服務時將成果質量與付費掛鉤，從而促使外部機構加大對項目的投入，提升從業人員素質，確保服務水平。

（3）進一步厘清預算績效管理各方職責，提升管理效率和質量。通過制度、培訓、宣傳、問責及獎懲措施等方式，進一步明確項目負責人在預算編報、目標設定、預算執行、績效落實等方面的主體責任，轉變當前由財務人員代辦方式，以切實提高工作效率和質量。

（4）創新預算績效管理服務模式。充分利用互聯網技術，以政府部門為主導，充分調動科研機構、高等院校、第三方機構力量共同參與開發全區統一的涵蓋政策庫、案例庫、定額標準庫、專家庫、績效指標庫在內的預算績效管理數據庫，使預算績效管理走向網絡化、數據化、規范化，來提升預算績效管理服務水平。建立，以及涵蓋績效目標申報審核系統、執行跟蹤監控系統、績效評價系統、結果反饋系統、公共調查系統在內的預算績效管理服務平臺。達到財政部門、預算單位、中介機構、社會公眾融合協同；數據積累與應用；業務操作更加標準、規范。績效目標管理階段：利用績效指標庫，指導目標與指標設計，提高填報質量，在目標審核時運用數據庫技術進行大數據比較分析，實現技術審核，提高審核質量目標 評價階段：基于數據系統，以定量評價為主，進行以歷史比較分析法、專業分析法，標準化、自主化模式的數據化分析，得出評價結果；結果反饋階段：基于監控平臺，進行在線及時反饋，確保評價結果的在線應用、及時應用；結果應用階段：基于互聯網+平臺，形成預算績效管理可持續機制，避免預算績效管理年度、斷點式工作評價。

（5）加強對縣級全過程預算績效管理工作指導。縣級政府財政自給能力往往比較弱，且廣西部分縣處于老少邊窮地區，轄區內有28個國家級貧困縣及21個區級貧困縣。在這種情況之下，縣級財政支出更應該講究績效，然而，部分縣級政府未能樹立預算績效理念，缺乏工作主動性，滿足于完成上級布置任務。因此，需要加強對縣級全過程預算績效管理工作的指導，一方面通過新聞媒體、網絡、專題會議等途徑宣傳全過程績效管理工作，協助基層政府理順績效管理運行機制；另一方面，加強對從事預算績效管理工作人員的培訓，提高他們的綜合素質，其次，加強對預算績效管理工作的綜合考評，將考評結果與轉移支付掛鉤。