史料分析與綜合：中華首屆國會制憲失敗再認識

(鄭州大學　河南　鄭州　450000)

民初制憲活動是清末立憲改革的深化和延續。對《天壇憲法草案》及民初制憲的研究亦有所發展，①但一些研究仍拘泥于傳統的認識，無法突破意識形態的束縛，惟從制憲主體的結構及能動性作用、國會制憲“超議會制”的政體選擇及制憲過程中對抗與妥協的策略博弈等多維路徑切入，觀覽民初北洋派—制憲議會斗爭的復雜實態，梳理制憲過程的對抗與博弈，深究憲法文本內容與時代背景的沖突性，方能發覆新境，窺見異相，有裨于深刻理解中國立法史的艱辛歷程。

一、制憲主體：對袁世凱與制憲議員的考察

民初制憲活動是清末立憲改革的深化和延續。《天壇憲法草案》是1913年中華首屆國會制定的用以代替《中華民國臨時約法》的憲法草案，但最終未能施行，以失敗告終。傳統觀點多將首屆國會制憲失敗的原因歸為袁世凱的反動干涉，但只有綜合運用史料，考察雙方主體才能得出合理的結論。

袁世凱是清末立憲改革的主要推動者，他曾指出“改造民國根本大法，首在力求實利，而不在涂飾美觀。”②顯示出其對于國家治理的理性認識和有效經驗。根據《中華民國臨時約法》的規定，在其施行后10個月內，由臨時大總統召集國會，制定憲法。而且《中華民國臨時約法》對袁世凱有著諸多限制。但綜觀袁氏初期的政治活動，并沒有超出約法規定的范圍。相比較之下，國會的一些行為是違憲的。我們再來看當時的社會大背景，當時“君主制的種種象征已被如此徹底地消除了。這一事實的本身就提醒著我們，新的共和國不僅是形式，而且也是內容。”③這一時期充滿了政治權利的聚散和政治合法性的探討，雖然如此，國家仍處于內憂外患之中，當時來看，只有袁世凱才能協調各方關系，促進國家的統一與安定。但反觀《天壇憲法草案》對其的過分限制一定程度上是不合理的。

憲政制度的另一主體是國會制憲議員。傳統觀點對其活動評價多為道德層面，認為其“憲法起草委員會中的革命黨人及某些原立憲派人士，懷著把中國建設成一個民主法治的共和國的理想，為制定一部資產階級共和憲法進行了積極的努力乃至斗爭。”④事實上，與政治權力相關的民國政體成為議員們爭論的主要問題，也從側面體現其對自身利益及所在政黨利益的考慮，并無多少上面說的“理想”。

制憲會議需要廣泛的代表性。《國會組織法》第20條規定：“民國憲法案之起草，由兩院各于議員內選出同數之委員行之”⑤，但并未明定具體人數，根據張玉法的《民國初年的國會》來看“實際選出266名參議員。眾議院按照每80萬人口選出議員1名的原則，共選出596名議員。兩院議員合計862人。”⑥6月11日，參議院先行議定兩院各選委員30人⑦，接著兩院各自選出正式委員各30人，共60人，另候補委員30人，其中兩院各半，共同組成國會憲法起草委員會。

首先看議員年齡，71位議員平均年齡約為33.5歲，年齡最大的是夏同和的45歲，最小的為25歲。其中25-29歲為15人，約占21%，30-34歲33人，約占46.5%，35-39歲為19人，約占27%，40-49歲的有4人，約占5.5%。⑧我們可以明顯看出國會議員的年齡結構是由缺陷的，作為政治家甚至于法律的制定者，其構成明顯缺少擁有豐富人生閱歷和了解國情的年齡段的人員。多數的制憲議員年齡過輕，在制定憲法時不可避免的存在意氣用事、經驗不足、立場偏激的問題。另一個重要的考察因素則是議員的黨派歸屬問題。可見制憲會議中國民黨人數占得最多，甚至將近半數，代表的廣泛性受到質疑，顯得單一與狹隘，基本上只是一部分中下層士紳、知識分子和革命家的代表，保守官僚、北洋軍人、資產階級等階層基本沒有利益代表。另外從制憲議員的知識和閱歷來看，不少議員學習外國具有現代政治理論知識，這是值得肯定的，但也存在紙上談兵的現象。半數國會議員不具有任何從政經驗，而且這些人多數還是學生，抗爭性強，較難根據實際情況進行妥協。美國的柔克義批評他們“只是一批剛剛從美國、日本或英國留學回來的戴著眼鏡、身穿大禮服的年輕空想家，腦子里裝滿了馬上進行全面改革的烏托邦夢想等。”⑨由此看出，議員由于自身的一些局限性，無法根據當時中國國情和實際來協調各方關系，解決政治爭議。

二、政體設計：“超議會制”的選擇

制憲的成敗往往取決于社會各方能否達成共識，其中主導力量尤為關鍵。當時最有實力和話語權的莫過于袁世凱的北洋派，他們的利益能否實現將決定憲法草案的結局。《天壇憲法草案》的失敗傳統觀點認為袁世凱要為此次事件負主要責任，但是反思整個事件的經過，并結合《天壇憲法草案》的文本，不難看出北洋政府的強烈反彈是正常的。

(一)國會權力的過度補強

《天壇憲法草案》原案中國會權力主要有立法權、質詢權、彈幼權、建議權、不信任權、財政權、設立常設委員會權、修正憲法權與解釋憲法權受理請愿權等。可以看出國會的權力極大，涉及面之廣泛前所未見。其中《天壇憲法草案》第五章專門論述國會委員會的設置，可見國會委員會的設立本身就不符合制度設計，由第五十一條可知，國會在休會期間成立委員會，并在第五十三條規定除行使立法權外，得受理請愿并建議及質問。這種制度毫無依據可言，完全違背民主代議的原則。張東蓀也對其產生質疑，認為“此委員會既有疊床架屋之嫌，復有責任不清之弊，更加以易為行政部所操縱，非刪去不可”。⑩這種設計更多的是“因人立法”的體現。此外關于憲法的修正及解釋亦有專門規定，第十一章規定“國會得為國會得為修正憲法之發議”，“憲法之修正，由憲法會議行之”，“憲法有疑義時，由憲法會議解釋之”。這些規定將最高司法權力賦予國會，嚴重違背了分權制衡原則，造成國會權力過大。一個合適的憲政制度須符合權力的分立與制衡原則，國會至上的設計扼殺了制度存在的基礎，正因如此，民初的一切制度變革都逃不過失敗的命運。

(二)總統權力的嚴格限制

《天壇憲法草案》中對總統權力的限制是明顯的，國會權力至上的設計導致行政權無法發揮對立法權的制約作用，嚴重違背分權制衡原則，容易形成“國會專權”。對總統權力的過分削弱也難以滿足北洋派的利益訴求，失敗的結局是注定的。

先來看立法權，《天壇憲法草案》規定憲法修正權屬于憲法會議，總統無權干涉，在其條文中大總統只能公布法律并監督實施。從這一層面來看，總統毫無權威可言。就財政方面來看，總統失去對國家經濟的控制，各項經濟舉措的施行需報告國會。在人事任免方面，《天壇憲法草案》要求“國務總理之任命，須得眾議院之同意。國務總理在國會閉會期內出缺時，總統經國會委員會之同意，得為總理之任命。”這種在人事任免上賦予國會同意權的做法嚴重限制總統權力。再看赦免權，《天壇憲法草案》規定“大總統經最高法院之同意，得宣告免刑、減刑及復權，但對于彈劫事件之判決，非經國會同意，不得為復權之宣告。”相較于國外的責任內閣制度，總統的赦免權被大大削弱。

總統的上述權力，按照法理來說，與立法機關關系不大，并不屬于其直接管轄的范圍，但在《天壇憲法草案》的條文規定下，都必須要接受國會的同意和約束，這是不符合憲政分權制衡原理的，綜合考慮當時的社會現實，拒絕考慮袁世凱等實權派的政治利益，過分削弱總統權力也是一種空想。就連黎元洪都不同意，何況袁世凱呢！袁世凱稱這種做法“使對內對外均無以保其獨立之精神，而為國會之役使”，是不可能接受的。

(三)權力失衡與“超議會制”

責任內閣制度包括總統與國務員之間的關系及行政與立法之間的關系，二者是有機整體，不能拆散來看，不能僅從總統與國務員之間關系來看責任內閣制度。談到行政權與立法權，我們必須深刻考察二者的主體及權力分配情況。首先是國會的彈劾權，《天壇憲法草案》關于彈劾權條文相比較于《中華民國臨時約法》條件大為放寬，和法美等國相比亦顯得不合理，其大大擴展了彈劾權的范圍。

國會另一項權力是不信任權，其不同于彈劾權。《天壇憲法草案》對這一權力未加特殊具體說明，僅有“眾議院對于國務員，得為不信任之決議”。條文的簡單為隨意解釋埋下隱患，也為加強對政府的控制提供模糊的法律依據。與不信任權相對立的則是總統的解散權。責任內閣中為保證權力的有效制約，行政機關有解散議會的權力。但是《天壇憲法草案》中條文規定：“大總統經參議院列席議員三分二以上之同意，得解散眾議院，但同一會期不得為第二次之解散。大總統解散眾議院時，應即令行選舉，于五個月內定期繼續開會。”這是嚴重違反責任內閣制度原理的行為。解散權的削弱對政治影響極大。

“超議會制”是一種完整意義上的責任內閣制度，但是其在傳統責任內閣基礎上進行改造，最終結果是這種制度在權力分配上不同于傳統責任內閣的三權分立，權力制約關系也不同于傳統意義上責任內閣的權力平衡與約束，實質是一種制憲過程中形成的畸形的、有著嚴重缺陷的政治制度，其在一定程度上違背了憲政原理。

三、策略博弈：對抗與協商的互動

《天壇憲法草案》的制定，充滿著策略的博弈，制憲過程充滿著對抗與協商，通過分析各方在制憲活動的一些表現，能夠幫助我們更好理解失敗的深層原因。制憲目標是各方討論的重點，根據上文的分析，首屆國會制憲目標是國民黨人意志的體現，作為實權派的北洋派并不同意，他們自己的政治訴求是建立一個強有力的政府，主張國權主義。在這一點上，袁世凱有著妥協和讓步，其曾公開表示只要憲法對總統權力不約束過甚，無論實行何種制度其“均無所容心于其間”。而實行總統制和內閣制正是分歧的焦點，能作出讓步已難能可貴。

制憲過程充滿著對抗，其中最出名的莫過于“宋教仁案”，事件目前尚無定論。但在當時矛頭直指袁世凱，國民黨方面對此事件的反應也不一，其中黃興主張法律解決，然孫中山等多數國民黨人卻選擇武力反抗的方式，此做法既逾越了憲政規則，也違背了一般民眾要求社會秩序穩定的普遍心理。故二次革命并未獲得社會普通大眾的同情和支持，袁世凱更是以合法名義予以鎮壓。激烈的黨爭使國會在立法方面基本無所作為，立憲工作也異常遲緩，人們對國會逐漸失望。解散國會后，袁世凱先后組建中央政治會議和參政院。參政院由各種名流精英組成，在立法院成立之前代行其職。參政院在立法方面成績卓著，短短的兩年時間內先后制定、修改三十多部法律，有利于民生和社會發展。

政治妥協是憲法制定的前提，只有各方利益達到最大公約數，制憲才有可能成功。但是民國國會由于其自身的封閉性，并不想分享自身的權益。制憲過程中由于對自身利益的維護，國民黨議員對袁世凱政府的制憲意見極力反對。1913年，政府方面研究委員會將其制定的憲法草案交由制憲會議議定，在申明僅供參考的前提下仍受到國民黨議員的猛烈抨擊，政府代表遭到驅逐。此外袁世凱在憲法會議召開過程中，積極拉攏溫和派議員，在憲法草案進入二讀會階段其更是想盡辦法積極滲入激進派議員，但都遭到失敗。可見袁世凱在采取非法手段前曾采用一種溫和的方式，一種近乎合法的方式進行著政治訴求，但是結局的殘酷令他失望，《天壇憲法草案》的悲劇便產生了。

四、結語

“任何一制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。所謂得失，即根據其實際利弊而判定。而所謂利弊，則指其在當時所發生的實際影響而覺出。因此要講一代的制度得失，必需知道在此制度實施時期之有關各方意見之反映。這些意見，才是評判該項制度之利弊得失的真評據與真意見。”《天壇憲法草案》和首屆國會制憲的失敗是多方因素綜合的結果，制憲過程中，國會的種種行為忽略袁世凱政府的合法合理訴求，“超議會制”政體的選擇，嚴重侵害了北洋派的政治利益。在這場博弈中，矛盾愈發不可調和，導致了《天壇憲法草案》和首屆國會制憲的失敗。

史料是進行歷史研究的依據、前提和出發點，研究歷史必須利用史料。史料的分析和綜合是使用史料盡可能還原歷史的前提和手段。陸懋德在《史學教學大綱》中講“死的史料，必經過如此的解釋，而后于現時人有用，于現時人有關，而后能變為活的歷史。”只有把史料分析批判，達到去粗取精，去偽存真，然后據以得出歷史的真相，闡明社會發展的規律。

【注釋】

①張玉法：《民初對制憲問題的爭論》，長沙：岳麓書社，2004年；嚴泉：《失敗的遺產：中華首屆國會制憲》，桂林：廣西師范大學出版社，2007年；嚴泉：《民初<天壇憲法草案>起草委員會委員考》，《歷史檔案》，2010年第3期；張華騰、石茂生：《<天壇憲法草案>新論》，《鄭州大學學報》，1991年第6期；丁以德：《試論<天壇憲法草案>制定中制度設計與政治角逐》，《理論界》，2006年第12期；李富鵬：《共識與爭議-天壇憲草之孔教入憲的發生機制與規范結構》，《中外法學》，2014年第4期；李學智：《關于<天壇憲草>制定中的幾個問題》，《歷史教學》，2001年第6期。

②榮孟源等主編：《近代稗海》(第三輯)，成都：四川人民出版社，1985年，第93頁。

③列文森著，鄭大華、任菁譯：《儒教中國及其現代命運》，北京：中國社會科學出版社，2000年，第256頁。

④李學智：《關于<天壇憲草>制定中的幾個問題》，《歷史教學》，2001年第6期，第22頁。

⑤《東方雜志》，第9卷第3號。

⑥張玉法：《民國初年的國會》，(臺北)《中央研究院近代史研究所集刊》第13期，第113頁。

⑦《六月十一日之參議院會》，刊于1913年6月16日《申報》。

⑧上海圖書館：《憲法起草委員會會議錄》，據第一冊附錄《憲法起草會會員錄》整理得出。

⑨駱惠敏編，劉桂梁譯：《清末民初政情內幕》(上)，北京：世界知識出版社，1986年，第962頁。

⑩張東蓀：《憲法草案修正案商榷書》，上海：上海泰東圖書局，1916年，第17頁。