西方智庫發展的主要理論及其對中國的啟示

徐增文

（國防大學政治學院 上海 201602）

基于現代社會科學的研究方法，在西方智庫理論的研究和實踐探索中形成了歷史路徑、實證主義和國際比較等研究范式，提出了一系列智庫發展的重要理論，成為現代國家政治制度和社會治理體系的重要工具。

一、戴維·杜魯門和羅伯特·達爾的多元理論

在西方智庫研究中，杜魯門和達爾等人發展起來的多元理論是西方智庫理論研究的主流。

（一）公共決策是社會多元利益集團競爭達成平衡的結果

杜魯門認為，政治的基本事實是利益集團之間的互動。“利益集團”指的是“社會中具有共同態度、向其他團體提出特定要求的團體。”“這些決策環節在整個政治結構中廣為分散，不僅包括正式建立的政府部門，而且也包括政黨、政府組織與其他利益集團之間的關系。”[1](P547-548)公共政策是多元集團競爭達成平衡的結果，而這種平衡又是由利益團體的相對影響力所決定。因此，智庫“可以參與到工會、環保組織、民間社團和非政府組織等利益集團影響政府決策的競爭之中，進而在社會公眾和政府決策中發揮影響。”[2](P31)智庫通過對利益集團競爭的參與，不僅可以提高政策制定過程的質量和透明度，還可以培育開放和民主的政治文化，并有助于增強開放民主程序間的相互信任。

（二）“思想市場”是智庫獲得影響力的主要競爭場所

達爾更關注于多元民主國家中“獨立組織”的理想性和局限性，提出了多元民主理論。達爾認為，獨立組織對于相互控制和大規模民主都十分理想。一方面，獨立組織有助于抑制國家政府中的等級制度和支配體制；另一方面，獨立組織“在現代民主國家中能最充分地受到該政體的各種制度的保護”。[3](P32-41)達爾還進一步分析了獨立組織蘊含著多元民主理論的局限性，包括“使非正義穩定化、扭曲公民意識、使公共議事日程不正常”等方面。[3](P41-54)從達爾的多元理論出發，現代智庫作為“獨立組織”的“獨立性”及其競爭“多元性”成為關注的焦點。在多元理論者看來，通過制度保證“獨立”是促進智庫發揮其民主功能、抑制政府獨斷決策的基本前提；同時，“思想市場”是智庫參與政策影響力競爭的主要場所。在思想市場上，智庫之間就思想理念和政策主張等展開相互競爭，智庫自身的政策影響力及其存亡都取決于“思想市場”上智庫間競爭的結果。[4]因此，從國家層面看來，豐富的智庫數量類型和規范有序且充滿活力的思想市場是現代智庫體系建設的重要方向。

二、米爾斯和戴伊的精英理論

與強調廣泛的多元競爭不同，精英理論認為公共政策的內容及制定由精英主導，智庫的參與和競爭應當被限制在社會精英之中。

（一）公共政策的制定由精英操縱而極少受到大眾影響

查爾斯·賴特·米爾斯提出并強調“權力精英”這一概念。他在研究美國權力結構時發現，經濟、政治和軍事領域權力的執掌者，在相互滲透和共識合作的過程中，共同組成了作為統治階層的權力精英。權力精英階層的崛起是各種歷史因素交融的結果，精英階層以理所應當的姿態做出的各種重大決策并對更多人產生著重大的后果。米爾斯斷言，在權力體系的頂層更加團結，底層卻松散和軟弱，而權力中層則“既沒有表達底層的意愿，也沒有參與頂層的決策”。[5](P29)米爾斯精英理論的支持者認為，政府的政治結構是一種在個別具有一定目標的組織和個人主導之下的運作機制。在這一理論框架中，就整個社會智庫體系運行而言，少數精英級的智庫主導著這一領域的利益分配、價值偏好和話語表達，具有更強的對政策影響力。威廉·多姆霍夫在研究美國智庫時發現，“政策研制網絡中最深刻、最關鍵的思想是在各種智庫中產生的。”[6](P227)三家“最廣為人知”的智庫——布魯金斯學會、美國企業研究所和傳統基金會——都為其在華盛頓的知名度和影響力而相互競爭，然而其運作方式和知識生產方式在本質和根源上幾乎并無不同，都代言了社會中最有實力的幾大利益集團。“多樣性”智庫思想市場上看似激烈的“多元”競爭也許是一種假象。

（二）公共政策反映精英而非大眾的利益和價值偏好

戴伊進一步提出，精英治理國家和社會的公共政策只是精英利益和價值的產物。就公共政策內容的變革和創新而言，精英集團更多持保守主義的立場，主張維持現行政治和社會體制的漸進而非革命，以穩定保持現有政治體系中精英群體的地位和作用。戴伊認為，雖然 “精英主義并不必然意味著公共政策與大眾福利是敵對的，只不過是把承擔大眾福利的責任賦予了精英而非大眾”[7](P21)，但公共政策“為公眾利益考量”只是作為一種非根本的價值偏好在精英主導的政策中反映出來。大眾在國家和社會的權力結構處于邊緣地位和“被動的、態度冷漠的、消息閉塞的”狀態，因此大眾在情感上更多被精英操縱，而精英的價值觀卻很少受到大眾情感的影響。[7](P19-20)

智庫對于公共政策的議程和內容的設定具有關鍵影響，而公共政策的內容主要反映精英的利益，因此智庫知識生產的內容要依托于精英話語，并且為精英群體的決策過程服務。智庫生產的內容決定了智庫人才應當接受良好的精英教育，熟悉智庫思想、政策等知識生產的技術流程和價值標準，從而更好地維護精英群體的地位和社會治理的穩定運行。對于西方智庫而言，不論其標榜的是左派、右派或中立的立場，在根本上都傾向于保守主義，從長期來看，智庫生產的公共政策都呈現出封閉性和依附性特征，所謂的“中立”也不過是一種假象。

三、葛蘭西學派的領導權理論

安東尼奧·葛蘭西是西方馬克思主義理論的創始人之一，其領導權理論在社會科學諸領域影響巨大，其中的話語權、市民社會和知識分子等概念，提供了認識當代資本主義國家智庫建設的獨到視角。

（一）智庫是生產共識思想和維持領導權平衡的場所

葛蘭西提出，領導權存在于絕大多數社會團體和個體對于政治、知識與道德的領導爭議較少的時期，[8](P161)正是“在這樣一個時期，社會達到理論與實踐的融合或均衡”。[9]領導權表現為將多元社會力量整合為非對稱的“歷史集團”或“權力集團”達成的聯盟與妥協的過程。葛蘭西所關注的是那些締造歷史集團并維持領導權平衡的積極政治戰略。在葛蘭西那里，智庫被理解為“形成、輻射、傳播”戰略思想的中心，通過智庫場所讓思想傳播開來，成為爭取領導權平衡的政治斗爭力量。

（二）智庫是資本主義“有機知識分子”網絡構建物

葛蘭西強調因知識和覺悟提高而形成的政治斗爭中代理的重要性，“有機知識分子”在此過程中十分重要。許多學者認為，智庫首先出現在那些擁有發達的資本主義民主的國家，[10]但在葛蘭西看來，在經濟生產領域的每一個社會團體都可以有機地打造一個或多個知識分子階層，這些階層使這一社會團體具有均質性，并使之意識到其自身在經濟領域乃至社會和政治領域所具有的功能。[8](P5)這意味著必須把智庫視為與資本主義的崛起及特定社會階層的出現具有必然聯系的事物。因此，智庫知識分子就是葛蘭西所謂資本主義“有機知識分子”網絡的一部分，這張網絡囊括了公務員、技術人員、政策專家或法律專家。他們“永遠是說服者”，滿足社會的技術性、指導性和組織性需求。基于這種理解，智庫在維系發達資本主義上發揮了“看門人”的作用，這部分歸因于其能夠在文化、道德、倫理和知識領域使其話語合法化。

四、西方智庫理論對中國特色新型智庫建設的啟示

中國特色新型智庫服務于黨和政府決策，為實現中國夢提供重要的智力支撐。近年來我國智庫發展迅速，成績斐然，但“中國特色和優勢”的模糊與缺失制約了發展的進程和功能的發揮。新時代新型智庫建設既要吸收借鑒西方智庫發展的有益理論，又要遵循客觀規律著力打造中國的特色和優勢。

（一）堅持黨管智庫基本原則和服務人民價值導向

智庫在根本上都為本國利益和戰略決策服務。“辦好中國的事情，關鍵在黨。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。”[11](P22)黨管智庫是中國特色新型智庫建設的基本原則，黨對智庫的管理在實踐中主要體現為兩個方面：一是堅持黨對智庫在根本方向上的指引；二是黨對智庫建設的總體設計。在推動智庫建設繁榮發展的同時，引導、管理智庫為黨和政府探索執政規律、提高執政科學化水平提供智力支撐。西方精英理論在現代智庫建設中具有深遠影響，精英治理導致的普遍問題也在我國新型智庫建設中呈現出來。精英理論的代表人物戴伊在研究中發現，美國的政策變化和革新絕非根源于廣大民眾的利益訴求，而是由于“精英們感受到了對制度的威脅，因而發起改革以保持這一制度及其在該制度中的地位。”[12](P58)當前我國智庫服務的對象主要是決策部門和“精英”群體，服務人民的功能和影響力不夠。新型智庫建設要始終以人民利益為根本價值取向，這是中國智庫有別于西方智庫的重要特色。中國共產黨作為最廣大人民根本利益的代表，中國智庫擁護黨的宗旨是其實現社會價值的應有之義。中國特色新型智庫既要為國家、地區和行業提供決策咨詢和信息服務，也要向人民群眾進行理論宣傳和政策普及。

（二）培育規制中國特色智庫思想市場體系

根據多元理論，發達的思想市場在智庫發展中發揮著不可替代的作用。智庫是思想市場上的供給方，需求方則包括公共政策制定者及相關群體、企業、非政府組織和社會公眾。智庫是思想市場中的“企業”，其生產的思想產品就像一般的商品那樣在市場中被各式“消費者”購買或采納。在開放和多元的思想市場競爭機制作用下，智庫資源才能實現優化配置，智庫產業才能繁榮發展。我國當前智庫市場體系仍然缺乏公開透明的競爭平臺，缺少有序的競爭機制和規范智庫建設的法制保障。從西方實踐經驗看，思想市場容易出現市場失靈，需要政府從市場準入政策、智庫活動范圍、智庫產品采購、智庫輿論傳播、智庫專家考核和責任追究制度等方面進行有效規制。

（三）著力打造中國特色自主知識體系

作為爭奪和管控意識形態領導權的重要陣地，中國特色新型智庫如果忽略了西方智庫的價值輸出問題、模糊了意識形態斗爭的根本立場，不僅將弱化高端智庫服務國家利益和政府決策的引領帶動作用，還會誤導公眾輿論影響政府決策，甚至成為意識形態領域交鋒中的“蛻變者”。從國際視野看來，當今世界智庫話語體系由美國等西方國家主導，在根本上以西方價值作為評判標準。當前最具影響力的賓夕法尼亞大學“智庫與公民社會項目”（TTCSP）《全球智庫報告》排名，是西方在智庫價值評價體系領域強勢話語權的縮影。

中國有悠久的文明傳統，有社會主義建設的偉大實踐特別是改革開放四十年來中國特色社會主義的非凡成就，但仍然缺少中國特色的自主知識體系對推動中國民族復興的成功道路進行闡釋。建設和完善中國特色的自主話語體系，對于保證新型智庫發揮特色優勢、增強中國道路的國際影響力和話語權具有重要意義。在當前西方主導的國際主流話語體系下，不可能一蹴而就構建中國特色的自主話語體系，中國智庫發展需要在充分借鑒西方智庫理論的優秀成果，融通西方智庫語體系的一般規律，在基礎理論上激發起民族的自主創造力，著力構建中國特色的知識體系，進而在這一知識體系之上進行政策分析和決策咨詢。“善于提煉標識性概念，打造易于為國際社會所理解和接受的新概念、新范疇、新表述，引導國際學術界展開研究和討論。”[13](P24)中國社會科學院發布的《全球智庫評價報告》、零點國際發展研究院發布的《2014中國智庫影響力報告》等形成了自己的特色。新時代完善智庫體系中的中國話語，需要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步提升馬克思主義科學理論在智庫建設中的話語權，確保智庫建設沿著正確方向前進。