“一帶一路”背景下基礎設施項目PPP模式應用現(xiàn)狀及對策

(西南科技大學　四川　綿陽　621000)

作為一種地方政府與社會資本兩者優(yōu)勢結合起來的融資模式，PPP模式已在各國應用多年。近年來，“一帶一路”戰(zhàn)略的推行和亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金的設立，給中國和周邊及沿線國家的合作帶來了新的契機，相關國家的基礎設施的轉型和升級勢在必行，在此過程中眾多項目對資金的需求以及社會資本的快速發(fā)展使 PPP的應用有了更廣闊的平臺。為此，“一帶一路”背景下PPP模式應用的研究對我國的經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義。

一、“一帶一路”背景下應用PPP模式的必要性

PPP(Public- Private Partnership)，又稱公私合營模式，起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，通常是指政府部門與社會資本為提供公共服務而建立某種的“全過程”合作關系，通過充分發(fā)揮市場的控制作用，激發(fā)企業(yè)和社會資本活力，提高公共服務的質量和供給效率。

作為全方位對外開放戰(zhàn)略，“一帶一路”涵蓋了東南亞經(jīng)濟與東北亞經(jīng)濟整合，形成歐亞大陸經(jīng)濟整合的大趨勢，同時聯(lián)通了歐亞非三個大陸和絲綢之路經(jīng)濟帶，形成海上和陸地的連通閉合圓環(huán)。許多學者認為，“一帶一路”戰(zhàn)略是一種經(jīng)濟外交手段。

正如2017年“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上習近平總書記提到的：我們要建立穩(wěn)定、可持續(xù)、風險可控的金融保障體系，創(chuàng)新投資和融資模式，推廣政府和社會資本合作。不難推測出，在未來一段時間“一帶一路”戰(zhàn)略建設的過程中，PPP項目必將受到廣泛而深入的應用。

第一，從風險承擔方面，“一帶一路”沿線國家地緣政治風險較高、宗教、民族問題突出且金融環(huán)境較差，其基礎設施項目風險不容忽視。公私伙伴模式(PPP 模式)是公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關系，其重要特點之一就是風險共擔。通過科學的風險分擔機制，PPP 模式可以把公共服務供給過程中出現(xiàn)的風險讓最有能力承擔的一方負責，從而達到分散和降低整體風險的目的。第二，從資金支持方面，“一帶一路”沿線及周邊國家對大規(guī)模的基礎設施有著旺盛的需求，根據(jù)預測在2020年以前，每年其總資金需求在8000萬億美元上下，而亞洲開發(fā)銀行每年僅100億美元的基建放貸遠遠滿足不了資金需要。大力發(fā)展 PPP 模式是解決這一問題的最佳途徑，利用私營方專業(yè)的大規(guī)模的資金與專業(yè)化機構的支持，有利于提高基礎設施項目開展效率。第三，立足于建筑企業(yè)，目前我國內(nèi)部需求出現(xiàn)平緩期，建筑業(yè)呈現(xiàn)出供大于求的狀態(tài)。“一帶一路”沿線及周邊國家對外基建的旺盛需求提供了龐大的市場機遇，對我國建筑企業(yè)尤其是從事國際工程業(yè)務的建筑企業(yè)轉型升級、走出國門有重大意義。

二、PPP模式應用現(xiàn)狀

上世紀80年代以來，以 BOT為主要形式的 PPP項目開始在我國得到應用，對象從主要針對外資逐步向國營和私營企業(yè)擴展，在此過程中，PPP的形式也得到了擴充，包括 PFI、MC、O M、BOT、TOT、ROT、BOO等，大大促進基礎設施建設發(fā)展。

目前，PPP模式在我國仍是不太成熟的。2014 年，為響應政府號召，PPP在國內(nèi)掀起熱潮，讓 PPP 在 2015 年伊始便迅速成長。當前，全球經(jīng)濟仍處于后危機時代緩慢復蘇的動蕩調(diào)整階段，增加基礎設施投資是刺激經(jīng)濟復蘇的最優(yōu)選擇，大力發(fā)展 PPP對提高我國財政資金使用效率、調(diào)動民間投資積極性、提升公共服務質量，具有重要意義。

三、“一帶一路”背景下應用PPP模式對策

(一)健全和完善 PPP法規(guī)體系

過去的經(jīng)驗告訴我們，PPP模式的有效運作離不開一套清晰、完整的法規(guī)體系，我國正處在市場機制過渡時期，完善的 PPP法律條文和政策幫助形成公開透明的政策環(huán)境，確保項目參與方在合作過程中都有章可循。具體來看，雖政府大力支持推廣 PPP模式，但目前并沒有出臺相關的 PPP專門法，為此我們應向英國、美國等發(fā)達國家借鑒經(jīng)驗，在加快國家層面的立法，搞好頂層設計的同時，加快 PPP專門法的制定工作，明確 PPP各參與方的權利義務，促使 PPP項目更好地與國際接軌。

(二)建立有效的風險識別和分擔機制

“一帶一路”沿線合作的國家都有著各自的政治沉疴，再加上“一帶一路”大規(guī)模基礎設施投資周期長，PPP項目參與方較復雜，政治風險、低效率風險、收益風險都是不可回避的問題，能否進行有效的風險識別是 PPP項目能否成功運作的關鍵因素。同時，我國的 PPP尚處于不成熟階段，囿于長期的優(yōu)勢地位，政府習慣性的將自己定位于強勢一方，在項目合作過程中經(jīng)常出現(xiàn)推卸責任的情況，因此，政府應樹立牢固的平等意識及合作觀念，真正的從公共服務的“提供者”轉變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”和 PPP項目中的“裁判官”。在此基礎上，政府與社會資本雙方均應踐行契約精神，不能以利潤最大化為最終目的，要嚴格執(zhí)行交易文件，承擔相應責任。

(三)科學規(guī)范的合同管理

PPP 項目中最重要的就是合同，科學規(guī)范的合同在公私合營的 PPP 合作扮演了至關重要的角色。例如我國首次利用 PPP模式建造的刺桐大橋，建成后獲得了良好的社會、經(jīng)濟效益，但是由于當時合同過于簡單，造成后期很多問題無法解決，形成政府、社會資本各執(zhí)一詞的局面。中國政府作為“一帶一路”的倡導者，應牽頭沿線合作國家深入研究 PPP 模式的法律合同準則和規(guī)范。在深入研究國內(nèi)外PPP項目類似案例的基礎上，充分考慮我國特殊國情，推行適合我國企業(yè)積極參與PPP項目的法律合同準則和規(guī)范。

四、結論

自提出“一帶一路”戰(zhàn)略以來，中國政府加強與沿線國家的磋商、溝通和協(xié)調(diào)，簽署了一系列新的合作協(xié)議，取得了豐碩的成果。但 PPP項目還有很多空白領域等待政府和企業(yè)共同去開拓，結合健全的法規(guī)體系、有效的風險識別體制、以及更科學的合同管理，PPP模式在一帶一路背景下必將取得更好的發(fā)展。

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