政府治理現代化，跨部門協同購買服務探究
——以楊浦區政府購買服務為例

(1.河北行政學院公共管理學教研室　河北　石家莊　050000；2.河北行政學院應急管理培訓部　河北　石家莊　050000)

一、跨部門協同理論

跨部門協同是當今政府管理與組織發展的“橫向性”理論，是20世紀90年代英國進行公共部門改革的背后的重要思想以及公共部門組織發展的新途徑。其目標是消除不同政策之間的矛盾以直接提高政策的有效性，消除不同項目之間的矛盾或重復以更好的利用各種資源，在公共部門中促進思想流動和不同利益相關人之間的合作以產生“協同效應”或更聰明的工作方式。跨部門協同的內容非常廣泛，既有組織機構之間的聯合、組織功能之間的聯合，也有組織運行機制之間的聯合。經合組織把跨部門協同機制分為兩大類，一類是結構性協同機制(structural mechanisms)，另一類是程序性協同機制(procedural mechanisms)“結構性協同機制側重協同的組織載體，即為實現跨部門協同機制而設計結構性安排，如中心政策小組、部際聯席會議、專項任務小組等。程序性協同機制則側重于制度化信息交流平臺、促進協同的財政工具和控制工具的選擇等”①聯合小組在部際合作中是一種新形式，也并不普遍，通常用于項目提供。這種形式不同于專項任務小組，因為這是混合結構，并不是單一的結構，聯合小組的成員來自兩個以上的部門，在同一個管理結構中合作共事，但同時仍繼續服從原單位領導的管理控制。

二、楊浦區購買服務的多元主體

政府購買社會工作服務的參與主體主要來自三方面：服務購買者、服務提供者以及服務對象，也就是誰購買服務、購買誰的服務以及為誰服務。服務對象本文不再詳細贅述。

(一)服務購買者

服務購買者主要是指各級政府，政府部門都可以劃分為兩個部分，一是政策制定部門，主要指各級政府或政府部門的領導層，政府部門作為政策制定者，在推動政府購買社會工作服務中起到決定性作用。二是政策執行部門，主要指各級政府的委辦局以及附屬的事業單位，具體說來就是民政部門，這是當前大量公共服務的購買主體。在楊浦區為強化對政府購買服務工作的領導和協調，明確部門職責，促進各項工作的統籌開展，楊浦區成立了區政府購買社會組織公共服務聯席會議(簡稱聯席會議)。聯席會議由區政府分管領導擔任召集人，下設辦公室在區民政局(區社團局)，成員單位為區發改委、區地區辦、區機關事務管理局(區政府采購中心)、區監察局、區民政局(區社團局)、區財政局、區審計局等。聯席會議中各成員單位有明確的職責分工。以組織化的形式加強政府購買公共服務所涉不同部門間的溝通。在聯席會議的領導下，民政部門不再是推動政府購買公共服務工作的單一主體。

(二)服務提供者

服務提供者是政府購買的社會服務的具體執行者，主要是指各類社會工作組織，這些組織通過競爭的方式參與到政府購買社會務中去，競標成功的組織最終成為政府購買服務的提供者，直接面對服務對象提供服務。楊浦區的社會工作組織在提供公共服務的過程中，還有意識的整合社會力量，使各種社會組織在承擔提供公共服務時，還注意到了自身力量的整合。

在這樣的運作體制下，社會組織可以通過相互間的交流學習、督促評估有效提升自身承接政府職能轉移的能力，更能夠借助不同專業能力間的合作互補實現集群優勢，促進社會組織力量的整合并吸引更多的外部資源參與，從而有力地改善當前社會組織承接能力不足的問題。

三、楊浦區購買服務的跨部門協作過程

(一)跨部門協同的結構

楊浦區政府推出“楊浦區政府購買社會組織公共服務網”，從信息平臺這一機制設立促進政府與社會組織間的信息溝通及資源互補。在跨部門協同中這屬于程序性協同機制，稱序性協同機制則側重于制度化信息交流平臺、促進協同的財政工具和控制工具的選擇等。楊浦區政府成立政府購買社會組織公共服務網，政府可以在這個平臺上了解民眾需求，便于政府發布招標需求，同時，政府各部門發布招標需求時，在此平臺上可以實現溝通，便于相同類型的服務類型的綜合招標，大大減少了政府購買服務的盲目性，避免了信息不對稱造成的政府資源的浪費。

(二)跨部門協同的過程

整體政府的跨部門協同過程一定要考慮協作的可能性和資源依賴性，要隨著合作伙伴的互動而隨時發展變化。博弈理論和大量的田野研究也證實，“臨時處于社會困境結構的個人有可能會投入資源進行創新并改變結構本身，以提高聯合的效果。通過連續的反復試驗，直到演變成一種規則系統，讓參與者都認為產生了實際的凈收益”②楊浦區政府在購買公共服務過程中，假設每個處于聯席會議中的部門都有購買服務的需求，這時候可以視為處于資源稀缺的緊張困境中，這個時候，如果部門之間有溝通，實現了部門之間的合作，將會大大減少政府在購買服務上所耗費的精力，也避免政府的開支的浪費，楊浦區將區發改委、區地區辦、區機關事務管理局(區政府采購中心)、區監察局、區財政局、區審計局等部門統一到聯席會議，各部門相互溝通和合作，了解公眾需求的基礎上，整合資源，集中由區機關事務管理局(區政府采購中心)購買公共服務就避免了這一困境，實現了部門之間的協同購買公共服務。

分析楊浦區在購買公共服務中微觀上各部門之間的協作，需要分析其協作的內在機制。首先尋求協作的伙伴一定要了解聯合做出指導其行為和關系規則的決策方式，同時，還必須通過共享權力的機構設置，建立達成寫作活動協議的組織結構。這些都是能實現協作的核心，而且還包含了談判和承諾的過程。作為一種過程，協作中的治理并不是靜態的，也沒有統一的途徑建立巴達赫所說的“協同性”。“瓦仁構想了一種達到平衡狀態的過程認可，在這一過程中，伙伴之間的競賽和沖突仍然存在，只是在邊緣領域，而且是在一個更大的協議框架內，可以聯合出確保協作環境的規則。為了達到均衡，各個參與主體必須認識到伴隨這種治理形式出現的共享責任。”③楊浦區在聯席會議內的各個成員，已經達成一種購買服務的共享責任，這個聯席會議包括其在制度預設方面做出的規定，就屬于合作的協議框架，因為每個參與主體都秉持了治理的理念，跨部門寫作購買公共服務在楊浦區才能實現。

【注釋】

①OECD(2000).Public Management Service/Public Management Committee(PUMA/MPM),Government Coherence:the Role of the Center of Government.

②Ostrom Elinor(1998),“A behavioral Approach to the Rational Choice Theory of Collective Action”American Political Science Review 92(1);1-22.

③孫迎春，《發達國家整體政府跨部門協同機制研究》國家行政學院出版社，2014年7月.

【參考文獻】

[1]王浦劬，萊斯特·薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版。

[2]孫迎春：《發達國家整體政府——跨部門協同機制研究》，國家行政學苑出版社2014年版