階段性行政行為的可訴性分析
——以王根銀訴商洛市商州區人民政府選定評估機構行為違法案為例

(南昌大學　江西　南昌　330031)

一、案情簡介

2010年12月13日，為加快西街片區舊城改造步伐，商州區人民政府成立了西街片區舊城改造環境保障辦公室。2011年4月29日，成立了西街片區舊城改建房屋征收辦公室。2011年3月22日，商州區西街片區舊改辦又召開有舊改辦工作人員及西街社區干部參加的會議，在對外出考察的華鼎、開平、正衡三家房屋評估機構基本情況通報后，參會的社區干部一致同意選定華鼎公司作為西街片區的房屋評估公司。2011年4月15日，商州區西街片區舊改辦與華鼎公司簽訂了委托評估協議書。

2011年10月28日，商洛市人民政府經研究，通知將西街片區舊城改造項目范圍內的所有房屋征收補償工作委托給商州區人民政府實施。同日，商州區人民政府作出《關于實施市區西街片區舊城改建房屋征收的決定》。

華鼎公司接受委托后，對西街被征收的房屋進行了勘查、測量、評估，并向商州區人民政府出具了房屋評估報告。2013年8月6日，原告王根銀與商州區人民政府簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補償協議。2015年6月16日，商州區人民政府依據原告政府信息公開申請，向原告送達了房屋評估報告。

另查明，華鼎公司成立于2002年5月28日，2004年取得陜西省住建廳頒發的三級資質證書。

二、裁判情況

一審法院認為，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條的規定，被征收房屋的價值由具有相應資質的房屋價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定；《條例》第二十條的規定，房屋價格評估機構由被征收人協商選定，協商不成的，通過多數決定，隨機選定的方式確定。被告商州區人民政府在選定房屋評估機構的過程中，有西街社區干部參與，選定華鼎公司作為西街房屋的評估機構是西街社區干部協商一致的結果。選定的華鼎公司是經陜西省住建廳批準成立的具有三級資質的房屋評估機構，按照《房屋估價機構管理辦法》第二十四條的規定，該公司具有對西街房屋價格評估的資格。華鼎公司在對西街房屋的評估過程中，進行了現場測繪、丈量、實地調查后作出了評估報告，在該評估報告的基礎上原告王根銀已經與商州區人民政府達成并簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補償協議，并已經實際履行完畢。原告王根銀現要求確認商州區人民政府單方選定評估機構違法的訴訟請求于法無據，依法不予支持。

王根銀不服該判決，提起上訴。二審法院認為，關于選定評估機構的行為是否具有可訴性的問題。依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條、第二十條規定，被征收房屋價值的補償，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。房地產價格評估機構由被征收人協商選定，協商不成的，通過多數決定，隨機選定的方式確定。可見，評估在房屋征收與補償過程中，只是作為確定被征收房屋價值的一個環節，是安置補償的依據。當房屋征收補償行為作出后，該環節即被后續的房屋征收補償行為所吸收。因此，選定評估機構的行為不屬于可訴的獨立的行政行為。且在本案中，評估報告作出后，上訴人于2013年8月6日與商州區政府簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補償協議，該協議的內容與評估報告的內容一致。上訴人沒有對安置補償協議主張權利，而單獨對選定評估機構行為提起行政訴訟，因選定評估機構行為不具有獨立的可訴性，故上訴人此項訴請不符合行政訴訟受案范圍。①

三、案件評析

然而，筆者認為上述法官的邏輯雖有一定道理，但尚有可商榷之處。縱觀本案，法院最主要的理由在于其堅持認為政府選定評估機構行為不是一種獨立的程序性行為，而是一種階段性的行政行為，其將被后續的補償行為所吸收，因而不可訴。但本文認為，選定評估機構的行為是一種獨立的程序性行為，并不能依附于補償行為；相反，補償行為在補償標準確定的情況下，依附于選定評估機構的行為，選定評估機構的行為是整個拆遷補償過程中最為關鍵的，其決定了評估的公正與否，換言之，決定了被拆遷人的最終利益能否得到合理保障。如果評估機構的選定都不符合實體法律規定及程序要求，又怎么能奢望后續的補償行為不損害被拆遷人之利益呢？由此，本文認為政府選定評估機構的行為可認定為獨立的行政行為。

那么，在確定了該行為具有可訴性的情況下，再來分析本案中政府選定評估機構行為的合法性問題。本案中法院認為商州區政府選定評估機構的行為得到了參會社區干部的一致同意而進而認定符合程序的要求。然而，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條的規定，被征收房屋的價值由具有相應資質的房屋價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定；《條例》第二十條的規定，房屋價格評估機構由被征收人協商選定，協商不成的，通過多數決定，隨機選定的方式確定。

四、階段性行政行為的可訴性辨析

隨著社會的發展，行政行為越發復雜，并常常伴有多個階段性行政行為。但現行行政訴訟法是以“行政行為”概念作為理論基點以確立行政訴訟受案范圍，對于行政過程的理論及應用未予重視，法律及司法解釋對階段性行政行為是否可訴均未作規定，有必要結合本案對階段性行政行為的可訴性問題進行分析研究。

有觀點認為本案符合最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第1條第2款第(6)項的規定：“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”本案中，商州區人民政府選定評估機構的行為只是整個拆遷決定的一部分，其最終為拆遷補償行為所吸收，不具有單獨效力，因而不可訴。筆者認為，選定評估機構的行為并非對相對人不產生實際影響的行為，相反，在補償標準確定的情況下，不同評定機構評定的面積是影響拆遷補償款多少的最重要因素。此外，有學者指出，階段性行政行為雖然不能單獨地作為訴訟標的納入行政訴訟的受案范圍，但由于其在被作出至效力被吸收期間發生了行政法律效力，對相對人權利義務產生了實際影響，因此其可以也應當在當事人起訴最終行政行為如拆除決定案中成為法院司法審查的對象，而不是完全排除于人民法院行政訴訟的審查范圍之外。②筆者認為，此點十分中肯，也符合司法解釋的精神，應當引起注意。

但是，并未所有的階段性行政行為皆可起訴，需滿足兩個要件：其一，不妨礙行政主體作出最終行政行為的正常程序③。其二，須階段性行政行為具備獨立的行政法效力。

因而，階段性行政行為具有部分可訴性，只是相對完整的行政行為法律要求需要更加嚴格。

【注釋】

①參見裁判文書網——王根銀訴商洛市商州區人民政府選定評估機構行為違法案一審、二審判決。

②參見朱惠東：《不能單獨起訴無獨立行政法律效力的階段性行政行為》，載《人民司法》2012年第20期。

③同②注朱文。

【參考文獻】

[1]朱惠東：《不能單獨起訴無獨立行政法律效力的階段性行政行為》，載《人民司法》2012年第20期。

[2]柳硯濤：《行政過程中的先行為效力》，載《東方法學》2017年第4期。

[3]沈躍東：《論程序行政行為的可訴性—以規劃環境影響評價公眾參與為視角》，載《行政法學研究》2012年第3期。