宣漢縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行效果分析

(西南民族大學(xué)　四川　成都　610041)

發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)、文化等方面協(xié)調(diào)推進(jìn)的綜合體現(xiàn)，發(fā)展的首要任務(wù)就是要消除貧困，為人民美好生活奠定良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”中的重要一批，在脫貧工作中發(fā)揮著重要作用。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策在脫貧工作中的指導(dǎo)引領(lǐng)作用，積極探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)策，不斷提升和鞏固扶貧效果，促進(jìn)縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)民增收，構(gòu)建長效脫貧致富機(jī)制。

一、宣漢縣發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的必要性

宣漢縣位于四川盆地東北部大巴山南麓，地處川、陜、渝三省結(jié)合地帶，“七山一水二分田”是宣漢縣突出的地貌特征，屬于典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣和人口大縣，是四川省土家族人口最多的縣，也是四川省貧困人口最多的貧困縣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，宣漢縣有211 個(gè)貧困村，建檔立卡貧困戶有4.25萬戶計(jì)14.31萬人；需要依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧的貧困戶23568戶、貧困人口74439人。宣漢縣制定的“七個(gè)一批、十大行動(dòng)”①均把產(chǎn)業(yè)扶貧擺在突出位置。產(chǎn)業(yè)扶貧的優(yōu)勢是可以整合政府、社會(huì)、市場和個(gè)人等多方力量在內(nèi)的全部資源，形成“多個(gè)發(fā)力面，一個(gè)著力點(diǎn)”的扶貧模式。通過經(jīng)濟(jì)體制改革和專項(xiàng)扶貧開發(fā)，依據(jù)地方農(nóng)業(yè)實(shí)際資源稟賦情況，加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投入、政策投入，激活地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧是把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)結(jié)合起來，依托地區(qū)特色資源產(chǎn)業(yè)，通過各種方式發(fā)展帶動(dòng)貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)開發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)，幫助農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中獲取相對(duì)穩(wěn)定的收入，增強(qiáng)其脫貧能力的開發(fā)式扶貧方式。能從根本上調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)和貧困人口的積極性，發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢進(jìn)行脫貧，不離家不離鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)致富目標(biāo)，可以有效解決傳統(tǒng)救濟(jì)扶貧措施存在著的資金浪費(fèi)和效率低下問題，也可以在實(shí)踐中有效激勵(lì)配套措施的完善，減少“懶人”現(xiàn)象。同時(shí)，憑借特色優(yōu)勢資源為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，主要是具有地方特色的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)基本都是對(duì)環(huán)境污染少、危害小的綠色產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)生的效益是巨大的、生態(tài)的、持續(xù)的、健康的，持續(xù)發(fā)揮覆蓋貧困戶全體脫貧的積極性、提升減貧效果、優(yōu)化扶貧政策和提高扶貧依托載體的發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象自我能力發(fā)展提高與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化諸要素資源的優(yōu)化整合、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。

宣漢縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧具有良好的生態(tài)效益，資金投入方略上堅(jiān)持“扶貧”投入只增不減，加大縣本級(jí)財(cái)政配套；積極宣傳發(fā)動(dòng)群眾，加大群眾自籌資金力度；突出稅費(fèi)減免、金融服務(wù)等財(cái)稅優(yōu)惠政策，引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資金投向扶貧領(lǐng)域、向貧困地區(qū)延伸，建立起了政府引導(dǎo)、農(nóng)戶主體、社會(huì)參與的多元化扶貧投入機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)政府、組織、企業(yè)和個(gè)人各方力量考核激勵(lì)。②宣漢縣發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧既是奠基于地區(qū)各方面實(shí)際情況，又是構(gòu)筑在持續(xù)發(fā)展的人民和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求，是必要且適宜的。

宣漢縣以脫貧致富、如期實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)為方向指引，抓住“十三五”這一四川省全面實(shí)施“三大發(fā)展戰(zhàn)略”、協(xié)調(diào)推進(jìn)“兩個(gè)跨越”，同時(shí)又是全面深化改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)期，不失時(shí)機(jī)推出了一系列利好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧政策和措施，為發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧提供了良好的組織保障。逐步擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的扶持規(guī)模，財(cái)政支持、稅費(fèi)優(yōu)惠、金融保險(xiǎn)等特殊政策向貧困地區(qū)傾斜，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展創(chuàng)造了良好宏觀環(huán)境。

二、宣漢縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行效果分析

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧，重在精準(zhǔn)選擇扶貧產(chǎn)業(yè)，不斷完善產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的政策支持，不斷協(xié)同推進(jìn)綠色發(fā)展與產(chǎn)業(yè)扶貧，確保脫貧后的可持續(xù)發(fā)展。所以在選擇并壯大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)必須要突出“特色”和本土優(yōu)勢。自2014年6月宣漢縣被確定為全省科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)改革試點(diǎn)縣，宣漢縣就對(duì)引進(jìn)和培育產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)主體高度重視，支持和鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、種植養(yǎng)殖業(yè)主和產(chǎn)業(yè)能人積極參與產(chǎn)業(yè)扶貧，先后出臺(tái)了《宣漢縣獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)業(yè)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)改革試點(diǎn)方案》《引導(dǎo)和鼓勵(lì)工商資本投資發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實(shí)施意見》，整合產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金、財(cái)政涉農(nóng)資金資源，多舉措鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技人員下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，采取以技術(shù)入股等多種形式領(lǐng)辦創(chuàng)辦專業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)實(shí)體，啟動(dòng)實(shí)施測土配方施肥研發(fā)、中藥材種植等創(chuàng)新推廣項(xiàng)目，形成科技人員、企業(yè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶互動(dòng)“多贏”的生動(dòng)局面。

宣漢縣在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，經(jīng)過多年的政策施行和用心發(fā)展經(jīng)營，宣漢縣特色優(yōu)勢骨干產(chǎn)業(yè)發(fā)展也已初具規(guī)模。宣漢縣特色產(chǎn)業(yè)品牌如蜀宣花牛、宣漢中藥材等更加響亮，對(duì)特色農(nóng)產(chǎn)品品牌推介營銷支持力度持續(xù)加大。全縣初步形成“一鄉(xiāng)一業(yè)”和“一村一品”的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，重點(diǎn)推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持地區(qū)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，如天然氣深度加工、中藥材加工、食用菌加工，基本形成了“牛、藥、果、茶、菌”的五大特色產(chǎn)業(yè)布局，扶持建設(shè)一批貧困人口參與度高的特色農(nóng)業(yè)基地，成功建設(shè)圍繞“五大”特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅(jiān)示范基地5333.33 km2，建成8個(gè)中藥材產(chǎn)業(yè)核心示范區(qū)，已成功建成的特色產(chǎn)業(yè)基地有廟安脆李、琯溪蜜柚、獼猴桃、枇杷等水果基地1666.67 km2、良種茶園 1333.33 km2、食用菌 333.33 km2，改擴(kuò)建畜禽標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖小區(qū)(場)20個(gè)，發(fā)展1.6萬km2優(yōu)質(zhì)牧草和飼用作物，全年出欄肉牛10萬頭、生豬88.7萬頭、肉羊29萬只③，另外還開發(fā)了米巖花海、明月荷塘特色產(chǎn)業(yè)基地，并在農(nóng)產(chǎn)品保鮮儲(chǔ)藏、深加工、品牌打造、市場拓展等環(huán)節(jié)狠下功夫打造產(chǎn)業(yè)鏈，特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，讓當(dāng)?shù)卮迕竦摹板X袋子”日益鼓起來。農(nóng)業(yè)興農(nóng)、科技興農(nóng)、產(chǎn)業(yè)興農(nóng)、政策興農(nóng)的成效正初步顯現(xiàn)，讓貧困戶更多分享農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈增值收益。

宣漢縣深入研究地方社情、民情，著力加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)培育，發(fā)揮其對(duì)貧困人口的組織和帶動(dòng)作用，強(qiáng)化其與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。創(chuàng)新開發(fā)出產(chǎn)業(yè)扶貧模式與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制“專業(yè)合作社+基地+科技人員+農(nóng)戶(貧困戶)”模式、“政府+農(nóng)業(yè)園區(qū)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶(貧困戶)”模式、“科技人員+蜀宣花牛繁育場+養(yǎng)、殖業(yè)主+農(nóng)戶(貧困戶)”模式、“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員+專業(yè)合作社+科技人員+農(nóng)戶(貧困戶)”模式、“產(chǎn)業(yè)能人+電商+農(nóng)戶(貧困戶)”模式等多種產(chǎn)業(yè)扶貧模式與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，每一種產(chǎn)業(yè)扶貧模式與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，農(nóng)戶均可以通過土地流轉(zhuǎn)、務(wù)工、合作經(jīng)營等方式參與增加收入。

宣漢縣政府貫徹轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，科學(xué)評(píng)估地方產(chǎn)業(yè)資源和人文資源優(yōu)勢，依據(jù)市場穩(wěn)定發(fā)展需要精準(zhǔn)政策，推動(dòng)可持續(xù)升級(jí)。宣漢縣擁有豐富的煤炭礦產(chǎn)資源，無論自然還是人民、政府，無不都要求將經(jīng)濟(jì)發(fā)展建構(gòu)在健康綠色可持續(xù)的基礎(chǔ)之上，所以，一轉(zhuǎn)粗放式、環(huán)境代價(jià)大的輸血式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，求諸于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在要求的持續(xù)造血式的發(fā)展模式。宣漢縣在政策方面推出土地、財(cái)稅、金融、保險(xiǎn)等政策優(yōu)惠。2016年12月，宣漢縣被確定為國家級(jí)美麗鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)縣。依托貧困地區(qū)特有的自然人文資源，深入實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程，推進(jìn)“全域旅游”戰(zhàn)略，發(fā)展旅游致富增收，創(chuàng)造出一大批為增收致富巨大契機(jī)。在宣漢縣渡口土家族鄉(xiāng)有效利用特有的自然人文、民族風(fēng)情特色開發(fā)了“巴山大峽谷旅游扶貧綜合開發(fā)項(xiàng)目”，成功打造出洋烈水鄉(xiāng)國家4A級(jí)景區(qū)，以及五馬林場、峨城山、觀音山、馬渡關(guān)石林、下八米巖花海等一大批自然景點(diǎn)，基本形成了以巴山大峽谷為龍頭的“一區(qū)多點(diǎn)”旅游發(fā)展格局。

三、對(duì)宣漢縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的幾點(diǎn)思考

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)作出我國社會(huì)的主要矛盾從人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的對(duì)美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大論斷，解決特殊困難地區(qū)脫貧致富、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、切實(shí)改善民生就成為制定政策和開展工作的正確指南。《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧，制定貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。“通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展一批”作為扶貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”中的第一批，成為未來五年中國在扶貧開發(fā)領(lǐng)域所要實(shí)施的重要戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)扶貧在政策目標(biāo)上是確定性的，即要為貧困戶提供穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，穩(wěn)定的收入來源，實(shí)現(xiàn)“造血”功能，但由于受參與者、政策結(jié)構(gòu)、技術(shù)和環(huán)境等因素的影響，實(shí)踐過程和結(jié)果又充滿著不確定性。因此，如何創(chuàng)造條件，以擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)扶貧的確定性結(jié)果④。所以在政府制定政策須要更加注重確定性導(dǎo)向。中共中央 國務(wù)院發(fā)文《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》指出，產(chǎn)業(yè)扶貧要充分發(fā)揮貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源優(yōu)勢，推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，培植壯大特色支柱產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)旅游扶貧。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和互助資金組織，帶動(dòng)和幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。引導(dǎo)和支持企業(yè)到貧困地區(qū)投資興業(yè)，帶動(dòng)貧困農(nóng)戶增收⑤。針對(duì)宣漢縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧，不斷提升宣漢縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧政策的周期效果，有以下幾點(diǎn)思考：

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的重心是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)質(zhì)量。貧困地區(qū)的發(fā)展根基是地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是長期穩(wěn)定脫貧和持續(xù)發(fā)展的有力保證。地方發(fā)展關(guān)鍵在于找準(zhǔn)路子、突出特色，欠發(fā)達(dá)地區(qū)抓發(fā)展，更要立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，做好特色文章，要祛除產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化。導(dǎo)致扶貧龍頭企業(yè)及產(chǎn)業(yè)難以準(zhǔn)確定位的正是產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象，通過充分利用各地區(qū)的優(yōu)勢，逐步形成了地區(qū)差異化的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，始終將發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的重心。

貧困戶脫貧是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的主要目的。處在主導(dǎo)地位的政府要不斷探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧組織形式，逐步總結(jié)凝練出一些可復(fù)制推廣的產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健０l(fā)揮政府主導(dǎo)、企業(yè)主推、社會(huì)合作、農(nóng)民參與的多方參與產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)、貧困家庭能切實(shí)從各產(chǎn)業(yè)發(fā)展中受益。產(chǎn)業(yè)扶貧在方式上是一種典型綜合的能力建設(shè)扶貧，必須要調(diào)動(dòng)貧困農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和主觀能動(dòng)性，支持和引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，由“輸血救濟(jì)”轉(zhuǎn)到“造血自救”，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收、就地脫貧。

持續(xù)不斷的提升產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。農(nóng)業(yè)品牌化必須依靠產(chǎn)業(yè)化作為支撐，而產(chǎn)業(yè)化受資金、人才、技術(shù)、規(guī)模等要素綜合影響。對(duì)宣漢而言，受資金、技術(shù)、經(jīng)營規(guī)模等限制，多數(shù)農(nóng)業(yè)品牌的產(chǎn)業(yè)化水平還比較低。存在如生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小品牌效益還不夠強(qiáng)、企業(yè)、合作社與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)不緊密、農(nóng)民的組織化程度比較低、農(nóng)民的主體作用發(fā)揮不夠充分、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不健全，不斷提升產(chǎn)業(yè)化和經(jīng)營水平十分必要。

牢固樹立綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念。生態(tài)是最巨大也是最有科學(xué)的可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)扶貧資本，必須始終牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，立足生態(tài)資源環(huán)境承載能力，綜合考慮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場需求和技術(shù)支撐等因素，選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化布局，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理的路徑，切實(shí)實(shí)現(xiàn)把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，在提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持續(xù)性和有效性上下功夫。宣漢縣在發(fā)展中要始終堅(jiān)持把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，要特別注重利用發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合建設(shè)生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，不斷在可持續(xù)背景下促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

【注釋】

①達(dá)州日報(bào).宣漢縣采取“區(qū)域開發(fā)”、“七個(gè)一批”、“十大行動(dòng)”措施，大力實(shí)施開發(fā)扶貧，http://www.dzrbs.com/html/2015-11/17/content_155197.htm.

②宣漢縣精準(zhǔn)扶貧和開發(fā)扶貧的報(bào)告(上篇)，http://www.dzrbs.com/html/2015- 1/18/content_155496.htm.

③李俊霞,向俊鋒,冉鵬,舒長斌.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧模式與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制探析——基于宣漢縣的實(shí)踐[J].四川農(nóng)業(yè)與農(nóng)機(jī)，2017(03):20-22.

④尹利民，趙珂.產(chǎn)業(yè)扶貧的確定性與不確定性——基于產(chǎn)業(yè)扶貧政策的一項(xiàng)效果分析[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2017,48(02):62-68.

⑤中共中央國務(wù)院：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm.

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[6]張杰.宣漢縣農(nóng)業(yè)品牌培育的現(xiàn)狀及建議.[J].四川農(nóng)業(yè)科技.2014，(10).

[7]劉北樺，詹玲.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)解決好的幾個(gè)問題[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2016,03:1-4+175.

[8]中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》,http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm.