中國網絡治理從“媒介管理”到“社會治理”的思維轉換
——從“今日頭條APP下架”等事件說起

□ 伍健輝 孫科

一、從“今日頭條APP下架”等事件說起

2018年4月4日，原國家新聞出版廣電總局指出，“今日頭條”“快手”兩家網站在不具備信息網絡傳播視聽節目許可證的情況下持續頂風拓展視聽節目服務，責令兩家網站立即采取措施整改。

4月9日，國家有關部門要求互聯網應用商店暫停“今日頭條”“鳳凰新聞”“網易新聞”和“天天快報”四款移動應用程序的下載服務。

4月10日，原國家新聞出版廣電總局因為“內涵段子”客戶端軟件和相關公眾號導向不正、格調低俗等問題，責令“今日頭條”網站永久關停“內涵段子”等低俗視聽產品。

短短幾天的一系列整改措施，不僅讓我們看到我國現階段互聯網發展的混亂狀態，也折射出我國當前網絡治理模式的“捉襟見肘”。今天的互聯網“通過對于個人的激活以及無限的連接形成了互聯網形態下的新的社會現實”①，早已經過了以“編輯把關”為特征的門戶時代，表現出高度復雜性與不確定性的特征。

所以，面對當下的網絡治理與網絡發展現狀的“斷裂”，我們有必要對網絡治理模式進行升級，以適應新階段的互聯網環境。

二、互聯網時代的“媒介管理”

一直以來，我國對互聯網上的內容管理主要是主管部門從“資質審批”和“內容管理”等層面進行的。

我國的傳統媒體，包括報社和廣播電視臺等均是黨和政府領導下的機關單位，在依法取得資質后，才能在互聯網從事信息傳播業務。我國《互聯網信息服務管理辦法》規定，國家對經營性互聯網信息服務實行許可制度。

比如2008年頒布的《互聯網視聽節目服務管理規定》要求：“從事互聯網視聽節目服務，應當依照本規定取得廣播電影電視主管部門頒發的《信息網絡傳播視聽節目許可證》或履行備案手續。”

取得資質后，各單位還需要對傳播內容進行把關，《互聯網視聽節目服務管理規定》要求“發展互聯網視聽節目服務要有益于傳播社會主義先進文化，推動社會全面進步和人的全面發展、促進社會和諧”。

對于非新聞單位，比如原生于互聯網的門戶網站，也必須在取得信息網絡傳播視聽節目許可證的前提下才能傳播互聯網視聽節目，網站需取得互聯網新聞信息服務許可證才可登載新聞業務。

同時，2000年頒布的《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》對非新聞單位的綜合性網站登載新聞業務制定了嚴格的準入門檻，比如“有必要的新聞編輯機構、資金、設備及場所……有具有相關新聞工作經驗和中級以上新聞專業技術職務資格的專職新聞編輯負責人”等。同時，非新聞單位由于未被賦予新聞采訪權而只能轉發傳統媒體的新聞內容，“非新聞單位依法建立的綜合性互聯網站……不得登載自行采寫的新聞和其他來源的新聞”。

對于微博、微信、今日頭條等新興的基于移動端用戶生產內容的信息傳播平臺的治理，政府依然遵循“資質審批”和“內容管理”的管理邏輯。

有布局互聯網短視頻領域的今日頭條，便通過與城市陽光文化傳媒有限公司簽署合作協議而獲得了原國家新聞出版廣電總局頒發的《信息網絡傳播視聽節目許可證》。互聯網原創視頻平臺“梨視頻”因未取得互聯網新聞信息服務資質大量發布“獨家”視聽類時政信息而被中央網信辦等部門多次責令整改。

由以上分析可見，對于網絡空間的治理，我國總體上依然遵循著傳統的“媒介管理”的思路。

三、Web1.0與Web2.0——互聯網的“換代”

（一）以“人與內容的關系”為特征的Web1.0時代

Web1.0時代，互聯網上信息傳播是單向的，用戶得到的信息都是經編輯把關后的內容，互聯網扮演著單一的信息提供者角色。

這個時期的門戶網站扮演著與傳統新聞單位類似的角色——將經過編輯篩選和加工過的信息集中呈現給受眾/用戶。從政府管理的角度來說，只要把關好各個門戶網站的準入門檻，并輔以相關內容管理條例，建立行業自律，便可以讓互聯網信息流通保持良好的秩序。

因此，這一時期的互聯網管理遵循傳統的“媒介管理”的邏輯，即管好信息傳播的“上游”，便可以建立良好、可控的傳播環境。

（二）以“人與人的關系”為核心的Web2.0時代

隨著互聯網發展到Web2.0時代，互聯網上信息傳播的“網絡—人”式的單向信息流動模式被打破，用戶從內容的被動接收者一躍成為內容的生產和傳播者。

從信息的傳播模式來看，在Web2.0時代，信息傳播由網站對用戶的“集中控制式”轉向用戶之間“P2P對話式”。彭蘭認為，Web2.0所強調的“不是人與內容的關系，而是人與人的關系……是建立在內容之上的社會網絡以及文化網絡”②。

Web2.0的核心價值是建立在互聯網平臺上的人與人的關系。相比于Web1.0時代，Web2.0時代的用戶之間聯系更緊密，關系更復雜，網絡中不同群體間的興趣、利益多元分化。同時，由于線上與線下的界限越來越模糊，許多現實生活中的矛盾被帶到網上，在互聯網環境中跨地域傳播，網絡中產生的爭議也被帶到現實中，并直接作用于我們的生活環境。

“互聯網技術快速改變著網民共在模式，而共在模式的換代又制約著網絡治理的成效。”③Web2.0時代有著比Web1.0時代更加復雜的互聯網環境，更加復雜的互聯網環境對現實生活的影響也表現得更加深刻和不可預測。我們不難得出判斷，以傳統的“媒介管理”邏輯已經不能適應Web2.0時代的網絡形勢。明者因時而變，知者隨事而制，政府應該順應互聯網發展趨勢，用新的治理思維來維持互聯網環境的新秩序。

四、從“媒介管理”到“社會治理”

（一）“控制的失靈”

在開放的現代社會，最新的特征就是社會的多元化。學者張康之認為，這種高度復雜性和不確定性的社會，讓作為管理者的政府遇到的“最為典型的事實和最令人困惑的感受是控制的失靈”④。

在網絡空間中，政府似乎從未像今天一樣陷入如此尷尬的境地。在新聞資訊平臺，中央網信辦多次針對“今日頭條”“鳳凰新聞”等企業持續傳播色情低俗信息、違規提供互聯網新聞信息服務等問題責令整改，但依然不見成效；直播平臺的色情表演一再突破監管底線，“快手”“火山小視頻”等短視頻平臺涉未成年人低俗不良信息的傳播，不斷引發社會憤慨。政府的控制發揮不出成效，維護網絡秩序和公共利益的愿望一再落空，在互聯網社會中面臨“控制失靈”的困境。

（二）從“媒介管理”到“社會治理”

在新的社會格局下，“控制失靈”的困境正在倒逼政府管理者角色的改變。政府以壟斷者面目獨自肩負社會治理職責的時代正漸行漸遠，非政府組織、企事業單位、社區以及個人等各種各樣的社會自治力量正在迅速成長起來。

馬化騰曾表示：“健康有序的網絡空間是互聯網企業發展的保障，網絡空間秩序的維護，是互聯網企業應該主動積極承擔的主體責任。”⑤在利益和訴求高度分化的網絡環境下，網絡中不同群體與組織不再單一地依賴政府力量的介入，而是自主地展開行動，并逐漸成長為新的自治力量。因此，政府為網絡治理應汲取公共管理學中的社會治理思想，從過去的“媒介管理”轉向“社會治理”。

（三）互聯網社會中的“社會治理”思維

中國網絡治理從過去的“媒介管理”轉向“社會治理”，背后既是網絡治理理念的轉變，也是網絡治理方式的轉變。

在多元共治的互聯網社會中，首先要轉變的是政府的行事邏輯。張乾友曾總結道：“在履行社會治理職能的行動方式上，它要求政府服務而不是控制；在與其他社會治理主體的關系模式上，它要求政府謀求合作而不是競爭。”⑥，這與互聯網治理的理念不謀而合。“治理過程的基礎不是控制，而是協調。”⑦政府在互聯網中的作為，要從傳統的控制導向型職能轉向引導型職能。

網絡治理的核心在于每一個網民。現實中，“社會治理的核心在基層，關鍵在人……只有人與人和諧相處，社會才會安定有序”⑧，在網絡空間中，要實現網絡治理的“精細化”，把網絡治理做細、做小，緊緊圍繞每一個網民的行為，每一個網民在網絡中遇到的問題，比如網絡購物、公共話題的討論以及隱私權益的保護等。在此之外，要鼓勵網民參與網絡公序良俗的建設，參與網絡秩序的維護，在對網絡秩序的維護過程中形成“自律”和“互律”意識。

網絡治理是一個互動的過程，以網絡中不同治理力量的參與和協商為基礎。“治理不是一種正式的制度，而是持續的互動”⑨，網絡治理應該建立協商機制，保證不同治理主體有平等、暢通的表達機會，可以激發不同治理力量的創造力，也有利于緩解不同群體的矛盾，維護互聯網社會的穩定。

網絡社會的多元治理以法治為基礎。法治是現代社會的基本框架，從個人的舉止言行到國家的政策制定，都需要在法治的框架中運行。互聯網是現代社會的一部分，要用法律手段調整政府在網絡中的行政權限，規定不同網絡自治主體的權利和義務。所以，要以創制互聯網專門法律為抓手推進法治網絡建設，這才是網絡社會穩定發展的根本保證。

注釋：

①喻國明.邊緣創新與價值準則：互聯網“下半場”的發展關鍵[J].新聞界,2017(10).

②彭蘭.WEB2.0在中國的發展及其社會意義[J].國際新聞界,2007(10).

③何明升.中國網絡治理的定位及現實路徑[J].中國社會科學,2016(7).

④張康之.論主體多元化條件下的社會治理[J].中國人民大學學報,2014(2).

⑤馬化騰：讓互聯網等新興技術日益成為經濟發展的新動能 [EB/OL].http://www.cac.gov.cn/2017-04/27/c_1120850837.htm.

⑥張乾友.論政府在社會治理行動中的三項基本原則[J].中國行政管理,2014(6).

⑦⑨俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現實,2002(1).

⑧丁元竹,陳磊.社會治理核心是公民依法參與公共事務[N].法制日報,2015-11-08(04).