關(guān)于城市更新改造及人口疏解有關(guān)思路淺析

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院　北京　100872；北京華融金暉置業(yè)有限公司　北京　100085)

一、城市更新改造的歷史

縱觀世界各國歷朝歷代在社會發(fā)展過程中，城市功能隨著國家管理者、人民群眾的需求改變，城市布局也在不斷變化。沒有一個城市的布局可以做到從古至今不曾改變。

以北京為例，從公元1272年元大都開始，北京便開啟了直至今日都未曾停歇的一系列更新改造工程。首先城市范圍在不斷擴大，從北平府、順天府、京兆，到現(xiàn)在16城區(qū)，隨著城市的發(fā)展，人們對城市功能的利用與需求，北京的城市邊界范圍在不斷擴大過程中；其次城市人口在不斷增加，從元大都不足百萬人口，到明清時期人口鼎盛逾百萬，再到2017年末常住人口達到2170萬人；最后經(jīng)濟貢獻在不斷增加，2017年，北京市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)2.8萬億，北京市連續(xù)三年位居中國百強城市排行榜榜首。

二、城市更新改造的意義

在城市化快速推進的今天，城市土地供應(yīng)日益收窄，隨著新城開發(fā)速度放緩以及城市建設(shè)用地不足，存量物業(yè)的改造運營將取代新建開發(fā)成為城市更新的主要手段。目前中國一、二線城市對城市功能重新定位優(yōu)化、存量資產(chǎn)改造升級的需求開始不斷上升，城市更新主題進入新的階段并已成為中國房地產(chǎn)行業(yè)的熱點聚焦。城市更新改造，對于健全城市規(guī)劃、提升城市居民生活環(huán)境品質(zhì)，有重要的貢獻。城市改造除了健全城市發(fā)展以外，也可以用來保護農(nóng)地、保護自然資源、景觀以及防治水資源與空氣污染等功能。

三、城市更新改造過程中出現(xiàn)的問題

在老城改造過程中，項目資金平衡、人口疏解、人員安置、戶籍管理等問題一直是比較突出的問題所在。隨著城市規(guī)劃的調(diào)整，土地供應(yīng)區(qū)域及數(shù)量的調(diào)整，城市更新改造的難度越來越大。尤其面對人口密度大、改造或疏解成本高，經(jīng)濟利用價值較低的老舊小區(qū)、“城中村”等地域，上述問題尤為凸顯。除了政府征收征用土地等政策性動力以外，對于老舊小區(qū)、“城中村”等的改造還需要有經(jīng)濟動力，才能推動項目實施。

城市改造項目運作模式一般很難承擔(dān)較高資金借款，項目改造要結(jié)合城市整體規(guī)劃。此外，在項目實施過程中，安置房源、戶籍轉(zhuǎn)移的問題也始終制約著項目實施開展。

四、城市更新改造有關(guān)思路

城市更新改造與城市規(guī)劃密切相關(guān)，而不同的城市規(guī)劃帶來的改造方式也是多樣的。目前無論在國內(nèi)外大多數(shù)城市發(fā)生或可能發(fā)生的情況，解決思路主要有以下幾個方面：

(一)提升區(qū)域經(jīng)濟價值，提高經(jīng)濟貢獻

在城市更新改造中，存量改造是整個過程的核心部分。對于存量物業(yè)如何改造運營從而最大限度提升其內(nèi)在價值利用度，將一直是未來城市更新中的關(guān)鍵課題。由于涉及政府、開發(fā)商、私募基金等投資者和使用者諸多參與方，加之區(qū)域情況差異和存量物業(yè)類型眾多，當(dāng)前中國的城市更新項目從改造方式到盈利模式均呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性和多樣性。在北京、上海、廣東、深圳一線城市中，城市更新和存量改造已經(jīng)成為城市發(fā)展的主旋律。

在城市更新改造過程中，結(jié)合城市規(guī)劃，重新梳理土地用途，拆除違章違規(guī)建筑，或疏解部分聚集區(qū)，以實現(xiàn)留白增綠，將會使得規(guī)劃后區(qū)域土地及房屋價值有所提升。

(二)提升區(qū)域服務(wù)品質(zhì)，并帶有造血功能

古希臘哲學(xué)家亞里士多德說過：“人們?yōu)榱松?，聚集于城市；為了生活得更好，留居于城市。”傳統(tǒng)的城市更新模式中，城市更新項目都是由政府根據(jù)城市規(guī)劃的計劃安排，設(shè)置相應(yīng)的項目，對舊城進行更新，讓居住者生活得更加舒適。

現(xiàn)今在城市擴張邊際有限的情況下，不少地產(chǎn)資本也將目光聚焦在城市更新方面，包括傳統(tǒng)寫字樓改造、老舊廠房改造、公寓改造等,參與城市更新項目無疑也成為房企在一線城市扎根的另一條途徑。對于一線品牌房企來說，參與城市更新不僅限于一線城市，鄭州、南京等熱點城市也是不少房企考慮的重點。

城市更新改造后的長期運營持有是重點和難點，城市更新改造對于開發(fā)商在資金、談判能力、專業(yè)程度和運營能力的要求上都非常高。在新一輪格局建立過程中，改造運營能力也將取代之前拼土儲、拼資金、急速擴張的傳統(tǒng)路線，成為各方角力的新核心競爭力之一。

(三)提升區(qū)域文化品質(zhì)，實現(xiàn)民族文化傳承

在城市化進程中，不僅僅是簡單的拆改，更好的做法是保留有城市文化歷史記憶的建筑物，創(chuàng)建城市的家園歸屬感。例如，北京廢舊工廠改造為798時尚商業(yè)藝術(shù)區(qū)、對后海周邊四合院整體仿古風(fēng)格的重新整理，上海原遠東第一屠宰場改造為1933商業(yè)藝術(shù)風(fēng)情街等。

除了國內(nèi)，國外也有一些成功的經(jīng)典案例。英國可謂是最早開始“城市化”的國家之一，倫敦出色的不夜碼頭也是典型案例之一。美國城市更新也毫不遜色，其獨具特色的空中花園走廊——高線公園，為紐約贏得了巨大的社會經(jīng)濟效益，成為國際設(shè)計和舊物重建的典范。

(四)吸引符合條件的高端人才，解決職住平衡問題

人才引進對提高一個地方人力資本，改善人口結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟增長能起到至關(guān)重要的作用。尤其在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對勞動者素質(zhì)提出新要求的今天，人才更是高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。長期以來，企業(yè)存在著人才請不來、留不住、用不上的“人才瓶頸”，除了薪酬、戶口問題，還有就是住房問題。

當(dāng)前正值新城建設(shè)、老城改造的關(guān)鍵時期，是推進職住均衡的極好機會。然而很多新區(qū)建設(shè)功能單一，要么是產(chǎn)業(yè)功能為主的產(chǎn)業(yè)新城，要么是居住功能為主的臥城，導(dǎo)致居住與就業(yè)分離現(xiàn)象更加嚴重。這種職住分離的現(xiàn)象，加大了城市的運行成本，導(dǎo)致城市效率低下、生活質(zhì)量下降。推進職住均衡的首要環(huán)節(jié)是城市規(guī)劃，尤其是城市總體規(guī)劃、土地使用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的協(xié)調(diào)。實現(xiàn)職住均衡，在規(guī)劃層面應(yīng)注意：(1)混合土地使用。就業(yè)崗位和居住容量應(yīng)基本匹配，可根據(jù)生態(tài)城市單元主體功能的不同確定不同的比例，注重不同土地使用的空間布局，可采用職住混合度與均衡度指標衡量。(2)混合建筑類型。提供不同建筑類型和不同戶型的重要意義在于為不同階層、不同經(jīng)濟地位市民提供選擇性，從而為職住均衡提供可能性。(3)完善的綠色交通系統(tǒng)。“住”和“行”是密不可分的。按照生態(tài)城市單元的規(guī)劃設(shè)計思路，實現(xiàn)居民近距離出行采用步行和自行車交通，遠距離出行使用公共交通的綠色交通模式。

綜上所述，隨著中國經(jīng)濟近幾十年的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)初期目標已經(jīng)基本完成。為了進一步滿足城市長遠發(fā)展的需求，城市更新改造的腳步將不會停止。