金融消費者的界定與保護

(四川省社會科學院　四川　成都　610072)

一、金融消費者的界定

何為“金融消費者”？概念及其范圍界定問題，難點往往在于鄰近以及相對概念的區分上。金融消費者與一般(生活)消費者同屬消費者，是否別無二致？金融消費者與金融投資者往往處于相對狀態，二者是否會出現融合情形？待我們一步一步地去解構這些概念的區別與聯系，那么金融消費者的概念及其范圍界定問題也就不成問題了。

首先，我國消費者權益保護法中所規定的消費者，是指為生活消費需要而購買、使用經營者提供的商品或接受經營者所提供的服務的市場主體。①那么何為“生活消費”？我們通常以為，為了滿足人類的生存、繁衍等生活基本需求而發生的購買、使用商品或者接受服務的行為與過程，這些需求一般情況下僅與人類的自然屬性有關，通常與人類的衣、食、住、行、用緊密相關，其消費特征也比較明顯，具有具體性、及時性、大眾性和享用性等特征。②而金融消費，粗略來看，是指人們為了滿足自身消費的需求，享受金融機構提供的服務，購買金融機構提供的商品的行為與過程，它應當是是人們收入達到一定的水平，具備了一定的條件下產生的。其金融消費也有其顯著特征，主要呈現為無形性、期間性、投資性、高風險性等。金融消費與生活消費的不同，也表明我國的消費者權益保護法對于保護金融消費者這一特殊群體的不適宜。

其次，我們通常認為，消費與投資的區別在于其所從事的行為是否以營利為出發點，進而也生發出“非生產交易目的說”和“需要目的說”兩種不同的學說。③非生產交易目的說主張,金融消費者系因非生產、交易目的而購買、使用金融機構提供的產品或者接受金融機構提供的服務的主體。需要目的說認為,所謂金融消費者,實際上是指為生活需要購買、使用金融產品或接受金融服務的社會成員。這兩種學說分別從行為的反面、正面來界定消費，但兩種學說的核心特征仍是不以營利為目的，常見的信用卡持有、住房按揭貸款就是典型的金融消費行為，反之，為了營利，為了取得資本收益，那便是投資無疑了，例如購買股票、公司債券、基金等金融產品的行為便是典型的金融投資行為。

最后，消費者與投資者是否會發生融合、競合現象？傳統觀點認為，消費與投資之間橫亙著是否營利這一天然標準，消費與投資是截然不同的。但隨著金融產品的日益抽象化、復雜化和金融交易模式的日益綜合化、專業化,導致金融市場投資者群體的身份轉化與角色擅變，非專業投資者或者大眾投資者逐漸與消費者融合,成為一類新的市場主體即金融消費者。④正是基于金融市場的日新月異，消費者與投資者在某些情形下發生融合、競合，使得兩者之間不再那么地涇渭分明。同時，將非專業投資者或者大眾投資者與消費者融合合并為金融消費者更體現了一種傾斜保護趨勢，更有利于保護金融消費者這一類弱勢群體。

基于上述分析，我們將非專業投資者或者大眾投資者與消費者融合合并為金融消費者，同時從我國監管的可操作性與便利性考慮，筆者以為，建立廣義的統一的金融消費者概念并再區分專業與普通金融消費者或者專業投資者與金融消費者，這種制度價值已經遠甚于目前的投資者與消費者之區分，⑤金融消費者也就是指在我國境內購買、使用金融機構銷售的金融產品或者接受金融機構提供的金融服務的自然人、法人或其他組織。

二、當代中國金融消費者保護現狀

1.法律的缺位

首先，對于金融消費者，這個概念性問題，現如今還難以在法律層面找到其蹤影，在《商業銀行法》《證券法》和《保險法》等傳統的金融法中均沒有使用金融消費者概念，金融消費者這個概念主要存在于監管機構的一些規范文件中，2006年12月,我國施行《商業銀行金融創新指引》,該《指引》提到要“更好地滿足金融消費者和投資者日益增長的需求”,“充分維護金融消費者和投資者利益”，這也是我國第一次從規范文件中采用“金融消費者”的概念表述，試想，國家對于一個重要群體的概念范圍問題都沒有確切的表述，何談保護問題？另外，金融消費與普通消費有著顯著區別，總體看來，普通消費呈現具體性、及時性、大眾性和享用性等特征，而金融消費主要表現為無形性、期間性、投資性、高風險性等特征，正是基于兩者的不同，《消費者權益保護法》等法律對于金融消費者的保護顯得不夠具體，不具有針對性。最后，由于缺乏統一、規范的高位階的上位法，作為監管部門的“一行三會”在保護金融消費者權益的過程中往往只能依靠位階較低的行政法規和部門規章，這就致使監管部門在對金融消費者進行保護時會經常出現監管無力的現象。⑥

2.保護機制不健全

盡管，從2011年起，“一行三會”陸續設立了保險消費者權益保護局、投資者保局、銀行業消費者權益保護局、金融消費權益保護局，但這些機構主要發揮統籌規劃、組織協調的功能，往往并不具體涉及相關保護措施。同時金融行業分業監管、分業保護，容易出現各自為政，監管不力與職責交叉，監管混合并存的局面，導致監管漏洞。另外我國金融行業的自律組織沒有發揮應有的監督指導作用，受行政機關影響較大，難以做到真正的自主獨立。糾紛解決機制最后主要在于訴訟，訴訟解決方式一家獨大，協商，調節，仲裁，采用度不高，而訴訟又主要依托民事訴訟，沒有專門的金融權益訴訟，同時訴訟一般過程漫長，費時費力，解決效果不盡人意。

3.消費者維權意識淡薄

在金融交易過程中，面對紛繁復雜、不斷變化的金融市場，相比金融經營者，金融消費者的經濟實力與專業能力都比較欠缺，造成在實際交易過程中信息嚴重的信息不對稱，金融消費者常常處于被動地位，自身權益受到侵害時可能也不能及時察覺到，這就談不上如何維權的問題了。同樣地，在實際操作中，有相當一部分消費者即便是意識到自身利益受到侵害，在選擇如何維權上，存在著我國特有的“信訪不信法”的尷尬情形，發生糾紛，首先想到的通過“信訪”來解決，積極找有關部門進行所謂的反映，既給監管當局造成巨大的壓力，同時又達不到有效化解矛盾的效果。

三、金融消費者的保護建議

1.完善立法，彌補缺位

由于金融消費與普通生活消費的不同，目前的消費者權益保護法已難以適應日新月異的金融市場對金融消費者所要求的保護程度了，加之與保護金融消費者有關的金融法律法規，主要集中于有關監管部門的部門規章等規范性文件中，這些文件位階低，具體性弱，可操作不強，導致保護力度停于表面化，故而很有必要完善立法，彌補缺陷。從長遠來看，考慮到保護的系統性，長期的建議便是待到條件允許時，國家從立法法律層面制定一部專項的金融消費者權益保護法律，將有關金融消費者的所有內容囊括其中，包括金融消費者的定義、界定的標準、包含范圍、保護的基本原則、所享有的基本以及特殊權利、金融監管機構的職責范圍等內容。但考慮到我國短期內難以制定出一部完善的專項保護法律，遠水解不了近渴，況且中國的法治之路必須注重利用中國現有的本土資源，⑦我們更應立足當下我國現有的法律資源，充分利用，然后加以完善彌補，降低立法成本提高立法效率。具體來說，立法機關可以在消費者權益保護法中將消費者進行擴大解釋，將金融消費者包括其中或者在這其中設立專章規定，專章中可以重點詳細規定，重點從定義、范圍、權利、糾紛解決機制幾個方面入手，做到突出重點，有的放矢。同時，對于監管部門的具體性規范性文件，應該進行細化整合，首先做到下位法不能與上位法沖突，及時將沖突的下位法修改刪除，然后將這些規范性文件進行細化，從定性定量等多角度具體化，增加其可操作性、可適用性。

2.加強監管，推進多元化解決途徑

西方諸多發達國家在經歷了幾次嚴重的金融危機后，深刻體會到加強金融監管以保護金融消費者的重要性，不管是“美國在美聯儲的統一系統下實施監管部門和金融消費者保護部門相互獨立運行”的模式，⑧抑或是“英國分別由金融服務局和金融行為準則局獨立、分工負”的模式⑨無不強化著對金融市場的監管，而新加坡、日本、我國的香港、臺灣地區則是成立了統一的保護金融消費者的金融監管機構，在國外如此重視金融監管的大背景下，我國更應吸取國外有益經驗，強化監管機制，同時我國堅持分業監管、分業保護的模式，容易出現各自為政，監管不力與職責交叉，監管混合并存的尷尬局面，結合我國目前金融監管的現狀，可以探索建立金融消費者保護的聯席會議制度，即在這個制度框架下，首先仍然利用當前分業保護的模式，明確銀監會、證監會、保監會三會各自的監管保護職責，做到職權清晰、各司其職；同時又要加強三會之間的聯系、溝通，做到信息互通有無，通力發展、協調并行。待到條件允許時，抑或混業監管成熟時，可以在獨立于“一行三會”之外建立一個綜合性的金融消費者權益保護局，獨立運行，專門負責金融消費者保護監管。另外，積極推進金融消費糾紛解決途徑多元化。塑造投訴、調解、仲裁、訴訟等多元化解決平臺。發生糾紛時，允許當事人投訴，敢于接納其投訴，可以考慮設置一個專門受理投訴的機構，做到統一受理，明晰投訴原因，妥善化解矛盾，將問題及早解決；同時，充分利用好調解這種解決方式，可以將金融糾紛的調解納入到監管機構的職能中去，或者考慮獨立專業的第三方調解機構來進行，依托第三方客觀公正的判斷、協調，將糾紛在訴前化解；推進金融消費訴訟專門通道，遴選專業法官，做到專業的人做專業的事，專案專做，提高訴訟效率，保證訴訟公正。

3.加強消費者教育，引導自發保護

加強金融消費者教育，提升金融消費者的自身素質，提高金融風險判斷能力，早已成為諸多發達國家的共識。從上個世紀四五十年代開始，美國便開始了注重對金額消費者的教育了，一方面，通過傳統的報紙、電視等方式進行，另一方面更是在中高年級開設專門的金融知識課程進行普及教育；而英國、法國也是積極開設類似課程教育。反觀我國，對于金融教育普及這一塊，顯然做得還不夠好，沒有一個較為完整和科學的教育模式。作為監管機構的“一行三會”，首先應當承擔起金融教育的主要職責，金融機構則在“一行三會”的監管下扮演次要輔助角色。具體來說，監管機構主要重點負責金融基礎知識性教育普及，讓金融消費者大致金融市場的運作、金融產品的種類以及風險等基礎知識，同時，著重加強對維權意識以及糾紛解決機制選擇的普及，讓金融消費者熟悉如何維權，遇到糾紛可以采取何種方式做到心中有數。對于金融機構而言，強調其風險教育，著重關注兩個階段的風險教育，即消費者購買金融產品時的風險提示，明確告知其可能的潛在風險和購買一段時間后，結合當時情況，對未來的風險走勢進行預判教育，通過一系列的金融風險教育，做到金融風險提前知道，防范于未然，將風險降到最低。另外，金融消費者更應加強自身學習，多多了解金融知識，增強市場風險敏感度，理性選擇，理性消費。強化維權觀念，能夠積極并正確選擇維權途徑，做到合法合理，有理有據地維護自身合法權益。

【注釋】

①參見消費者權益保護法第2條。

②凌思佳 郁宇昊：《金融消費者保護問題研究》，載《法制與社會》2017年第2期。

③王振棟:《論金融消費者與投資者的識別標準》,載《上海金融》2011年第6期。

④陳潔：《投資者到金融消費者的角色擅變》，載《法學研究》2011年第5期。

⑤陳學文：《金融消費者法律界定：一個制度構建的視角》，載《法治社會》2017 年第 4 期。

⑥楊帆：《金融消費者保護的中國現狀及域外啟示》，載《山西經濟管理干部學院學報》2017年第3期

⑦蘇力：《變法，法治建設及其本土資源》，載《中外法學》1995年第5期。

⑧中國人民銀行西安分行金融研究處：《金融消費者保護》，載《西部金融》2011年第6期。

⑨尹繼志：《英國金融監管改革與新的金融監管框架》，載《金融發展研究》載2013年第9期。