改革背景下公訴權運行機制研究

單民　王紅兵

摘 要：公訴權是一項重要的檢察權，其配置與運行是否合理直接關系到檢察職能能否充分有效發揮。在現行司法體制下，公訴權的運行存在諸多問題與不足。司法體制改革、監察體制改革的推行，特別是以審判為中心、法官、合議庭辦案責任制、檢察官辦案責任制等制度的確立、監察委員會的成立，對公訴權運行提出了新的挑戰。為應對多項改革帶來的挑戰，提升公訴人的準入門檻、強化公訴人的知識更新與素能提升、建立與完善履職保障制度、建立科學的考評機制、構建新型偵訴關系、進一步完善公訴權的行使，已成公訴權運行中亟需解決的問題。

關鍵詞：司法體制改革 監察體制改革 審判中心制度 公訴權運行 訴訟規律

一、公訴權運行現狀與不足

“公訴權是我國檢察機關核心的標志性職能”，這一重要論述對公訴職能的定位更加準確、科學，既反映了世界各國檢察制度的普遍規律，又具有鮮明的中國特色，充分體現了實事求是、與時俱進的思想和特征。[1]公訴權是一項重要的檢察權，其配置與運行是否合理直接關系到檢察職能能否充分有效發揮。在現行體制下，公訴權運行主要存在以下幾個方面的問題：

（一）公訴權運行具有濃厚的行政審批色彩

檢察一體化原則是世界各國檢察制度通行的原則，具體的刑事訴訟具有司法屬性，因而檢察一體原則并不否認檢察官行使職權的獨立性，這是司法活動親歷性原則的必然要求。[2]長期以來，檢察機關公訴部門的辦案模式基本采取的是檢察人員承辦、部門負責人把關、分管副檢察長審批，不起訴案件以及個別重大疑難案件經檢察長同意后提請檢察委員會研究決定。在這種具有濃厚行政審批色彩的辦案模式中具體承辦案件的檢察官雖然對案情了如指掌，但他對案件的處理只有建議權而沒有最終決定權。如果建議被否定，只能按部門負責人或分管副檢察長的意見辦理，甚至有時候還要按領導的意見重新提出對案件的處理建議。這種辦案模式不僅嚴重影響了辦案效率，而且在很大程度上挫傷了案件承辦人的積極性與創造性。雖然上世紀九十年代我們曾有過推行主訴檢察官制度的嘗試，也取得了一些寶貴經驗，但終因法律的羈絆、相關保障制度的缺失以及監督制約機制的不健全而未能全面推行。

（二）公訴人履職制度保障不力

公訴工作是檢察機關的核心工作，在整個檢察權運行過程中起著舉足輕重的作用。因此，檢察機關在人員配備上往往會對公訴人的條件提出更高的要求，一批學歷高、專業對口而又年輕的檢察官自然就會被充實到公訴隊伍中。很顯然，公訴人的整體素質及能力大多高于其他業務部門，但由于缺乏相應的激勵機制，公訴人在政治待遇及經濟待遇方面并未得到應有的關照，幾年下來，工作積極性就會大大減退。此外，由于案多人少，致使公訴人長期處于高度緊張的工作狀態，很多基層院連書記員都不給公訴人配備，從訊問到文書制作再到出庭公訴、卷宗裝訂均由公訴人完成，開庭后還要補記出庭筆錄。過于瑣碎繁重的勞動很難激發公訴人的榮譽感和自豪感。這樣公訴人鉆研業務的積極性和進取心就會逐漸減弱，得過且過的工作態度不斷滋生，長此以往將不利于公訴人業務水平及整體素質的提升。

（三）公訴隊伍更新過快

一個合格公訴人必須具有扎實法學理論功底、縝密的思維能力、準確流暢的語言表達能力、敏銳的發現問題能力、高超的訊問技能及溝通能力、快速的應變能力等綜合能力。這些能力構成一個公訴人的基本素質，是一個公訴人履行公訴職能的基礎，而這些能力的提升不是一蹴而就的，它需要一個長期知識積累、經驗提升、專項訓練的過程。由于公訴人整體素質相對較高，一旦出現本院競爭上崗及上級院選拔的機會，相當一部分優秀公訴人往往會脫穎而出，造成年輕有為的公訴人大量流失。一些業務能力較強的老公訴人，由于身體原因以及待遇不能落實而往往會在雙向選擇時流向相對清閑的部門。這樣，公訴部門就成了其他業務部門及上級院的培訓基地，人員流動過快、人才大量流失造成公訴隊伍思想不穩定、“傳幫帶”跟不上，公訴質量不僅不能得以提升，反倒出現下降趨勢。

（四）現行考評機制不符合訴訟規律

為迎合維護社會穩定、高壓反腐的需要，目前各級檢察機關的績效考評機制具有明顯的“重打擊、輕保護”傾向。如自偵案件立案越多越好，人均辦案數、抗訴數、追訴數等數字越大越好，如果這些數字上不去，在年終考評中自然處于劣勢，評上先進的可能性就沒有了；同時對于撤銷自偵案件、撤回起訴、無罪判決等數字均作了嚴格地限制，并做了嚴厲的扣分規定。規定這些指標的初衷是好的，但并沒有考慮到個案的具體因素，不能完全做到對辦理案件過程客觀公正地評價。如果我們的公訴質量很高，我們認定的罪名及犯罪事實法院均予以認可，并按起訴書認定的罪名及犯罪事實作了判決，甚至連量刑也未超過公訴人的建議范圍，案件辦到這種程度不能說一定完美，但案件質量也應該是很高了，如果再苛求抗訴就有點兒強人所難了。另外，如果過分強調追訴數字，公訴、偵查監督、偵查部門聯合造假以應對考評就不可避免了。檢察機關要積極起訴以維護法制，在動態的訴訟過程中，個別案件起訴后因證據變化或法院認識不一致而出現無罪判決是公訴人無法預料的正常情況，但如與其他無罪案件一樣被列為扣分項目，就違背了訴訟規律。檢察機關作為執法單位，為調動檢察官積極性及實現組織目標實行績效考核是必要的，但績效考核指標和方式的確定既要實事求是、合理可行，又要有利于檢察機關和檢察官履行客觀義務，而不應損害這種客觀義務，更不應出現扭曲檢察行為甚至弄虛作假的現象。[3]

二、改革背景下公訴權運行面臨的新挑戰

監察體制改革、司法體制改革以及審判中心制度的推行，使我國的審判體制及檢察體制出現了巨大變化，對檢察工作特別是公訴工作也帶來了全方位的嚴峻挑戰。

（一）監察體制改革及審判中心制度的確立對公訴理念的挑戰

在現行司法體制下，檢法兩家在案件辦理過程中更多強調的是配合，強調的是如何有效打擊犯罪，在案件產生爭議時，公訴機關往往會以法律監督者的身份向法院施加壓力，要求法院做出有罪判決。《決定》在提出健全司法權力運行機制方面，強調了“健全司法權力的分工負責、互相配合、互相制約”。在控審分離原則的支配下，檢法在刑事訴訟中的角色分別為公訴者與裁判者，檢察機關對法院的制約主要表現為對提起公訴內容的制約，即起訴的事實限制了法院的審判對象；[4]法院對檢察機關的制約則主要體現在對起訴事實及對證據的認定與評價，即通過審判認定事實，在此基礎上通過對被告人定罪量刑肯定公訴行為，或者通過無罪判決予以否定。[5]訴訟平等和審判權威是訴訟的應有之義，檢察機關在訴訟過程中既要尊重辯方權利，保障訴訟平等，又要切實維護審判權威。[6]中央以審判為中心的訴訟制度改革，提出了全面貫徹證據裁判規則，強調了庭審在裁判中的決定性作用。

國家監察委員會成立后，檢察機關的反貪、反瀆、職務犯罪預防等職能，包括機構和人員，將一并轉隸到國家監察委員會[7]。在現行體制下，一方面公訴權運行過程中公訴部門可將偵查權作為對外監督包括審判監督的一種強有力的手段，以增大公訴成功率。另一方面，公訴部門相對于職務犯罪偵查部門，在監督上甚至溝通方面顯然處于弱勢。職務犯罪案件的初查、立案偵查都是由檢察長決定的，公訴部門即使在案件是否構成犯罪、案件定性甚至犯罪情節方面存在不同意見，也必須向檢察長匯報，如果認為不構成犯罪需要撤銷案件還必須經上級院同意，而這勢必會嚴重影響職務犯罪偵查部門的業績，從而影響本院在年終考核時的橫向排名，因此讓檢察長改變已作出的決定是非常困難的。此外，由于在機構設置方面職務犯罪偵查部門的規格普遍高于公訴部門，省以下檢察機關的大部分反貪、反瀆兩個部門的負責人往往是院黨組成員，在進行案件溝通時公訴部門往往以“不得罪”為原則，有些地方的公訴部門甚至在明知案件定性、數額認定不準的情況下仍按職務犯罪偵查部門的意見提起公訴。監察委員會成立后職務犯罪偵查職能的轉隸，解決了檢察機關的同體監督問題。這些改革將對現有的公訴理念產生強有力的沖擊。

（二）獨任法官、合議庭辦案責任制的推行對公訴質量的挑戰

《決定》提出了“完善主審法官、合議庭辦案責任制”、“讓審理者裁判、請裁判者負責”。《決定》進一步提出“完善主審法官、合議庭辦案責任制，落實誰辦案誰負責”，并確立了領導干預案件、內部人員過問案件追責等相應的保障措施。獨任法官、合議庭辦案責任制的確立賦予了案件承辦法官獨立辦案的權力，但同時也明確了他們的辦案責任。法官在具體案件的辦理過程中，沒有了以前的審批、請示等可以分擔甚至開脫責任的制度保障，增加的是明確的追責制度，這就等于“將權力裝進了制度的籠子”，法官在行使審判權時定會慎之又慎。特別是在改革之初，法官的素質還不能完全適應這種審判模式時，承辦法官在決定判決前不僅會從法律上認真鉆研，更會從證據上嚴格把關，以前可以被采納的證據將因瑕疵被排除。這樣以來，不僅公訴案件的證據標準要提高，而且以前常用的領導出面協調、集體研究等影響法院作有罪判決的措施將不再奏效，檢察官唯一能做的就是提高公訴案件質量。

（三）檢察官、主辦偵查員辦案責任制的落實對公訴人綜合能力的挑戰

與法官辦案責任制的改革相對應，《決定》也明確了檢察官辦案責任制，回歸檢察權運行應有的司法屬性。行使公訴權的檢察官在辦理案件的過程中，沒有了部門負責人和分管副檢察長的把關和審批，即使召開檢察官聯席會議研究，大家的意見也只能為其提供參考，最終的決定權還在其本人。為確保案件質量，檢察官不僅要認真研究法律，還要提升審查證據、調取證據、分析證據的能力，特別是辯護人介入后，還要提升對證據發生變化的預判能力、庭審的應對能力，主辦偵查員辦案責任制實行后與偵查人員的溝通能力等等。特別是在獨任法官、合議庭責任制實行后，法官對公訴工作提出更高要求的情況下，公訴人如果不提升掌控案件的綜合能力，將難以很好地承擔公訴任務。

（四）辦案質量終身負責制的實施對公訴人責任心的挑戰

“有權必有責，用權受監督，違法受追究”是《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》確立的重要原則。在現行體制下，辦案的層層審批及檢委會集體決策機制在公訴權運行中發揮著主導作用。近年來，審批制和集體決策制在業務工作中形成的弊端日益暴露，突出的表現是，層層審批難以杜絕層層舞弊，集體決策難以避免無人負責。權力運行的鏈條越長、環節越多，尋租的機會就越多，防治權力濫用的成本就越高。[8]情況確實是這樣，這么多年來，檢察機關出現的無罪判決、撤回起訴甚至賠償案件，除因故意犯罪被追究刑事責任以外，承辦人幾乎不用承擔什么責任，檢察機關也很少進行責任劃分，如果真的要劃分也很難確定責任。檢察官辦案責任制的推行就是要實現案件的集體負責向個體負責轉變，責任追究制度的確立，明確了承辦人就是責任主體，無論出于故意還是重大過失，對錯案都將責無旁貸。沒有了領導的庇護、沒有了集體責任分擔，公訴人的責任心將面臨嚴峻考驗。

三、公訴工作適應改革的應對措施

針對公訴權運行的不足、多項改革對公訴權運行的挑戰，公訴工作無論從理念上還是具體的工作機制上都應該進行全面的革新，做好以下幾個方面工作尤為重要。

（一）不斷強化公訴人的知識更新及職業素能培養

司法體制改革確立了檢察官辦案的主體地位，賦予了檢察官更大的辦案決定權，對檢察官本人的職業素養及履職能力，也提出了更高的要求。在對公訴人進行高標準選拔的同時，我們不能忽視公訴人知識的更新及職業素能的培養。知識的更新不僅包括法律知識，還應包括與公訴業務相關的其他知識的更新；職業素能包括公訴理念、邏輯思維能力、訊問技巧、應變能力、溝通能力等等。在進行知識更新和職業素能培養方面，我們應反思現有的培訓理念，加強分級分類培訓，加強崗位專業培訓，努力形成公訴專門人才群體，并通過多種措施穩定公訴隊伍，實現公訴工作良性可持續發展。[9]在人才培養上方面，既要培養能辦理各類案件的全才，又要注重培養辦理某一類案件的專業人才，實現辦案的專業化分工，以適應司法體制改革的需要。

（二）建立與完善公訴人履職保障機制

《決定》確立了領導干預案件、內部人員過問案件追責制，這些制度要取得實效，還應有更為細化的、可操作性的相關規定出臺，這樣才能為檢察官辦案提供良好的履職環境。在職權配置方面，應賦予不同級別的公訴人相應的辦案決定權。在建立檢察官專業職務序列及工資制度的過程中，一方面將長期虛置的檢察官等級制度作為劃定專業職務的重要參考，將檢察官的工資水平確定為明顯高于其他公務員，并建立以工作業績為導向的暢通的檢察官專業職務及工資水平晉升與提升渠道；另一方面，盡可能創造條件提升公訴人的福利待遇，如辦案補貼的傾斜、職務晉升的關照，同時也為優秀公訴人能夠脫穎而出、接受上級遴選創造有利條件。只有建立健全公訴人職業保障制度，才能喚起公訴人長期沉積的職業榮譽感，激發他們從事檢察工作的積極性，才能將優秀的檢察官留在公訴隊伍。

（三）建立科學合理的考評機制

公訴部門在推行檢察官辦案責任制的同時，為客觀公正地評價公訴人的工作業績，上級部門應對現行考評機制的弊端進行理性反思，果斷剔除考評機制中的不合理的因素，盡快制定出既能激發檢察官工作熱情又能解除其不必要后顧之憂的考評辦法。考評辦法既要對一些重要的工作進行量化考察，對一些能夠體現工作業績的“積極數字”進行肯定評價，對一些影響工作業績的“消極數字”進行否定評價，又要對這些工作特別是“消極數字”方面的工作進行客觀地定性評價。如抗訴工作不能片面地強調抗訴成功的數字，意見被法庭全部認可的工作遠比有幾個抗訴案件質量高。又如對撤回起訴與無罪判決案件，我們也不能一概否定，而應當區分是由于公訴人的專業知識不足、對證據的把關不嚴、判斷不準、故意徇私舞弊等原因造成的，還是超出公訴人能力范圍的證據變化、意想不到的新證據出現、證人偽證、偵查機關非法取證等原因造成的，以決定是否作出否定性評價。

（四）構建新型的偵訴關系

以審判為中心的訴訟制度確立、獨任法官、合議庭辦案責任制的推行、訴訟平等的逐漸強化對公訴案件證據標準提出了更高的要求；檢察官辦案責任制的推行、檢察官個體責任的強化也對偵查機關、偵查部門提升證據質量形成倒逼之勢。同時主辦偵查員辦案責任制的施行，也會強化偵查人員的責任心，促使偵查人員不斷強化證據意識、提升偵查技能。以上制度的推行特別是個體責任制的確立，從制度層面將公訴工作與偵查工作特別是公訴人與偵查員捆在了一個戰車上，這為新型偵訴關系的重構提供了良好的契機。刑事訴訟的訴訟構造，是控辯方平等對抗，審判方踞于期間，踞于其上的“三角結構”。[10]在這一“三角結構”中，控訴職能已不單純指檢察機關的公訴職能了，偵查職能也是一項重要的控訴職能，只是從屬于公訴職能而已。在共同承擔控訴職能的過程中，“偵訴一體化”將成為偵訴關系的不二選擇，而“公訴引導偵查”將是這種密切關系的實現路徑。在刑事訴訟中，公訴部門與偵查機關、偵查部門只有齊心協力、密切配合，才能更好地完成刑事訴訟法確定的控訴任務。

（五）進一步完善公訴權的行使

監察體制改革將檢察機關的職務犯罪偵查權剝離，回歸檢察制度產生的原點，將檢察機關定位為國家公訴機關和訴訟監督機關才是理性而務實的選擇[11]。檢察機關應順應改革趨勢，進一步強化公訴職能，突出公訴職能的主體地位。一是要充分行使起訴裁量權。起訴裁量權是現代刑事訴訟制度的一個重要特征，起訴裁量權在我國主要體現在不起訴制度的設置上。雖然2012年修正的刑事訴訟法對不起訴制度作了完善，但在實踐中不起訴裁量權的行使仍很不充分，不僅不起訴率偏低，而且與國外相比，不起訴的范圍也過于狹窄。以審判為中心訴訟制度的確立，要求偵查機關搜集的證據在法庭上示證、質證，由法庭判斷其證明力。這就需要檢察機關對案件進行審前科學分流，對于不符合起訴標準的案件，依法作出不起訴決定，以節約司法資源、提高訴訟效率。二是要強化對刑事審判活動的監督。認真落實最高人民檢察院《關于加強和改進刑事抗訴工作的意見》，強化裁判審查、完善抗前指導，努力形成以抗訴為中心的刑事審判監督格局[12]。不斷拓展審判監督的范圍，既不要無原則地考慮偵訴關系而隨意提起公訴，也不要因案件可能被判無罪而草率撤回起訴，更不要因案件涉及信訪為推卸責任而盲目抗訴，以體現檢察機關的責任擔當。三是要根據庭審情況靈活行使公訴權。對于未成年、累犯、立功、盲聾啞等確定情節，檢察官要在起訴書中認定；對于自首等可能在庭審中發生變化的情節，以及量刑建議，均應根據法庭調查情況，在法庭辯論階段提出。這樣既有利于維護以審判為中心的訴訟制度運行，也有利于提升公訴權行使的公信力。

結語

在司法體制改革、監察體制改革及推行以審判為中心的訴訟制度背景下，公訴權的運行將面臨史無前例的考驗，同時改革也為公認權的完善提供了前所未有的機遇。隨著改革的不斷推進，公訴權將成為檢察機關最為核心的職權，對內檢察機關應圍繞公訴權的有效運行進行資源整合和機制創新，對外檢察機關應積極作為，處理好訴審、訴偵、訴辯關系，為公訴權營造良好的運行環境。同時，檢察機關應加強調研，借修法之機為公訴權的運行創設更多的制度支持。筆者堅信，只要檢察機關圍繞公訴權的行使大膽探索，敢于擔當，定能使維護公平正義的形象不斷提升。

注釋：

[1]賀恒揚：《為什么說“公訴是我國檢察機關核心的標志性的職能”》，載《檢察日報》2010年7月16日。

[2]何繼清：《公訴權運行現狀及其存在的問題》，載《法制與社會（上）》2012年第4期。

[3]龍宗智：《理性對待檢察改革》，載《人民檢察》2012年第5期。

[4]陳衛東：《程序正義之路（第一卷）》，法律出版社2005年版，第36頁。

[5]陳衛東、李訓虎：《檢察一體與檢察官獨立》，載《法學研究》2006年第1期。

[6]龍宗智：《理性對待檢察改革》，載《人民檢察》2012年第5期。

[7]馬懷德：《國家監督體制改革的重要意義和主要任務》，《國家行政學院學報》2016年第6期。

[8]謝鵬程：《關于檢察官辦案責任制的綜合研究報告》，載《司法體制改革（內刊）》2014年第1期。

[9]陸煥強等：《主任檢察官制度的實踐探索》，載《司法體制改革（內刊）》2014年第1期。

[10]龍宗智：《理性對待檢察改革》，載《人民檢察》2012年第5期。

[11]胡勇：《監察體制改革背景下檢察機關的再定位與職能調整》，載《法治研究》2017年第3期。

[12]童建明：《對以審判為中心訴訟制度改革的思考與應對》，載《人民檢察》2016年第12-13期。