從災害經濟學視角探討避災移民及其風險管理策略

胡子江 施國慶 嚴登才

摘要：災害經濟學屬于“消極經濟學”或“負經濟學”。本文運用災害經濟學的雙重性視角，分析避災移民目標及特征，論證其直接優勢、間接優勢和成本優勢，比較分析其潛在的風險與發展機遇，提出了在準備階段、分析階段和方案制定階段規避移民風險的相關對策，即建立避災移民風險管理機制、分類管理避災移民安置人口、對移民進行社會經濟性分析等。

關鍵詞：災害經濟學；避災移民；風險與機遇；風險管理

中圖分類號：F403 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2018）02-0045-06

避災移民（Preventive Resettlement）的產生源于災害風險。近年來，全球范圍內災害風險不斷加劇，尤其因氣候變化等因素加大了自然災害突發的頻率和嚴重程度，是人類迄今為止面臨的規模最大、范圍最廣和影響最為深遠的挑戰之一，引起了各國廣泛關注。據政府間氣候變化專門委員會IPCC報告稱[1]，估計到2050年，全球將有1.5億人口因氣候變化致災而被迫遷移。我國作為世界上人口最多，生態環境脆弱，自然災害多發的國家，災情分布廣、頻度高且強度大，未來因災導致一定規模的人口轉移安置不可避免。避災移民正是因為災害風險，在災害未發生前，對居住在災害風險高發區所有或部分居民實施的重新安置，防止其他降低風險措施與重建活動失效而付出生命與財產的巨大代價。然而，避災移民工程的直接問題就是經濟成本問題。本文以災害經濟學的雙重性視角，站在災害經濟學追求目標函數損失最小化而不是利益最大化的立場，分析避災移民目標、優勢、風險與機遇，提出其風險管理策略。

一、災害經濟學的雙重性

災害經濟學是運用現代經濟學原理和方法來研究人類社會與災害之間經濟關系的經濟學分支學科[2]11。西方的研究主要關注不同個體所受到災害影響的差異問題，認為災害的直接影響、災害救濟的分配以及恢復過程等因素，都會造成不同的社會經濟福利和分配效應，自然災害導致的財產和貨幣損失與受災個體的社會經濟地位呈正相關性[3]。我國災害經濟學開創者于光遠（1990）[4]提出：災害經濟學屬于“消極經濟學”或“負經濟學”，用辯證的觀點看消極與積極、正與負，二者對立不是絕對的，要以此認識破壞與建設的關系。國內研究集中在災害損失評估方法、災害經濟影響模型、生命價值評估和災害保險與災害風險證券化等方向。唐彥東（2013）[5]28提出災害經濟學研究框架，包括災害的損失評估、減災理論、災害短期經濟影響、災害長期經濟影響、災害風險管理和災后恢復重建理論等。

由于災害（包括自然災害或人為災害）本身具有雙重性，既有社會現象，又有經濟現象。這種社會和經濟現象互為壓力，這種社會現象會給經濟帶來困境，反之，經濟現象也會給社會帶來困境。所以，災害本身屬于“消極”“負面”的東西，但是，人類社會利用相關學科以及災害經濟學可以積極地進行抵御和防治，讓災害造成的損失降到最低。因此，從災害經濟學角度來研究防災（預測、備災、減災）、救災、災后重建以及與災害相關的所有社會經濟關系，解釋災害經濟的基本特征和演化規律，其目標函數不是追求利益最大化，而是追求以最小（低成本）的投入來實現受災損失最小化[6]。

災害經濟學也具有雙重性：一是對災害認識的雙重性[7]，災害對生產要素市場是毀害，對商品流通市場是刺激；對過去GDP是減值，對現在GDP是增值；對傳統發展方式是懲罰，對新型發展方式是呼喚。二是守業與預測雙重性[8]15，災害經濟學不研究價值形成和價值增值，而是研究已有資源和已創造價值的保護；災害經濟學研究的任務是災害預測、災害控制和災害善后經濟問題。三是責任與義務雙重性[9]，災害經濟學不是研究災害的自然屬性，而是重在研究災害的社會屬性，包括災前、災中和災后的社會經濟關系，涉及災害損失評估、減災理論、災害短期經濟影響、災害長期經濟影響、災害風險管理和災后恢復重建等。

二、避災移民的目標與特征分析

避災移民是一項防災減災、造福移民、發展經濟、保護環境、促進人與自然、人與社會和諧發展的一種長效機制，是實現國家從“因災移民”向“因險移民”觀念和策略的跨越。

（一）避災移民的目標

世界銀行在其移民指南中指出[9]，移民安置的最終目標是幫助人們重建生活，不僅包括房屋的重建同時也包括收入來源、經濟活動、社會關系、使用公共服務以及社會與文化的重建，從而促進區域經濟發展。通過綜合國內外現有研究成果，本文對于避災移民的目標概括為四個方面：一是保護生命和財產安全，通過對災害風險認知、辯識，進行科學決策，在災害風險管理理論指導下，以政府為主導，移民為主體，匯集社會力量多方參與，樹立“因險移民”理念，規避災害風險，最大限度地保護人民的生命和財產安全。二是實現移民安穩致富，將移民搬遷活動作為一次發展機遇，使移民群體擺脫貧困，生產生活水平得到恢復和提高，生存與就業能力得到增強，同時減輕繼續生活在原地的人口和移地人口社會經濟的負面影響。在充分了解移民意愿和利益訴求的基礎上，設計合理、靈活的移民安置方式，重視選擇新址，科學制定移民安置規劃，采取有效的政策和措施規避移民風險，實現移民生產生活平穩恢復和可持續發展。三是促進區域社會經濟可持續發展，通過避災移民規劃、政策與管理等綜合系統的有效運轉，實現區域社會經濟重建，改善生態環境，合理規劃土地使用和產業布局，促進區域全面可持續發展；四是對原災害風險地管控與規劃，對災害風險區（移民搬出后的原址）進行控制，結合生態建設重新規劃，對破壞自然環境和加重自然災害的人類活動進行控制。

（二）避災移民的特征

自然災害（包括地質災害、氣象災害等）、技術災害（包括核泄漏等）及社會災害（包括戰爭等）都可能導致人口遷移。基于此，避災移民與工程移民不同，具有突發性、自愿性與非自愿性雙重特性和遷移往復性等特征，但是更加強調預防性。一是突發性。由于自然災害多為不可預測，具有突發性特征，如滑坡、崩塌、洪水、地震等，避災移民的啟動特征具有突發性，從而導致規避災害風險實施的人口遷移時間具有不確定性。二是移民自愿性與非自愿性雙重特性[12]11。體現災害風險區域的人口對風險的認知程度，體現移民在不同時期具有“自愿性與非自愿性”的轉換，當災害未發生或威脅不大，移民活動往往是非自愿的；當災害已經構成嚴重威脅，移民自然由非自愿性轉化為自愿性；當災害已發生，所造成的損失可接受，對規避再次災害威脅心存僥幸心理，又會從自愿向非自愿轉變。三是遷移往復性。體現移民離開風險地遷移到新的安全地后，不能在安置地穩定的生活和持續的發展而重返原住地，為了規避風險威脅，政府再次組織避災移民，形成移民再次返遷的循環往復現象。四是預防性。避災移民本質上是“因災避險移民”，其預防性意味著災害發生前，采取移民搬遷行動，在保護人的生命同時，所有私有的、公共的、社會的財產都將被重新安置到一個地方，財產得到保護而不會被損害或者遭破壞，使經濟活動繼續進行，人口和社會的收入作為一個整體不受影響，這里，唯一不能被重新安置的財產是土地，它反映了移民活動的代價。

三、災害經濟學雙重性視角：認識避災移民的優勢、風險與機遇

（一）避災移民的優勢分析

一是保護生命與財產的直接優勢。與受災移民相比，避災移民是一項防災減災系統工程，其直接優勢體現在：（1）生命得到保護。通過對居住在災害風險高發區的居民實施重新安置，可避免其直接面對災難沖擊，付出生命的巨大代價。（2）財產得到保護。避災移民過程意味著所有私有的、公共的、社會公共機構的財產都將被重新安置到一個地方，財產得到保護而不會被損害或者被破壞，使經濟活動繼續進行，人口和社會的收入作為一個整體不受影響，與災后重建相比其代價是建造基礎設施和為選擇新的安置土地的直接貨幣代價。（3）避免間接（非）貨幣代價。與房屋、廠房、社會公共設施及其他公共和私人設施的災后重建有關的直接損失因移民而無法避免，要為安置人口而建造。然而，間接貨幣代價以及非貨幣代價能夠被避免。例如，不必為受災難影響的人口建造掩蔽處，醫療和教育服務的供應也不會被中斷，工商業活動也不會受到干擾。

二是實現社會經濟重建的間接優勢。避災移民是社會經濟重建系統工程，不僅包括房屋的重建，同時也包括收入來源、經濟活動、社會關系、使用公共服務以及社會與文化的重建。避災移民安置系統運轉得好，既可以使移民搬遷后居住環境明顯改善、生產生活水平普遍提高、承災能力不斷增強、居住地居民和諧致富，又可以促進區域經濟可持續發展，社會穩定，人民安居樂業。世界各國在避災移民實踐中，都是將社會經濟重建內容作為避災移民重要的目標，視為生產體系或新的開拓地重建的一次機會，作為國家減災戰略和脫貧策略的組成部分。

三是對比災后移民重建的成本優勢。與災后移民重建相比，避災移民具有潛在成本優勢，災前移民可以避免災后移民重建引發的諸多問題所帶來的貨幣性（直接、間接費用）和非貨幣性（直接、間接費用）成本代價[9]，具體分析如表1所示。

在災害風險來臨之前，實施避災移民，不僅避免了人員傷亡，在基礎設施、個體財產和集體財產等方面都可以減少成本代價。事實上，避災移民可以將處于災害風險之中的人、財、物遷走（除土地之外），喪失土地是移民最大的成本，所以，避災移民主要成本是用于基礎設施建設、移民安置補償和為新移民地提供土地所需費用等。

世界銀行是肩負著以促進地區社會經濟發展和緩解貧困為己任的國際組織，在其移民安置政策中強調：如果減災已經無路可走，移民是降低風險最可行的選擇。盡管移民是一項復雜的系統工程，但還是存在不少成功的避災移民的案例，此舉不僅消除了災害帶來的風險，而且提高了相關人群的生活和安全標準，相關政府收回了處于危險中的區域用于其他用途。

（二）避災移民的潛在風險和發展機遇

避災移民在安全保障、社會經濟重建和潛在成本等方面具有諸多優勢。但是，若移民規劃不當，組織不力，則避災移民還可能帶來新的災害、貧困及重建發展中的潛在風險。借鑒世界銀行專家邁克爾.塞尼爾（Michael Cernea）提出的移民貧困風險與重建模型（Impoverishment Risks and Reconstruction Model，IRR）[10]，避災移民將帶給移民群眾的風險有失去土地、失業、失去家園、邊緣化、食物無保障、發病率和死亡率增加、失去享有公共資源權益和社會組織結構解體，體現了IRR模型概括的八個主要變量。一個不良后果的預測可以當作一個“自毀預測”，換言之，風險預測模型價值不僅在于它所預測的災難果真降臨了，而是在于人們采取了預防措施，使風險不發生或危害最低。因此，從風險模型構造反風險模型，以逆向思維使用IRR模型，尋求保護、重建與發展方法將是一種途徑。

由于避災移民是一個多維系統，其潛在風險具有多維性，涉及社會、經濟、政策法規、人居生態環境、心理適應與輿情等多重風險因素，表2將避災移民潛在風險與發展機遇進行了對比分析。從構造反風險模型的思路，尋找避災移民發展機遇，抓住最基本的經濟要素：土地與就業，以及房屋、社區和服務設施等。

從失地到以土安置，從失業到就業。農村移民安置的基本任務之一是要使移民再次有土耕作，獲得收入以維持生存，通過移民安置與重建，尋求發展機遇。開發和改良荒蕪土地，種植經濟作物，實行農業集約化，開展農業和非農業的多種經營，發展二、三產業，改善生產條件，提高生產技能，增加就業機會，提高移民收入。

從失去風險家園到重建安全家園。避災移民無疑是改善移民生活條件的良好機遇。在災害風險地，人的生命財產遭受巨大威脅，人口遷移意味著住所將喪失。然而，因住所喪失而導致的貧困是可以通過移民安置中正確評估房屋重建成本、合理補償、政策保障、基礎設施改善，加之移民自身的努力，投入一定的人力和財力而得到解決。實際上，在中外范圍內，移民后期評價普遍顯示出生產生活水平比過去有所改善。

從原社區解體到新社會網絡重建，從邊緣化到融入社會。移民搬遷使原有社區解體，社會網絡中斷，移民社會文化環境改變，移民心理壓力增加。但是，如果移民規劃完善，給予移民創造生產生活基本條件的同時，建設與改善道路、通信等基礎設施；建設與改善醫療條件與服務功能、教育條件和教育質量、居住環境和安全環境；建設與改善社會網絡和文化氛圍，進行移民心理疏導和輿情監管，移民在新社區將會較快地適應環境、融入社會。

事實上，移民安置、經濟活動和社會網絡重建、自然環境與居住環境的構建是一個對民眾和政府有直接或間接影響的復雜過程。一次移民安置過程可能成為全面提高人們生活質量的機遇，甚至超出災害風險降低的直接目標，但如果沒有合理規劃，或沒有納入到全面風險管理體系[11]中，也可能導致管理失效或失敗，給更多的家庭及政府帶來風險、危害。

四、避災移民風險管理對策的探討

風險管理是制定和評估備選方案，尤其是風險降低方案，實施選定的方案并檢測其效率。避災移民潛在風險具有多維性，涉及社會、經濟、政策法規、生態環境、心理適應與輿情等多類多重風險因素。移民的責任與義務擔當到位，規劃與實施落實到位，政策制度、資金管理和組織保障得力，基礎設施與公共服務充足，將會抵御災害風險，減輕移民貧困，在多個領域獲得新的發展機遇，確保“風險避得開，整體搬得出，長期穩得住，致富靠得住”，實現避災移民總目標。

（一）避災移民風險管理機制的建立

避災移民準備階段風險管理機制包括以下幾個方面。一是移民選址。對于集中安置，在符合土地使用計劃的前提之下，包括土地的使用類型（如住宅、農業、畜牧業、林地、工業或商業等），要對土地是否存在自然災害潛在風險進行評估，以選擇安全的人口居住地；對土地的位置選擇進行考察，對于從事種植業、畜牧業活動的農村人口，用于農業的土壤質量應符合土地利用標準，所選擇的土地應使安置人口可以流動，能為市場、運輸及公共服務等提供土地和道路，新址能夠提供水、電和通信等基礎設施服務，周邊有足夠容納安置人口的教育和醫療等條件；分析居住地人口社會、經濟、文化、民族和宗教等特點，確定能滿足安置人口需求。二是建立主管部門（或實體）。設置專門機構負責移民安置工作，明確職責，加強制度化建設，并確保移民安置工作的連貫性；吸收非政府組織、咨詢公司從事移民安置工作，集聚高質量的人力資源，加強對社會經濟、移民人口普查、社會管理和住房建設等方面的研究與服務。三是建立專業組織（或團體）。移民是一項復雜的系統工程，需要跨學科和跨領域的專業人員共同參與，包括社會學、經濟學、建筑、工程、信息系統等專家，以及律師、管理和監督人員等。根據移民安置人口的特點、規模、空間分布和安置方式，組建相關專業團隊加強調查研究，及時有效獲得家庭、經濟和社會等方面的信息，掌握移民意愿與訴求，幫助緩解人口遷移過程中的壓力，特別是對弱勢移民群體（單親、殘疾家庭等）開展針對性的援助，加強移民安置管理。四是建立培訓機制。由于移民安置工作的特殊性，相關業務人員應接受專題培訓，對風險評估、承災體的脆弱性、人口安置選擇的緩解措施等具有充分的認識，對移民安置規劃需要與移民個體和社區有直接的溝通等具有深入的認識，還需要了解掌握移民安置過程特點及安置工作對于被遷移的人口、原址居住的人口和遷入地人口的影響。相關業務人員應該熟悉風險管理過程中制定的應急響應計劃，并參與模擬演練。五是建立部門間協調機制。移民安置有多部門共同參與，如風險管理、國土規劃、住房、教育、衛生、公共服務、社會保障、社會援助、監督和調解等部門及社會力量。要明確各方角色與職能作用，建立聯席會議及情況通報機制，創建完善、穩定的協同機制，規范其權力、責任，合理配置人、財、物，實現精細化管理。六是建立信息溝通機制。從世界銀行提供的有關經驗分析，移民實施初期應舉行啟動會議，介紹專業團隊、專家及其職責，規劃目標、編錄信息及可選擇的安置方案等，建立信息獲取通道；在完成人口普查和社會經濟數據等收集后舉行中期會議，介紹安置替代方案，相互之間的權利和義務，并力求達成一致。后期會議應在安置方案的編制和實施期間舉行，介紹工作進展，預算執行情況，面臨的問題和解決方案。設立辦事處或咨詢服務中心，提供免費咨詢服務，例如安排每周兩次，接待來訪人員，記錄、反饋信息等。建立家訪與電話專訪等制度，在及時收集信息的同時，也有助于專家與家庭、專家與其他社會單位之間充分溝通，建立信任，推進整個項目進程。在災害風險區域設置應急電話，向社會公布專門的網站和郵箱地址，方便相關人員及時獲取信息，以便在突發災害事件發生時快速實施應急響應。七是建立申訴與問責機制。首先，程序規范（從接到投訴—回復當事人—責任追究等）；其次，建立第三方組織處理糾紛，提供解決糾紛的法律援助服務；再次，申訴與問責制度應在社區會議上公布，并征求意見，達成一致，簽署協議；最后，對于工作失職或違反協議條款應問責或罰款。八是建立信息管理系統。由于移民安置規劃所涉及的信息量巨大，因此，運用信息化手段建立信息管理系統十分重要，要將不同維度的信息（物理、法律、社會和經濟等）集成一體，形成信息資源庫，多部門共享，為移民安置規劃分析與決策提供信息保障。

（二）避災移民重新安置人口的分類管理

將重新安置人口進行分類，建立人口分類矩陣，可以簡化社會單位重新安置的過程，該矩陣信息包括：按土地使用權的類型，分為土地使用人、租賃人等類型；按房產的作用，分為居住、租賃、經濟活動（含商業、工業、服務業、農業、畜牧等）；按損失類型，分為房屋、收入、教育、健康服務、社會網絡等已經證實的損失；按脆弱性水平，分為戶主的年齡、經濟活動持有水平、收入水平、對房產的依賴、該地居住年限、單親家庭、殘疾家庭等。對重新安置人口分類有助于細化安置計劃，例如搬遷僅以房產為居住目的的家庭和搬遷一個以此房產為經濟用途來支撐生計的家庭是有差異的，失去收入來源特征也不同。不同的房產用途可能包括：房產僅用于居??；房產用于辦工廠、經商或服務業；房產用于農業、畜牧農耕、林業或礦業；房產用于出租使用。若房產沒有用于居住或上述經濟活動，則意味房產僅是一份資產。

（三）避災移民社會經濟性分析

對移民安置人口社會經濟性分析既涉及人口的自然因素，也涉及人口遷移的法律、經濟、社會、心理、文化、環境、行政等因素。獲取移民安置人口現狀信息的方法是人口調查，為人口轉移安置后生產生活恢復和改善，新居地公共基礎設施和公共服務恢復和改善，文化習俗的保護與傳承，原風險地重新規劃與利用等決策方面提供參考。對于房產及建筑信息的統計分析，直接影響到重新安置、原危險地房屋建筑的拆除和新址的重新安置計劃；影響到移民安置中為了降低災害風險，對災害危險性高的區域優先安置策略；影響到移民安置計劃中對財產價值的評估和安置補償標準的確定等諸多問題。對于高風險地區人口實施避災移民，意味著政府需要對土地進行公共分配或征收和置換，同時控制風險區域土地上的人類活動。因而，需要進行土地使用權分析并確認其合法性，確定高風險區域土地類型和產權類型，根據社會單位所在的地方或者從事的經濟活動，確定其土地擁有量及其經濟活動類型，以判斷不同權益者之間可能的矛盾沖突。

（四）避災移民風險規避計劃

在移民安置規劃準備和分析階段工作的基礎上，與安置人口及關鍵利益相關者磋商達成協議后，吸納公眾廣泛參與，制定了三個降低災害風險的計劃。一是制定移民安置計劃。移民安置計劃是移民安置規劃設計的核心，風險區域的移民安置計劃可分層設計，首先根據風險地（農村、城鎮）將需要安置的家庭或社會單位按集中安置和分散安置分類，在此分類下，基于移民實物調查、移民身份認定和移民安置人口的社會、經濟和文化特征的分析；基于對土地與住房的供給關系的分析等進行規劃人口安置、生產安置、基礎設施遷建以及社會、經濟發展等。依據移民意愿及環境承載能力盡可能提出多樣化安置模式供移民選擇，并達成共識。二是制定應急響應計劃。應急響應計劃應是以提高對突發災害應急響應能力為目標，其內容包括對突發災害的應急對策、技術性基礎設施及后勤保障、早期預警系統、組織模式、后勤系統、通訊系統、自身的響應訓練和人口臨時安置。在災害確認與風險等級評估、風險減低基礎上，制定災害風險應急響應計劃，并納入避災移民安置規劃設計范疇。災害區域內有些措施需要物理干預，諸如防洪、山體滑坡、崩塌和危巖工程、加固抗震結構等；有些是非物質措施，如教育、制度、能力建設等。當應急對策被確定，則實施的措施需要對其在技術、經濟和社會等可行性方面進行評估分析。技術可行性意味著一個具體可行的措施在減輕風險上起重要作用；經濟可行性需要比較不同技術措施成本和效益；社會可行性是指應急措施被人們所能接受的程度。有些時候，技術上的緩解措施可能高于人口安置成本，這時移民安置可被作為緩解風險的有效途徑。三是制定風險地控制與修復計劃。風險區修復計劃應以確保遷移人口不再返回原居住地為目標，有效的方法就是對這塊風險地賦予新的功能，并加強管控。因此，移民安置規劃應將風險地土地利用規劃、功能設計和后期管理一并考慮進來。負責風險管理的職能部門要組織專家對風險地進行論證，確認風險地區的潛在使用能力，同時對于確定的使用功能還需要做出修復計劃。對于高危風險區，應將土地作為公共用地進行再利用，例如設計用作公共綠化帶、景觀帶等，由當地政府負責清潔、維護和管理，并以法律約束禁止任何新的永久的或臨時的占用。

綜上所述，避災移民遷移風險管理需要遵循系統性、層次性和旋進性的原則，從實際出發，根據移民安置區域資源條件、移民安置規模、環境承載容量、移民意愿、遷移風險要素等，加強風險管理的體系與機制建設，確保避災移民目標順利實現。

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