監察監督對民主黨派相關權力的效力

楊金華

監察法已經生效實施，為我國監察體制改革的順利推進提供了明確的法律依據。該法明確規定，加強對所有公權力行使者的監督，實現對公權力的全覆蓋，并在第十五條明確列舉了監察監督涵蓋的公權力行使者的范圍。我國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，民主黨派作為參政黨存在。民主黨派在參政的過程中是否擁有公權力？是何種性質的公權力？根據監察法公權力全覆蓋的原則，該法對各民主黨派的相關權力產生怎樣的約束力？民主黨派的職能由其工作人員具體行使，哪些人員的公權力行為應當接受監察監督？這些問題的回答是監察監督在民主黨派組織落實的前提，也是有效執行《監察法》第十五條將民主黨派機關公務員列入監察對象的前提。

一、公權力與民主黨派的相關權力

權力源于人類社會關系的存在，是一方主體對其他社會主體所擁有的強制性支配力，具有支配性、強制性、擴張性、排他性、公共性等特征。而當權力致力于維護最大范圍的公共利益，如國家利益、社會利益時，則具有了較強的公共性，被稱之為公權力。早期，公權力限于國家公權力，國家通過憲法設立立法、行政、司法等國家機關，代表國家行使公權力。但隨著法治社會的發展，國家、社會、個人相分離，公共利益不僅有國家的公共利益，還有社會的公共利益，致力于維護公共利益的公權力也出現了新的形態——社會公權力。社會公權力的行使主體通常是國家機關之外的其他組織，如政黨、人民團體、事業組織、其他社會組織等。

在我國，政黨、人民團體與其他的社會組織在行使社會公權力時又有所不同，它們雖不是國家機關，但卻根據憲法和法律的規定享有和行使一定的公權力，其權力具有準國家公權力的性質。特別是執政黨所擁有的準國家公權力，其法律地位和權威高于任何國家公權力和其他社會公權力。[1]而民主黨派則是合法存在的參政黨，要參加國家政權，參與國家大政方針和領導人的協商，參與及監督國家事務的管理，參與及監督國家法律法規的制定和執行等。由此可見，民主黨派的活動與國家公權力在政治、經濟、社會領域中的決策與實施密切聯系在一起，具有準國家公權力的性質。特別是黨派成員直接參政議政的活動，更具有國家公權力的性質。

孟德斯鳩曾說，一切掌握權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。對權力的監督與制約是權力本身所具有的支配性、強制性的必然要求，對權力的監督不僅需要內部監督，更需要外部監督。國家公權力接受外部監督是分權制衡憲法原則的應有之義，社會公權力是否應當接受外部監督，則需要判斷該社會公權力是否滿足一定的條件：首先，社會公權力要對社會公眾的權利和義務產生重要影響；其次，該社會公權力與國家公權力關系密切；再者，社會公權力涉及公共資源的利用。[2]一旦滿足這三個條件，也就意味著該社會公權力近似于國家公權力，與社會公共利益關系密切，應當接受外部監督。

二、民主黨派組織的參政權與監察監督

我國憲法確認我國的政黨制度為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。中國共產黨是執政黨，各民主黨派是參政黨，民主黨派的職能是參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商。民主黨派參政職能的有序開展必然需要設置一定的組織機構。民主黨派機關是聯系黨派成員、溝通反映信息的中樞，是代表民主黨派組織參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商的關鍵。黨派機關代表黨派組織，承接決策機構的指令，通過黨派機關組織系統傳達至下級組織和成員，協同合作完成黨派職能。因此，民主黨派機關的行為是民主黨派行為的縮影，具有準國家公權力的性質。顯然，無論是對國家政治事務的黨派組織協商，還是對國家管理事務的民主監督，以及部分民主黨派成員對國家政治事務的直接參與（如擔任政府部門領導職務），民主黨派組織作為參政黨參與的是國家政治事務，涉及國家政治權力的運行，屬于政治權力的范疇。但民主黨派組織履行職能所行使的政治權力在效力上不同于人大等國家機關的政治權力，國家機關的政治權力具有法定性、權威性以及強制執行力，民主黨派參與政治生活的權力效力需要具體問題具體分析。

民主黨派組織的參政權具體可以分為兩類，一類是部分民主黨派成員直接擔任國家和政府部門領導職務所行使的政治權力，是執政黨將國家權力分配給參政黨的一種體現，此權力是經過精心配置、有限的，并能夠直接實現對國家權力的控制和使用。該政治權力直接涉及國家權力的行使，是民主黨派參政最有價值的一種方式，是一種制度化、規范化、程序化的權力，屬于國家公權力的范疇，其強制力、約束力、權威性較大。另一類是民主黨派組織對國家政治生活的協商與監督，如通過政協會議提交提案或發表意見、對國家重大決策表達看法，或者對執政黨、政府部門權力行使中的問題提出監督性建議等，此類政治權力更大程度上表現為協商性、建議性，其強制力、約束力、權威性較弱。但這種參與政治生活的權力仍是公權力的組成部分，更大意義上屬于準國家公權力的范疇。

我國監察法意在對公權力行使過程進行執法監督、效能監督、重大決策監督，預防與懲治公權力行使過程中的腐敗。但監察法側重于對公權力行使者的監督，也就是對人的監督，通過對“行使公權力這件事”的監督實現對“公權力行使者”這種人的監督，最終達到對公權力行使者的全覆蓋。對公權力組織機構的權力監督不屬于監察法的范疇，而是屬于產生該組織機構的其他組織機構。如人大產生“一府兩院”，因此，對政府、法院等國家機構的監督權屬于同級人大。同樣，民主黨派存在上下組織架構，對民主黨派所行使的準國家公權力的監督來自于其上級黨派組織機構，而不是監察委員會。而對于部分直接擔任國家和政府領導職務的民主黨派成員，其所行使的國家權力行為受個人意志左右，屬于公權力的行使者，屬于我國《監察法》第十五條所規定的監察對象的范圍。

三、民主黨派領導班子成員的公權力行為與監察監督

我國民主黨派領導班子成員的配備不同于執政黨的領導班子，中國共產黨的各級黨委領導班子成員都是專職的，但民主黨派各級組織機構的領導班子成員以兼職為主，專職領導通常只占少數。專職領導班子成員是國家公務員中的干部群體，是民主黨派公職活動的主要領導者。民主黨派領導班子兼職成員通常是各單位的領導或業務骨干，主要行使的是單位的公權力。有些兼職領導成員屬于國家機關公務員，行使國家公權力，有些兼職領導成員屬于事業單位、社會組織、國有企業的工作人員，行使社會公權力。但作為民主黨派領導成員時，必然要承擔部分黨派黨務工作的領導職能，如作為各專委會的負責人，分管專委會工作的統籌規劃等。

民主黨派開展的黨務工作涉及本黨成員的權利義務，甚至涉及社會公眾利益，開展民主黨派黨務工作的經費通常來自于國家財政，因此黨務工作的開展具有較強的公共性。可見，無論是專職還是兼職領導班子成員履行黨務工作的行為應屬于公權力行為，但其又不同于國家機關的國家公權力行為，更大程度上是準國家公權力行為。

監察法規定，要對所有行使公權力的公職人員的行為進行監察監督。無論是專職還是兼職領導班子成員，其執行黨務工作的公權力行為都應當接受監察監督。雖然兼職領導班子成員執行黨務工作的公權力行為遠遠少于專職領導班子成員，但其對黨派內部的人事安排及經費使用有一定的影響力，也可能出現權力的濫用。因此，對于兼職領導班子成員，一旦出現利用黨派領導身份牟取私利，或者濫用黨派領導人公權力的行為，應當接受監察委員會的調查、處置。

四、黨派機關工作人員的公權力行為與監察監督

從權力的具體運作過程來看，任何權力的行使都是具體的而非抽象的。要有效行使權力，首先要建立行使權力的具體機構，其次這些權力要授權給具體的人來實施。[3]根據監察制度，監察委員會對所有行使公權力的公職人員的行為進行監察。對民主黨派機關而言，監察委員會的監察對象除了領導班子成員之外還包括其機關工作人員。原因在于，一方面，民主黨派機關的行為主要授權給機關工作人員行使，機關工作人員履行本職工作的行為自然屬于社會公權力行為。另一方面，根據《中國人民共和國公務員法》第二條的規定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”《〈中國人民共和國公務員法〉實施方案》進一步明確規定，民主黨派機關為公務員機關，其工作人員為公務員。這表明，民主黨派機關工作人員除了代表黨派機關履行公職外，還具有國家行政編制，其人員的招錄要按照公務員的招錄程序進行，民主黨派機關工作人員的工資待遇和國家機關公務員一樣，由國家財政承負擔。所以，從身份上看，民主黨派機關工作人員屬于公務員；從行為上看，民主黨派機關工作人員代表黨派機關行使社會公權力。概括而言，根據監察法全覆蓋公權力行使者的立法宗旨，民主黨派機關工作人員行使公權力的行為應當作為監察對象。

從民主黨派機關工作人員的具體行為分析，一類是與本職工作沒有關系的個人行為，如與親戚朋友之間產生的行為，或者在市場交易中產生的行為，此類行為不屬于公權力行為，自然也不歸于監察法監督的范圍。一類是利用本職工作所產生的個人行為，如利用機關工作人員的身份為自己或他人謀取不正當利益，此類行為已經涉及公權力的不正當行使，應當屬于監察法監督的范圍。最后一類是從事本職工作的行為，如開展思想建設宣傳、服務參政議政、組織發展工作、開展社會服務等。民主黨派機關工作人員履行職能的行為屬于公權力行為，理應屬于監察對象。這也就意味著黨派機關工作人員在履行職能過程中或者利用本職工作與他人產生的關系中，如果出現貪污受賄、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資產等職務違法與職務犯罪行為，要接受監察委員會的調查、處置。

五、普通民主黨派成員執行黨務工作的行為與監察監督

普通民主黨派成員來自各行各業，有些是國家機關工作人員，有些是企事業單位職工，還有些是自由職業者等。作為黨派成員的一分子，必然要執行一定的黨派工作，如撰寫社情民意、服務社會、參加培訓等。而普通民主黨派成員中的基層組織委員，執行黨派工作的任務更多一些，要組織黨派成員完成黨派組織交付的各項任務。總體而言，由普通民主黨派成員完成的黨務工作通常難以得到國家財政的支持，對社會公共利益的影響也不大，對黨派成員的權利義務影響也非重大。因此，執行這些黨務工作的行為難以稱之為公權力行為，更大意義上屬于黨派基層組織內部的自治行為。

監察法監督的對象是公權力的行使者，而普通民主黨派成員執行黨務工作的行為不屬于公權力行為，因此，該類行為不應當接受監察監督。而且，普通民主黨派成員對黨派內部的人事、財政沒有控制權，也未身居要職，難以利用黨派成員身份徇私牟利。由此可見，普通民主黨派成員利用黨派成員身份貪污腐敗、實施職務違法犯罪行為的可能性幾乎沒有，故而沒有必要納入監察監督的范圍。普通民主黨派成員執行黨務工作的行為通常發生在民主黨派的基層組織內部，基層組織依法享有自治權力，可以對基層黨派組織成員執行黨務工作的行為進行內部約束，警告或懲治違背本黨派章程的行為。

綜上所述，民主黨派開展活動所行使的權力屬于社會公權力，且更偏向于準國家公權力。任何公權力都有濫用的可能，都應當接受外部監督。但作為組織機構，對民主黨派組織權力行使的監督應當屬于其上級組織機構。監察法的監察監督側重通過對事的監督實現對人的監督，其監督對象是公權力的行使者。因此，在民主黨派機關內部，領導班子成員無論是否兼職，履行黨派職務的行為應當接受監察監督；黨派機關工作人員履行本職工作的行為，或者利用本職工作濫用權力謀私的行為，都涉及公權力的行使問題，應當接受監察監督；普通黨派成員，即便是基層黨派組織委員，執行黨務工作的行為難以涉及公權力，更大程度上屬于黨派基層組織的自治行為的范疇，不應當接受監察監督。