基于不同兼業類型農戶的農村土地整治模式研究

(成都理工大學 四川 成都 610059)

一、引言

土地整治是指優化土地自然條件、促進農業發展、協調農村發展和改善農村生態環境。優化土地利用關系，協調農村十地整治是促進農村資源整合利用的有效措施,它在提高農村土地資源利用效率、改善鄉村農業生態景觀、促進產業結構調整、節約勞動力投入、加速新農村建設、推動城鄉統籌發展等方面發揮著重要的作用。但是,當前各地開展的土地整治項目,主要注重追求增加耕地數量的增加和獲取直接經濟效益，2010年以來，全國通過農村土地整治，農田和農村居民點整理補充耕地165.87萬公頃(2488萬畝)，平均每年16.59萬公頃(248.8萬畝)。這些土地整理項目較少從土地整治的直接使用者和受益者農戶角度出發，管理者和規劃設計及實施者大多僵化套用“標準化”、“統一化”、“規模化”的土地整理、農村居民點整合模式。這樣的規劃、實施導致整理前，與農戶“零溝通”，整理后效果與農戶實際需求不符或錯誤，大量的投資僅換取了耕地占補平衡指標，沒有達到整合農村各類資源、促進農業產業發展、改善農村生態景觀、促進勞動力合理配置的目的。

二、建立農戶需求響應的土地整治模式

基于對平原區和丘陵區農戶兼業類型及不同兼業類型農戶對土地整治認知、響應的分析，我們應改變各地不論地區、農戶分類差異，都套用“標準化”、“統一化”、“規模化”的土地整治模式，建立根據不同地區兼業農戶類型的土地整治模式。

(一)建立農用地與建設用地綜合整治、發展高效農業發展模式。平原區和丘陵區城鎮郊區，自然條件、社會經濟條件相對優越，農戶專業化農戶和二兼農戶占比較高，專業化農戶對農業的投入較多，而二兼農戶更傾向于將承包經營的土地流轉出去，從而獲得收益。同時城市郊區農村居民點分布相對集中，所在村落地形平整、交通比較便利，農戶傾向于建立相對集中的農村居民點，配套較完善的公共服務設施。因此在這樣的區域，土地整治可以建立農用地與建設用地綜合整治模式。在相關區域同時開展農用地整理和建設用地整理，通過格田歸并田塊，通過“田、水、路、林”的建設，完善農田基礎設施，對耕地資源進行綜合整合，提高耕地利用水平。通過已有專業農戶的帶動，大戶帶動小戶，或是引進專業農業生產企業，通過流轉，提高農業專業化、現代化程度。這類區域的農用地整理規劃、實施則可以按照“田成塊、路成線”規模化、標準化設計、實施。平原郊區的綜合整治，當地政府應充分發動專業化農戶和二兼農戶的相互融合，通過農業合作化等政策，采用入股、租賃等多樣的土地利用模式，整合耕地資源，實現農業規模化、產業化經營。

同時配合農用地整理，在同一區域開展城鄉建設用地增減掛鉤試點項目，城市郊區農村居名點建設可以相對集中建設，建立中心村。通過一定規模的農村居民點建設，提升農戶居住環境，增加配套設施，改善農村生活環境，有利于推進城鄉統籌。同時城鄉建設用地增減掛鉤可以將農村閑置、廢棄農村集體建設用地適當整治，優化城鄉建設用地結構，盤活農村建設用地資產。這類區域居民點選址需要考慮專業化農戶生產需要，居民點選址不應只考慮接近村城郊場鎮，應同時兼顧農業種植距離。農房功能也需要考慮對工具房、曬壩等生產附屬設施的需要。

在農用地和農村居民點的綜合整治中，有條件的區域可以考慮區域內土地生態景觀的優化。綜合整治可以在短時間內改變區域的土地利用結構和覆蓋，對田、水、路、林、村莊等生態景觀產生大的影響，通過綜合整治提高景觀的協調性和美學價值，帶動城市郊區農業生態景觀發展。

在農用地整理、建設用地整理和生態景觀優化的基礎上，利用土地整治對勞動力配置的影響作用，通過農業產業發展，提高二兼農戶的比例，促進一兼農戶的就地就業，帶動農戶轉型。

(二)建立土地整理帶動建設用地整理的分步實施模式。在平原區及丘陵山區離城區相對較遠，耕地資源相對豐富、地形地貌條件相對較好的區域，一兼農戶占比較高。這類區域可以大力開展土地整理項目。采取工程措施因地制宜地規劃田塊，補充完善原有灌溉排水體系，通過田間道路和生產路的無縫構建，打通農戶耕作的“最后一公里”障礙。提高原有農用地基礎設施配套水平。在此基礎上，逐步引導農戶規模化耕作，在集中經營的基礎上，促進一兼農戶的就地就業，帶動農戶轉型。

在土地整理開展的基礎上，開展同一區域開展城鄉建設用地增減掛鉤試點項目。這類區域農民集中居住區不適宜大規模集中安置，應根據農戶距離耕地種植的適宜距離，小規模集中居住。在集中居住區規劃方面，需要考慮統一供水、供電、交通、通訊等基礎設施，采用“居住+院壩”的形式。

三、輔助配套措施

基于不同兼業農戶對土地整治的響應，建立不同的土地整治模式，有利于因地制宜地發展。依照區域農戶主導兼業類型選取對應的土地整治模式，同時還應該在規劃編制、試點推廣、實施監督方面進一步嚴格把關，共同促進土地整治的順利、高效開展。

(一)規劃先行，嚴把“十三五”土地整治規劃修編質量。土地整治規劃是落實土地整理項目的前提，各類項目都必須符合土地整治規劃。因此當前必須從嚴、保質編寫新一輪“十三五”土地整治規劃，在全面評價上一輪規劃完成情況基礎上,深入分析區域開展土地整治的基礎、潛力和可行性,明確合理可實現的建設目標任務,具體確定各類建設項目重點、實施時間順序。

(二)精品化試點推廣。結合調查中，原有實施效果不佳項目的反面影響，可以在已經實施過土地整治、專業化經營基礎較好的村試點推廣。通過“查漏補缺”梳理經過土地整理后在農業工程、農民居住點、生態環境等方面的改變，按照“缺什么，補什么，突出重點，效益優先”的原則，緊緊圍繞提高耕地糧食生產能力、培育現代農業產業基礎和新農村建設三大任務，堅持成片建設，建成一片算一片，著力提高地力，達到田網、渠網、路網“三網”配套，實現農田排灌能力、土壤培育肥力、農機作業能力“三力”提升。

(三)嚴格監察規劃設計施工質量。實行專家咨詢制、項目法人負責制，科學編制規劃、設計、施工方案，精心組織施工、全面落實工程監理制，嚴格保證工程質量，配合精品推廣試點，做好示范，為參與農戶打上“強心針”。

(四)多部門協調做戰。提升土地整治成效是一項系統工程，涉及地方諸多部門和相關單位，雖然相關整治項目牽頭部門是地方國土資源管理部門，但需要地方政府、產業發展、農業、林業、水利等多部門配合協調。要切實落實項目國土主導、多部門協調的機制，以開展建設所在鄉鎮為基礎，在引導農戶的基礎上、提升服務、規劃、建設水平。