論我國(guó)排污權(quán)交易制度的實(shí)施困境和完善

(華東政法大學(xué) 上海 200000)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，地球人口呈現(xiàn)出驚人的冪指數(shù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，地球能源資源的消耗量不斷增加，使得地球的負(fù)擔(dān)與日俱增。污染物排放量逐步增多，更加劇了環(huán)境承載能力的下降。因此協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境問(wèn)題就顯得尤為重要。

排污權(quán)交易制度在我國(guó)的有效施行、完善和發(fā)展，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，人類(lèi)生存環(huán)境的改善乃至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要。但是在排污權(quán)交易制度的施行過(guò)程中，該制度的不完善逐步凸顯，實(shí)施也正面臨困境。就此本文意在論述我國(guó)排污權(quán)交易制度遭遇的困境，并提出一些切實(shí)可行的方法來(lái)促進(jìn)該制度更好的運(yùn)行。

一、排污權(quán)交易制度的概況

(一)排污權(quán)交易制度概述

1.排污權(quán)交易的概念

排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，劃定該區(qū)域范圍的污染物排放總量，并且規(guī)定在該區(qū)域范圍內(nèi)不能超出所規(guī)定的排污總量，通過(guò)貨幣交易的形式使內(nèi)部污染源之間相互調(diào)整污染物的排放量，從而達(dá)到控制污染物排放量、為大眾提供良好適宜的生活環(huán)境的目的。該制度旨在使不同排污者在有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理下相互之間轉(zhuǎn)讓富余的環(huán)境容量使用權(quán)。原因在于不同排污者在生產(chǎn)生活的過(guò)程中，治理污染所需成本千差萬(wàn)別。例如某企業(yè)治理污染成本較大，甚至高于其收益，為保有該企業(yè)正常的收益，企業(yè)便會(huì)尋求排污權(quán)交易。[1](P117)

排污權(quán)交易制度扮演著利用市場(chǎng)手段解決環(huán)境問(wèn)題的角色，越來(lái)越受到人們的關(guān)注。

2.排污權(quán)交易制度的基本內(nèi)容

排污權(quán)交易制度的基本內(nèi)容是在不影響社會(huì)大眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求的前提下，用法律明確界定排放污染物的排放權(quán)即排污權(quán)，并且允許以貨幣交換的方式在市場(chǎng)進(jìn)行排污權(quán)交易，從而達(dá)到控制污染物排放量的目的。

(二)排污權(quán)交易制度的產(chǎn)生

1.排污權(quán)交易制度的起源

美國(guó)“酸雨計(jì)劃”的發(fā)布為排污權(quán)交易制度的提出提供了契機(jī)。該理論最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于1968年提出。美國(guó)早期關(guān)于限制污染物排放量的立法主要體現(xiàn)在技術(shù)層面。該法旨在要求企業(yè)利用最先進(jìn)的技術(shù)成果和最切合實(shí)際的技術(shù)手段來(lái)調(diào)整和控制污染物的排放。然而這種技術(shù)性規(guī)定成本畸高，雖然在限制污染物排放方面成效顯著，但是巨大的成本使企業(yè)無(wú)利可圖，使得該法收效甚微。

由于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染之間的矛盾惡化，美國(guó)通過(guò)總結(jié)長(zhǎng)期的環(huán)境保護(hù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，探索得出了在總量控制的條件下，利用市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到保護(hù)環(huán)境治理環(huán)境污染的方法。

2.排污權(quán)交易制度在我國(guó)的發(fā)展

我國(guó)早期的排污權(quán)交易制度是以在重點(diǎn)城市設(shè)置試點(diǎn)的形式開(kāi)展的。我國(guó)于1988年在北京、上海、徐州等約18個(gè)城市開(kāi)展了排污權(quán)許可制度的試點(diǎn)工作。1993年，國(guó)家環(huán)保局(現(xiàn)名生態(tài)環(huán)境部)以太原、包頭等16個(gè)城市為試點(diǎn)逐步探索實(shí)行有關(guān)大氣排污權(quán)交易的政策。1994年，國(guó)家環(huán)保局(現(xiàn)名生態(tài)環(huán)境部)開(kāi)始在所有城市推廣該制度。到1996年我國(guó)地級(jí)以上城市基本實(shí)行了排放水污染物許可證制度。

(三)排污權(quán)交易制度的作用

1.排污權(quán)交易制度對(duì)社會(huì)的作用

地球環(huán)境資源總量的有限，但人類(lèi)對(duì)環(huán)境資源的需求量卻是無(wú)限的，兩者之間的矛盾十分尖銳。人類(lèi)的生產(chǎn)生活活動(dòng)對(duì)資源的需求同資源的有限和稀缺使得社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。環(huán)境的承載能力不是無(wú)限的，而人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展卻是無(wú)限的。資源的消耗，環(huán)境的污染和破壞，使得環(huán)境承載能力每況愈下，從而導(dǎo)致了資源稀缺的現(xiàn)狀不斷惡化。

我國(guó)雖然地域遼闊，資源賦存豐富，資源種類(lèi)和資源總量多，但是我國(guó)人口基數(shù)龐大，從而導(dǎo)致人均資源擁有量相對(duì)較少。增量巨大的資源消耗量和污染物排放量著實(shí)是影響我國(guó)發(fā)展的一大弊端。排污權(quán)交易制度符合環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此在我國(guó)實(shí)行排污權(quán)交易制度是非常有必要的。

2.排污權(quán)交易制度對(duì)政府的作用

推行排污權(quán)交易制度可以降低政府治理環(huán)境的成本，從而提高政府的行政效率。企業(yè)日常的生產(chǎn)活動(dòng)向環(huán)境排放了大量的污染物，然而企業(yè)不但沒(méi)有為此負(fù)擔(dān)因其生產(chǎn)活動(dòng)形成的成本費(fèi)用，反而從其經(jīng)濟(jì)行為中獲取利益，致使其他社會(huì)成員承擔(dān)了其排污的不良后果。企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)花費(fèi)的成本與社會(huì)因治理污染而花費(fèi)的成本之間的差異性，就形成了企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的負(fù)外部性。[2](P100)通過(guò)實(shí)行排污權(quán)交易制度，政府利用稅收收入來(lái)填補(bǔ)排污者因生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的私人成本和因環(huán)境污染而產(chǎn)生的社會(huì)成本之間的差距。這就使得企業(yè)的成本內(nèi)部化，從而達(dá)到降低政府治理污染成本費(fèi)用的目的，使得資源配置更加合理化。

3.排污權(quán)交易制度對(duì)企業(yè)的作用

排污權(quán)交易制度可以幫助企業(yè)降低排污費(fèi)用，使得排污權(quán)為具有更高環(huán)境資源利用效率的企業(yè)所用，從而促使資源配置朝著更有力的方向推進(jìn)。

各企業(yè)由于自身生產(chǎn)情況的不同，那么對(duì)所排放的污染物的數(shù)量及治理費(fèi)用必然不同。如果企業(yè)排污量少，治理污染所花費(fèi)的成本較低，則可以選擇自行治理；然而企業(yè)排污量大而且治理污染所花費(fèi)的成本較高，企業(yè)生產(chǎn)無(wú)利可圖，則企業(yè)便不愿再自行治理，而是轉(zhuǎn)向其他企業(yè)來(lái)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)。排污權(quán)在市場(chǎng)上的流動(dòng)不僅有利于污染治理，而且有利于排污交易雙方，達(dá)到雙贏的效果。

此外，推行排污權(quán)交易制度可以促使企業(yè)追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的同時(shí)，倒逼企業(yè)努力提高生產(chǎn)技術(shù)并且采用先進(jìn)高效的污染防治手段，從而達(dá)到治理污染和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“雙豐收”。

二、我國(guó)排污權(quán)交易制度的困境

(一)從排污權(quán)交易市場(chǎng)現(xiàn)行狀態(tài)來(lái)看我國(guó)排污權(quán)交易制度的困境

1.排污交易市場(chǎng)尚不健全

在現(xiàn)實(shí)生活中，市場(chǎng)機(jī)制并不完全決定排污權(quán)的交易價(jià)格。排污權(quán)的交易價(jià)格更多的是政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)各占一部分，即企業(yè)競(jìng)拍時(shí)政府會(huì)先行訂價(jià)，拍賣(mài)價(jià)格再在政府訂價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)撵`活變通。然而上述政府訂價(jià)的行政管理手段并不能真正發(fā)揮市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格供求等杠桿來(lái)自發(fā)地進(jìn)行資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢(shì)，反而不利于該項(xiàng)制度的發(fā)展，從而使得環(huán)保工作障礙重重。市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不了其固有作用，那么供求關(guān)系便難以得到反映，有需求的企業(yè)便會(huì)持觀望態(tài)度。

2.排污權(quán)交易所需費(fèi)用過(guò)高

在當(dāng)今社會(huì)，資源稀缺越來(lái)越嚴(yán)重。這就更加促進(jìn)了“物以稀為貴”的現(xiàn)象的發(fā)生。排污資源越發(fā)稀少，相應(yīng)的進(jìn)行排污權(quán)交易的價(jià)格與日俱增。在這種情況下，極易發(fā)生兩種現(xiàn)象。一是有排污權(quán)的企業(yè)對(duì)排污權(quán)價(jià)格看漲，不愿意進(jìn)行交易，那么需要排污權(quán)的企業(yè)就買(mǎi)不到排污權(quán)。二是容易滋生行業(yè)壟斷，大企業(yè)惡意收購(gòu)排污權(quán)。以上兩種現(xiàn)象都對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)百害而無(wú)一利，不利于市場(chǎng)的良性循環(huán)。

(二)從政府管理現(xiàn)狀來(lái)看我國(guó)排污權(quán)交易制度的困境

1.政府越位現(xiàn)象嚴(yán)重

排污權(quán)交完整闡釋出“自然資源是有價(jià)資源”的理念。但是無(wú)論環(huán)境使用權(quán)人是基于哪種方式取得初始排污配額，他都必須遵循政府制定的標(biāo)準(zhǔn)和原則。對(duì)于政府而言，這是一個(gè)典型的行政行為。[3](P133)在現(xiàn)實(shí)生活中，市場(chǎng)和政府都非常重要。實(shí)行排污權(quán)交易首先應(yīng)當(dāng)重視市場(chǎng)的作用。但有關(guān)排污權(quán)有償使用和交易的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及運(yùn)行監(jiān)管體系等基礎(chǔ)設(shè)施制度的建構(gòu)和維護(hù)使用，更需要發(fā)揮利用政府的有效資源。政府要從制定配套的政策、努力維護(hù)秩序和保護(hù)產(chǎn)權(quán)等方面來(lái)保障該制度的有效實(shí)行，最終要依靠市場(chǎng)來(lái)發(fā)揮指導(dǎo)和定價(jià)決策作用。因此在該制度的施行方面政府并不能完全代替市場(chǎng)。

2.政府對(duì)企業(yè)排污監(jiān)測(cè)及排污交易監(jiān)管不足

由于污染具有流動(dòng)性和復(fù)雜性，致使其不能按照行政區(qū)劃來(lái)劃分。然而我國(guó)卻是以行政區(qū)劃來(lái)施行有關(guān)環(huán)境管理的制度。這一點(diǎn)從制度設(shè)計(jì)上來(lái)說(shuō)是存在很大問(wèn)題的。而且我國(guó)目前并未形成成熟的污染物排放計(jì)量體系，致使環(huán)境主管部門(mén)難以準(zhǔn)確把握排污企業(yè)的真實(shí)排污量。這些問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致排污權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行困難。總而言之，政府對(duì)企業(yè)排污監(jiān)測(cè)及排污交易監(jiān)管的不足不僅降低了排污市場(chǎng)的活力，而且不利于我國(guó)排污權(quán)交易制度的發(fā)展。

3.地方保護(hù)主義嚴(yán)重，致使交易難以進(jìn)行

地方政府為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就會(huì)帶來(lái)更加嚴(yán)重的污染。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的污染會(huì)受到排污權(quán)數(shù)量的限制，在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候，如果限制生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱，于是有的地方政府對(duì)企業(yè)排污視而不見(jiàn)，讓排污權(quán)交易制度發(fā)揮不出固有作用。另外，有的政府為了維護(hù)本地區(qū)的利益，明令禁止在跨區(qū)域的排污權(quán)交易中向其他地區(qū)轉(zhuǎn)讓排污權(quán)指標(biāo)，為排污權(quán)交易制度的發(fā)展造成了極大的阻礙。

(三)從立法現(xiàn)狀來(lái)看我國(guó)排污權(quán)交易制度的困境

1.排污權(quán)交易制度的相關(guān)立法不健全

我國(guó)現(xiàn)行有效的關(guān)于排污權(quán)交易制度的立法體系化不明顯，相關(guān)立法并不健全。現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)污染物總量控制制度、排污收費(fèi)制度和排污許可證制度等制度做出了一系列詳細(xì)且嚴(yán)格的規(guī)定，但是有關(guān)排污權(quán)交易制度的規(guī)定并不嚴(yán)格和完善。排污權(quán)交易制度目前仍舊處于試行階段，并未在全國(guó)范圍內(nèi)推行。與排污權(quán)交易相關(guān)的立法在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中并未得到體現(xiàn)，只是在部分省市的地方性立法中可以看到。國(guó)家只有把排污權(quán)交易制度上升到法律的層面，才能更好的保障該項(xiàng)制度的施行。

2.排污權(quán)交易中的排污權(quán)并未得到立法確認(rèn)

在我國(guó)的排污權(quán)交易制度中并未明確規(guī)定排污權(quán)的定義。為使排污權(quán)交易制度在我國(guó)順利運(yùn)行，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)該在法律上明確框定排污權(quán)的范圍。學(xué)者歸納出的排污權(quán)定義是指單位和個(gè)人在正常的生產(chǎn)與生活過(guò)程中向環(huán)境排放必須和適量污染物的權(quán)利，而不是向環(huán)境任意排放污染物或污染環(huán)境的權(quán)利。[4](P38)為使生產(chǎn)活動(dòng)正常進(jìn)行不能完全禁止排污，而是要在必須和合理的范圍內(nèi)允許排污行為的存在。否則人類(lèi)的生活將受到很大的影響，這種影響同樣也會(huì)阻礙社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。因此將排污權(quán)明確寫(xiě)入法律是十分必要的。

(四)從社會(huì)監(jiān)督和信息監(jiān)測(cè)、公開(kāi)來(lái)看我國(guó)排污權(quán)交易制度的困境

1.社會(huì)監(jiān)督的缺失

從社會(huì)監(jiān)督方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)排污權(quán)交易制度面臨重重困境。在我國(guó)社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的整體水平較低。公眾參與水平偏低的原因是多方面的，比如政治、經(jīng)濟(jì)和歷史等方面。發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，社會(huì)公眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境管理的參與程度、關(guān)注程度以及監(jiān)督程度都比較高。然而在我國(guó)，環(huán)境保護(hù)和治理活動(dòng)是一項(xiàng)國(guó)家職能，這一職能一直是由政府壟斷的，這一特征穩(wěn)定發(fā)展至今。[5](P133)另一方面擁有排污權(quán)指標(biāo)的企業(yè)和沒(méi)有排污權(quán)企業(yè)之間的監(jiān)督缺失也是非常嚴(yán)重的。有排污指標(biāo)的企業(yè)有義務(wù)監(jiān)督?jīng)]有排污指標(biāo)的企業(yè)的行為，從而完善對(duì)該制度的監(jiān)督，確保制度更好地運(yùn)行。

2.對(duì)污染信息的監(jiān)測(cè)和公開(kāi)不完善

我國(guó)現(xiàn)行制度一方面對(duì)于污染物的監(jiān)測(cè)種類(lèi)少，數(shù)據(jù)量不夠；另一方面對(duì)于所檢測(cè)到的污染信息公開(kāi)透明度不夠。但是這與污染成因的復(fù)雜性、污染程度的不穩(wěn)定性和污染物的流動(dòng)性是密不可分的。

三、我國(guó)排污權(quán)交易制度的完善

(一)規(guī)范市場(chǎng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了排污權(quán)交易制度，該制度利用市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。這就亟需規(guī)制排污權(quán)交易市場(chǎng)，嚴(yán)格確立市場(chǎng)交易規(guī)則，逐步建立健全排污權(quán)交易市場(chǎng)體系。排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)是擁有排污權(quán)指標(biāo)的企業(yè)之間的交易，它的交易是處于一個(gè)完備的市場(chǎng)體系之中的，理應(yīng)由市場(chǎng)引導(dǎo)價(jià)格走向，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)確定交易規(guī)則和交易訂價(jià)。充分發(fā)揮市場(chǎng)的杠桿作用，依據(jù)供求關(guān)系調(diào)整價(jià)格，從而充分發(fā)揮資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而保證排污權(quán)交易價(jià)格的穩(wěn)定，提高排污權(quán)人的交易積極性。

(二)發(fā)揮政府調(diào)控和引導(dǎo)作用

排污權(quán)交易制度的良好運(yùn)行離不開(kāi)政府的宏觀調(diào)控和正確引導(dǎo)。政府應(yīng)當(dāng)從參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚摺⒉门姓撸巧珣?yīng)定位明確，防止權(quán)力的濫用。[6](P12)政府在交易中應(yīng)該逐步放開(kāi)，減少對(duì)排污權(quán)交易的干預(yù)，找準(zhǔn)自己的定位，主要依靠市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)資源的配置，在“市場(chǎng)失靈”時(shí)，政府再干預(yù)。

破除地方保護(hù)主義，祛除地域壟斷。政府引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，不能只關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而以犧牲環(huán)境污染為代價(jià)。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展多數(shù)是以“高污染、高能耗、高排放、低收益、非經(jīng)濟(jì)”的模式實(shí)現(xiàn)的，我國(guó)正在走西方完成資本原始積累的“先污染從而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，后治理從而改善環(huán)境”的老路。[7](P25)政府要發(fā)揮指引作用，“既要金山銀山，也要綠水青山”，“綠水青山就是金山銀山”。

(三)完善立法

想要我國(guó)排污權(quán)交易制度更好更長(zhǎng)久的發(fā)展下去就必須將排污權(quán)交易制度納入法律體系之中，而且要明確排污權(quán)的界定。[8](P99)任何制度想要保持穩(wěn)定都離不開(kāi)法律的保障。完善與環(huán)境污染相關(guān)立法，形成嚴(yán)謹(jǐn)有效的法律體系。不僅要在某些地方性法規(guī)確認(rèn)排污交易制度，更應(yīng)當(dāng)將排污權(quán)交易確立為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本制度，在修改《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等法律時(shí)，對(duì)相關(guān)內(nèi)容加以明確規(guī)定，并由生態(tài)環(huán)境部制定具體的部門(mén)規(guī)章《排污權(quán)交易暫行辦法》，如此推進(jìn)該制度正當(dāng)、合法、有序、深入發(fā)展。[9](P37)

(四)加強(qiáng)監(jiān)督、監(jiān)測(cè)和信息公開(kāi)

排污權(quán)交易制度的良好運(yùn)行離不開(kāi)政府和人民大眾的有效監(jiān)督。我國(guó)的排污權(quán)交易制度肇始于美國(guó)的排污權(quán)交易制度，普通大眾對(duì)其知之甚少，這就需要政府部門(mén)和媒體的宣傳。不僅需要對(duì)普通民眾的宣傳，更重要的是對(duì)企業(yè)的宣傳。企業(yè)屬于排污權(quán)交易制度的主體，是排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)的主角，只有宣傳到位才能使他們參與其中，發(fā)揮好排污權(quán)交易主體的監(jiān)督作用。

四、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅猛，環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)受到社會(huì)大眾的重視，關(guān)注度持續(xù)走高。排污權(quán)交易制度作為一種依托市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題的制度，在美國(guó)施行以后效果顯著。[10](P72)雖然在我國(guó)現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染的狀態(tài)下施行排污權(quán)交易任重道遠(yuǎn)，但是經(jīng)過(guò)不斷的改進(jìn)和完善，一定可以使之適應(yīng)我國(guó)的國(guó)情，得到長(zhǎng)久的發(fā)展。