多中心治理視角下精準扶貧的問題及對策研究
——以廣西區J市為例

(廣西大學公共管理學院　廣西　南寧　530004)

2013年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，強調要建立精準扶貧工作機制，識別貧困人口，做到“扶真貧”。2015年11月23日，中共中央政治局召開會議審議通過了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，強調把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，堅決打贏脫貧攻堅戰。2017年10月18日習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。在只有3年的時間，要完成7000多萬貧困人口擺脫貧困的既定目標，決勝全面建成小康社會，時間緊、任務重、難度大。習近平總書記指出，脫貧攻堅已經到了“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺階段，黨和國家的扶貧工作面臨著新的要求和挑戰。但是，可能由于政府急于求成，政績作風盛行，不注重從群眾中來到群眾中去，結合社會和個人力量的工作方式方法，導致在精準扶貧實施工作中出現了諸多問題，若不能解決這些普遍存在的問題將會影響精準扶貧工程的順利有效進行，最終勢必會影響我國實現全面建成小康社會的目標。故筆者認為本文運用多中心治理理論來分析精準扶貧所存在的問題，并提出一些行之有效的解決對策是相當有必要而且是緊迫需要的。

一、文獻綜述及概念界定

1.文獻綜述

國外關于精準扶貧的研究還比較少，而國內關于精準扶貧的研究主要集中在精準扶貧政策的解讀、精準扶貧的瞄準方法、精準扶貧存在的問題及其原因和對策研究以及精準扶貧個案經驗分析等方面，代表性學者主要有汪三貴、王思鐵、莊天慧等。另外，對于精準扶貧的研究理論方面主要集中在馬克思主義貧困治理理論、大數據理論、社會工作相關理論等，目前在多中心治理理論視角下分析精準扶貧的問題與對策方面的研究很少，主要有張曉丹的《精準扶貧背景下西藏社區衛生服務供給機制的改善——基于多中心治理理論》以及馮朝睿的《多中心協同反貧困治理體系研究——以滇西北邊境山區為例》等。筆者根據本文的研究重點，梳理和歸納了部分前人的研究觀點。

關于精準扶貧存在的問題、原因方面。鄧維杰分析了精準扶貧實施過程中的“精準識別”和“精準幫扶”的難點。[1]汪三貴等認為精準扶貧存在的困難主要有三個方面：精準識別、精準扶持以及精準考核，并在精準扶貧工作機制的創新方面提出了自己的見解。[2]梁土坤指出：當前，精準扶貧面臨瞄準偏差、貧困戶參與度不足、資源鏈接的社會力量參與欠缺、管理機制效率低下、內部分化導致成本激增等現象，嚴重制約了精準扶貧脫貧的有效性。[3]另外，曾衛認為精準扶貧的突出問題體現在思想幫扶方面，他指出，要集中精力精準識別基層幫扶干部、幫扶黨員和群眾、貧困者的思想問題，深入開展思想幫扶，才能使農村脫貧致富并促進農村改革與持續發展。[4]

關于精準扶貧的路徑和對策方面。主要有辜勝阻提出避免貧困代際傳遞，要提高精準扶貧的精準性、針對性和有效性，更要從多方面進一步改革，強化貧困區域的造血功能。[5]莊天慧等認為要實現精準扶貧的長效持續性，需要創建“五位一體”的貧困治理模式，其中五個主體包括政府、社會、市場、社區、農戶，同時提出要從識別、扶持、管理、考核、利益聯結、社會動員與激勵六個方面構建精準扶貧的作用機制。[6]另外，余棟等認為，要實現真正脫貧，需要立足于貧困對象。扶貧過程中要以貧困對象為主體，而政府應該是作為輔助的外生力量去帶領貧困對象利用外部資源來實現脫貧致富。[7]

綜上，我國開展精準扶貧工程時間雖短卻富有一定成效，確實讓一部分貧困人口實現脫貧致富，但是在實施過程中也凸顯出一些問題，通過查閱文獻，搜集相關學者的研究成果，發現我國精準扶貧進程中的問題主要集中在：識別瞄準偏差、幫扶方式缺乏針對性和有效性(如一刀切、輸血式)、社會和個人參與度不足、各主體思想頑固、扶貧依賴等方面。而原因主要表現在：政策設計和實施方案的缺陷；政府主導，忽視外部資源鏈接，缺失社會和貧困個人多方的協同治理；宣傳力度不夠，人員素質較低，思想觀念落后等。為提升精準扶貧工作的有效性，筆者認為可以從產業、教育、技能扶持來強化造血功能；加強宣傳力度，提高人員素質，實現思想幫扶；正確認識政府、社會和貧困個人多中心的關系，建立“三位一體”的多中心扶貧模式；深入貧困戶，設計個體需要的幫扶方式等方面提出思路。

2.概念界定

(1)多中心治理理論

“多中心”一詞首次出現在邁克爾·博蘭尼(Michael Polanyi)的《自由的邏輯》書中。后經埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)與文森特·奧斯特羅姆(Vincentostrom)基于理論和實證研究分析，創立了多中心治理理論。該理論主張多元主體共同參與公共事務的治理以及提供公共服務，治理的目標是為了實現“多贏”，即，使參與治理的各主體都能從中獲取相應的利益。多中心治理理論中的治理主體多元化主要指政府、市場、第三方組織、社會和個人均可參與治理公共事務，其中強調各主體間擁有平等的地位和利益關系進行自主管理，而且以政府、社會、市場和個人等多主體之間的協同共治作為核心。

(2)精準扶貧

大部分精準扶貧內涵是以官方政策文件發布的定義為借鑒，認為精準扶貧的內涵是通過精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核貧困戶和貧困村，對各類扶貧資源進行分類以實現優化配置，從而實現扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。另外，部分學者在此基礎上也不斷豐富了這個內涵，比如：

王思鐵等認為，精準扶貧是誰貧困就扶持誰，應該對不同的貧困區域、不同貧困戶以及不同的對象做到識別、幫扶和管理都要精確。[8]同樣的，莊天慧等認為，精準扶貧是變“粗放漫灌”為“精準滴灌”，多方主體協同參與的貧困治理模式。[9]

綜上所述，精準扶貧的基本內涵無非就是體現在精準識別、幫扶、管理、考核以及扶貧方式方法要求精準等方面，強調“精準”“真扶貧、扶真貧”的精神要求。

二、J市的精準扶貧現狀

1．J市精準扶貧實施過程中存在的問題

通過分析筆者到廣西區J市的調研情況，筆者發現J市的精準扶貧實施過程中還存在著諸多問題，現將較為突出及有代表性的問題歸納總結如下：

(1)幫扶措施“不精準”，“一刀切”現象明顯，缺乏針對性

在J市的調研過程中發現，J市在實施幫扶措施上存在“一刀切”的現象。這種情況主要體現在J市政府忽視部分貧困戶個體的需求，而是以區域需求，比如貧困縣、貧困村的總體需要為參照來實施援助。J市在扶貧方式上雖有自己獨特的創新，如創新了針對貧困戶的“兩千”政策(戶均一千，人均一千，一般是折算成實物形式發放)，但是在“兩千”政策補助的發放方式上同樣存在“不精準”的問題，正如J市貧困戶A某無奈地反映：我因服兵役期間受傷導致三級殘疾，腿腳不方便，平常在家種不了田地，但是政府給我下發的補助是十幾包化肥，這些化肥對于種地的人來說才有用處，可是我要來沒有用。同樣的，類似反映不止A某一家。

(2)貧困個人參與不足

此次調研中，筆者最深刻的感受就是在訪問部分貧困戶時并不是很順利。這是因為貧困個人并未積極配合我們的工作，據幫扶工作隊反映，下村到戶做調查時，是比較著力的，有些農戶每次見到幫扶人上門就會表現出不耐煩的情緒，也不是很配合幫扶人的調查工作，多次上門后甚至有貧困戶會拒絕幫扶人繼續上門。確實，筆者在實際調研中，也會受到一些貧困戶的冷眼對待，詢問其對精準扶貧工作的看法時，表現得事不關己的態度。可見，部分貧困戶個人對扶貧工作持觀望態度，置身事外，參與積極性不高，這部分人員大多是思想上對我國精準扶貧政策認識不夠，認為扶貧工作是政府的事情，是政府官員求得政績的有效途徑，政府是主體而自己只是處于服從位置上的客體，從而忽視了自己的利益是與政府扶貧工作息息相關的。

(3)輸血或救濟式扶貧，內生發展動力不足

精準幫扶的方式方法大都缺乏可持續性。這類“輸血”式的扶貧或者是救濟式的扶貧，大都治標不治本。如何使貧困個人具備內生動力努力尋找脫貧途徑？如何讓低收入的貧困農戶持續受益，真正脫貧致富而不再返貧？如何帶動貧困縣村實現經濟增長、持續發展？這是需要摸索的，而J市的部分貧困村暫未尋找到合適的、可持續的“造血式”幫扶措施，很多貧困縣村、貧困戶沒有得到長期受益的產業扶持或針對個人貧困方面的長效扶貧機制，只能通過政府暫時的救濟達到“八有一超”標準，即沒有的、低于的就“補”。這種“輸血式”的措施只能讓貧困對象短期脫貧，扶貧依賴度非常高，最后返貧的概率相當大。

2.現存問題的原因分析

(1)人員素質較低，責任意識不強，設計幫扶方案“一刀切”

第一，幫扶人的責任意識不強，在設計幫扶方案時忽視小部分貧困戶的需求，以縣村的總體需求為準。部分幫扶人未能根據精準到戶的要求，分類實施，為每一戶貧困家庭量身定制符合個人需求的幫扶方案。另外由于貧困對象自身文化程度低，權力、主動意識較薄弱，不主動或不敢向幫扶人反映自身真實的需求。使得幫扶措施“一刀切”的不精準扶貧現象比比皆是，最終必將導致精準扶貧的低有效性。第二，貧困地區經濟基礎薄弱，社會事業滯后，貧困人口能力欠缺，這種情況下的地區和人員原本的內生發展動力就不足。而且由于幫扶人的素質較低，在全面脫貧壓力下錯誤認識精準扶貧政策，為求得貧困縣村快速脫貧，難免會對扶貧工作包辦代替，在摸索不出能夠發揮長效作用機制的“造血”方式時，只能缺啥補啥，為貧困戶及時“輸血”；同時，由于大部分貧困戶文化程度較低，不了解國家的扶貧政策，對新知識、新技能接受能力較差，很難提升自身的內在發展動力。

(2)宣傳力度不足，貧困個人思想觀念落后

貧困個人對扶貧工作參與不足首先是因為幫扶人對政策宣傳不到位、動員力度不夠。使得貧困個人對政府扶貧政策不了解或者缺少正確的認知，因而對扶貧產生過度的規避心理。另外，貧困群眾缺少參與到幫扶項目措施的設計、規劃、實施、監督、評估等各環節，幫扶人未做到扶貧項目方案管理的公平性和透明性。再者是因為貧困個人固有思維，觀念落后。因為文化程度低，獲取信息能力低下，很多群眾對政策的敏感度并不高，而且在某些方面上的認識并不正確，一是認為這是政府的事情，與自己無關；二是不清楚如何參與。調查顯示，留守在家的貧困戶多半是文化程度較低、獲取信息能力較弱的老人、婦女及孩子，這導致大部分貧困個人參與度級內生發展動力不足。

三、解決對策

精準扶貧工作的實施主體是人。調查顯示，J市乃至全國各地精準扶貧存在的主要問題大部分是因人而起，所以解決問題也要從人著手，筆者試圖運用多中心治理理論，從精準扶貧實施主體方面去探求解決途徑。

1.建立“政府-社會-個人”多中心扶貧治理模式

埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)的多中心治理理論主張多元主體共同參與公共事務的治理，治理的目標是為了實現“多贏”。多中心治理理論中的治理主體多元化主要指政府、市場、第三方組織、社會和個人均可參與治理公共事務，其中強調各主體間擁有平等的地位和利益關系進行自主管理，而且以政府、社會、市場和個人等多主體之間的協同共治作為核心。

我國的扶貧政策是實現全面建成小康社會的重要保障，精準扶貧政策惠及我們每一個人，其實施主體是多方的，治理過程是協同的、脫貧致富利益是共享的。扶貧治理過程中，不能僅僅是政府發力，社會力量和貧困群眾同時應該發揮主觀能動性。多中心扶貧治理模式一是要求政府重點發力的同時，多方鏈接外部資源；二是要求社會力量強化“造血”功能；三是要求貧困個人積極配合精準扶貧工作并且主動脫貧，改變“等、靠、要”的不良思想。只有建成政府、社會力量和貧困個人等多中心協同扶貧模式，才能推進扶貧工程順利進行。這里的多中心扶貧治理模式強調的是政府、社會和貧困個人之間平等的地位和利益。

2.加強宣傳力度，解放思想，明確貧困對象的主體利益

政策之所以能夠順利實施，是因為政策對象正確認識它并且接受該政策實施后所帶來的結果。因而，政府以及幫扶人必須加大精準扶貧政策的宣傳力度，要明確扶貧是大家的事，而不是政府自己的事；要明確貧困對象的主體地位，是一個主動者而不應該是被動者；要明確利益是共享的，最終受益最多的還是脫貧了的貧困對象。總而言之，要對政策的內容、對象、措施以及好處進行最大程度的宣傳。扶貧先扶志，強調的是精神扶貧，解放思想，改變“伸手黨”“等、靠、要”的被動脫貧思想。在政策宣傳的同時，要加強動員貧困群眾參與到精準幫扶工作的全過程，譬如在脫貧計劃制定以及幫扶項目、措施的設計、實施、評估等各環節中都應該尋求貧困群眾的積極參與和監督，以便提升貧困對象的主體地位和內生脫貧動力。

3.分類實施，對癥下藥，強化“造血”功能

時刻堅持習近平總書記“六個精準”要求，做到項目安排要精準、措施到位要精準、資金使用要精準。即使是同一個縣或村，也會存在部分貧困戶需求比較特殊，比如殘疾、缺失勞動能力的貧困對象，在發放補助方式時就應該特殊對待，不要為了省事，僅按縣村總體情況“一刀切”來解決。為了使貧困對象的需求實實在在得到滿足，將有不同需求的對象進行分類幫扶是很有必要的。同時需要通過科學有效的管理將貧困對象、扶貧項目與資源進行科學化組合分配以達到最優配置。分類實施，對癥下藥，確保扶貧的針對性，扶到點上才是真扶貧。

分類實施，對癥下藥的另一方面表明，扶貧是多方面的，不僅僅是經濟扶貧，增加收入使超過貧困線不能作為唯一的衡量標準，正如J市制定的脫貧標準“八有一超”，除了收入超，還需要使教育、健康、住房等滿足一定水平，所以要建立分類機制，根據不同的致貧原因實施相對應的幫扶措施。同時，不同的貧困地區也需要分類實施措施，因經濟薄弱致貧地區重在特色產業扶持；因病致貧地區重在大病保障扶持；因學致貧的地區重在教育扶持。只有從實質上做好扶貧措施，才能強化“造血”功能，實現可持續受益。

4.提高人員素質，建立第三方監督機制

從幫扶人角度看，提高幫扶人的素質，有利于其實施可持續性扶貧措施，提高扶貧的精準性和有效性；從貧困對象角度分析，提高對象的素質，有助于解放固有思維，加強對政策的正確認識，提升內生發展動力。

根據多中心治理理論內涵，第三方機構作為多元主體的其中一方，要求其在精準扶貧實施中積極發揮監督作用。建立第三方監督機制，邀請第三方機構對精準扶貧實施過程及精準脫貧成效進行評估，有助于發現扶貧進程中的問題及獲知精準扶貧脫貧有效性。

四、結語

本文通過對廣西區J市實施精準扶貧政策過程的問題及原因進行分析，基于多中心治理理論視角，探討建設政府、社會和貧困群眾的多中心扶貧治理模式。筆者希望本文所提觀點能給予J市以及全國各地的精準扶貧工作一定的指導。

【參考文獻】

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[10]李平原,劉海潮.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角.甘肅理論學刊,2014(03):第127-130頁.