大調(diào)解機(jī)制的合理構(gòu)建

金艷（陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院，陜西 西安 710119）

一、大調(diào)解的基本理論

（一）大調(diào)解的基本含義

黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法綜治部門牽頭協(xié)調(diào)調(diào)解中心具體運(yùn)作，司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，政府職能部門共同參與，社會各界整體聯(lián)動，對社會矛盾糾紛的協(xié)調(diào)處理。作為一種社會管理創(chuàng)新 ，“大調(diào)解”在制度設(shè)計上突破了單一化調(diào)解機(jī)制的局限，將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解等調(diào)解資源整合在一起，構(gòu)建“三位一體”的工作體系，在社會治安 綜合治理及社會矛盾調(diào)處方面發(fā)揮了重要作用。

（二）大調(diào)解的特征

1、糾紛解決的社會化程度顯著提高

第一，參與主體的多元性。傳統(tǒng)的調(diào)解制度中，參與者主體比較單一化，調(diào)解工作的社會化程度不高，調(diào)解的影響力比較單薄。大調(diào)解主體多元化，黨委處于領(lǐng)導(dǎo)地位，綜治辦牽頭，人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解三位一體，各方參與，攜手聯(lián)動。

第二 ，組織網(wǎng)絡(luò)的多維開放性。相對于人民調(diào)解而言，大調(diào)解在組織網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)上具有多維性。人民調(diào)解的組織機(jī)構(gòu)(人民調(diào)解委員會 )通常在村民委員會和居民委員會一級設(shè)置，這是一種層級很低的單調(diào)的設(shè)置模式，覆蓋面相對較窄。而大調(diào)解則在縣(市)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道 )、村(居)、村(居 )民小組四個層面分別設(shè)置矛盾糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，形成橫向到邊、縱向到底的五級網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建了一個橫向有相關(guān)部門參與，縱向深入到最基層居民農(nóng)民家庭的“大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)”。

2、糾紛解決的公共意志力得到加強(qiáng)

第一、大調(diào)解反映了公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對于社會的干預(yù)，其調(diào)處效果具有公共權(quán)力意志性，因而帶有準(zhǔn)國家性的色彩，這一點(diǎn)區(qū)別于人民調(diào)解。

第二、大調(diào)解的權(quán)力淵源不僅僅來自國家權(quán)力，而是在國家權(quán)力與政黨權(quán)力的二元構(gòu)造關(guān)系中體現(xiàn)糾紛解決的權(quán)威性以及調(diào)處效果的強(qiáng)制性，從而使得大調(diào)解的權(quán)力意志不局限于國家意志，而帶有“泛國家意志性”的特征。

二、大調(diào)解機(jī)制存在的可行性

1、“大調(diào)解”契合中國傳統(tǒng)法律文化，符合當(dāng)今時代世界各國重視通過非訴訟方式解決糾紛的法展潮流。重人際、和為貴是中國傳統(tǒng)法律文化的精華。這種文化崇尚“無訟”、“息爭”，當(dāng)面對矛盾糾紛時，人們特別傾向于調(diào)解而不是訴訟，這種傾向在很大程度上一直延續(xù)至今。在我國，調(diào)解作為一種妥協(xié)技術(shù)在解決矛盾糾紛方面具有獨(dú)特能價值 ，發(fā)揮著不可替代的作用。誠如季衛(wèi)東教授所言“如果沒有作為妥協(xié)技術(shù)的調(diào)解裝置，兼具權(quán)利契機(jī)和大眾契機(jī)的現(xiàn)代中如國法律體系的結(jié)構(gòu)理論很有可能崩潰。” “大調(diào)解”機(jī)制的建立，充分挖掘了我國傳統(tǒng)法律文化的現(xiàn)代價值，成功實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)法律制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，為豐富和發(fā)展人類矛盾糾紛解決方式和途徑做出了巨大的貢獻(xiàn)。

2、“大調(diào)解”機(jī)制順應(yīng)了當(dāng)代社會重視通過非訴訟調(diào)解機(jī)制解決社會糾紛的潮流。20世紀(jì)70年代左右，西方國家在借鑒我國傳統(tǒng)的調(diào)解制度建立了ADR制度。ADR制度原指20世紀(jì)逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)在已經(jīng)引申為對世界各國普遍存在的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序和機(jī)制的總稱。由于ADR制度具有程序簡單、方式靈活、費(fèi)用低廉等優(yōu)點(diǎn)，西方國家在法制的發(fā)展過程中紛紛將這一制度納入法制軌道中，使其成為一種與民事訴訟制度并行不悖、互為補(bǔ)充的重要糾紛解決機(jī)制。我國傳統(tǒng)的調(diào)解制度與ADR有異曲同工之妙，借鑒國外ADR的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過建立“大調(diào)解”機(jī)制重塑我國非訴訟糾紛解決體系具有重大的意義。

3、“大調(diào)解”是應(yīng)對轉(zhuǎn)型時期復(fù)雜社會矛盾的必然產(chǎn)物，是構(gòu)建社會主義和諧社會的現(xiàn)實(shí)需要。轉(zhuǎn)型時期的社會矛盾錯綜復(fù)雜，涉及多層次的社會關(guān)系、多樣化的矛盾主體、多領(lǐng)域的利益沖突以及體制、機(jī)制、政策、法律、觀念等多方面的因素。傳統(tǒng)的糾紛解決方式已無法滿足轉(zhuǎn)型時期化解復(fù)雜社會矛盾的現(xiàn)實(shí)需要。這要求我們必須從戰(zhàn)略高度做出新的制度安排，在社會理方面進(jìn)行創(chuàng)新。“大調(diào)解”機(jī)制的建立，就是為了適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期化解復(fù)雜社會矛盾的現(xiàn)實(shí)需要而做出的一種制度安排。它通過把人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等調(diào)解資源整合起來，成立社會矛盾調(diào)解中心，組成由黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治部門牽頭協(xié)調(diào)，司法機(jī)關(guān)指導(dǎo)實(shí)施，公安、城建、土管、民政、工會、婦聯(lián)等部門共同參加的聯(lián)合調(diào)解組織。這不僅極大地提高了通過調(diào)解化解社會矛盾糾紛的能力，而且在一定程度上減輕了法院審判的壓力，實(shí)現(xiàn)了社會效果、政治效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

三、大調(diào)解機(jī)制在運(yùn)行過程中存在的問題

大調(diào)解作為一種多元化社會矛盾調(diào)解機(jī)制，在調(diào)解社會矛盾過程中發(fā)揮了重要作用，發(fā)揮了重要的功效。以南通為例，自2003年 4月實(shí)施社會矛盾“大調(diào)解”以來，至2011年3月，8年間累計化解各類矛盾糾紛25.7萬件，有效防止民轉(zhuǎn)刑案件、越級上訪案件、群體性事件 10500余件。“大調(diào)解”事實(shí)上已成為我國糾紛解決機(jī)制的 “第一道防線”。然而“大調(diào)解”作為糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)新，依然還處于探索階段，存在著某些問題和缺陷。

1、“大調(diào)解”的法律地位不明確，其性質(zhì)難以界定。由于“大調(diào)解”是在整合人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三大調(diào)解制度的基礎(chǔ)上建立起來的一種新型調(diào)解制度，這就帶來了一個問題：“大調(diào)解”究竟是國家行為還是民間自治行為目前法律上沒有明確界定。“從形式上看，調(diào)解組織名稱冠以人民調(diào)解，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議蓋的是人民調(diào)解組織的章，這表明其性質(zhì)屬于民間自治行為，調(diào)解協(xié)議是私人協(xié)議；而從實(shí)質(zhì)上看，調(diào)解人員組成以行政或司法人員為主，調(diào)解過程以行政或司法人員為主導(dǎo)，這又表明其性質(zhì)屬于行政行為或司法行為，調(diào)解協(xié)議似乎是國家機(jī)關(guān)的傾向表達(dá)。”法律地位的不明確給“大調(diào)解”機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了困難，制約了其長遠(yuǎn)發(fā)展。

2、“大調(diào)解”的制度設(shè)計過度行政化。“大調(diào)解”在制度設(shè)計上突出黨委、政府的主導(dǎo)地位，具有濃厚的行政色彩。這種制度設(shè)計增強(qiáng)了“大調(diào)解”的權(quán)威性。但過度行政化的制度設(shè)計也帶來了一些問題：(1)擠壓了自發(fā)秩序的生存空間，不利于人民調(diào)解的發(fā)展。(2)導(dǎo)致“調(diào)解主體當(dāng)事人化”，無法解決“官民糾紛”。 (3)導(dǎo)致強(qiáng)制調(diào)解和政府的功利主義。“大調(diào)解”是在“維穩(wěn)”邏輯下建立的一種應(yīng)急性機(jī)制。政府出于“維穩(wěn)”考慮，往往會過度關(guān)注問題的解決，片面追求調(diào)解率，從而導(dǎo)致強(qiáng)制調(diào)解和功利主義。

3、“大調(diào)解”呈現(xiàn)出泛化的趨勢。主要表現(xiàn)為：參與“大調(diào)解”的主體越來越多、“大調(diào)解”的適用范圍不斷擴(kuò)大，以及各地不斷推行“調(diào)解年”、舉行“零判決”競賽、開展所謂“大調(diào)解”運(yùn)動，等等。調(diào)解作為一種古老的糾紛解決方式，具有獨(dú)特的功能價值，但并非所有的矛盾糾紛都適于調(diào)解，也并非所有的主體都適于參與調(diào)解。 此外，“大調(diào)解”的泛化還會損害司法的權(quán)威、影響“大調(diào)解”的公信力、遏制社會規(guī)則的形成、削弱民眾的法律意識。

4、“大調(diào)解”的運(yùn)行成本較高，經(jīng)費(fèi)保障比較困難。相較于單一的糾紛解決機(jī)制如法院判決“大調(diào)解”的運(yùn)行成本相對較高。作為一種公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，“大調(diào)解”在經(jīng)費(fèi)保障上以公共財政投入為主。但在實(shí)際工作中，很多地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政比較緊張，“大調(diào)解”經(jīng)費(fèi)很難得到保障。

四、大調(diào)解機(jī)制的合理構(gòu)建

(一) 解決大調(diào)解體系效力問題

在大調(diào)解機(jī)制下整合了相當(dāng)?shù)墓俜綑?quán)力資源和民間資源，官方資源與民間資源協(xié)調(diào)配合和良好互動，能使糾紛解決的效率得到顯著的提高，同時也樹立了良好的公信力。“大調(diào)解”這一矛盾糾紛解決機(jī)制有著傳統(tǒng)的人民調(diào)解所無法企及的優(yōu)勢，在當(dāng)前形勢下，賦予大調(diào)解這一行政性的糾紛解決方式比人民調(diào)解更高的效力是符合現(xiàn)實(shí)的需要的。這有利于優(yōu)化配置糾紛解決資源，使大調(diào)解機(jī)制成為銜接人民調(diào)解與司法訴訟的有力媒介，從而形成多層次的矛盾糾紛解決機(jī)制，使得當(dāng)事人可以充分行使選擇權(quán)，獲得便利、經(jīng)濟(jì)和符合情理的糾紛解決和法律服務(wù)，更加有利于創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

(二) 充分尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，遵循合法、自愿原則

我國的傳統(tǒng)就是重調(diào)解，調(diào)解是歷代封建統(tǒng)治者推行人治的重要工具之一。我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革已經(jīng)取得了很大的成績，依法治國正在有序的進(jìn)行，法治必將實(shí)現(xiàn)。

然而在社會發(fā)展的過程中，，產(chǎn)生了大量的社會矛盾，為了解決矛盾糾紛，并不能完全依靠訴訟制度，調(diào)解也是很有必要的。大調(diào)解應(yīng)該按照依法治國，構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，對傳統(tǒng)調(diào)解進(jìn)行“揚(yáng)棄”，使其適應(yīng)現(xiàn)代社會的新情況，成為現(xiàn)代社會權(quán)利救濟(jì)體系的重要載體，成為社會公平正義實(shí)現(xiàn)的重要渠道和方式，如果大調(diào)解不能體現(xiàn)民主法治、實(shí)現(xiàn)公平正義，不以合法、自愿作為指導(dǎo)原則，那么，大調(diào)解只能離法治越來越遠(yuǎn)。

(三) 完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

對于調(diào)解經(jīng)費(fèi)缺乏的問題，政府應(yīng)樹立“穩(wěn)定需要投入、和諧需要成本”的觀念。逐步建立完善“政府購買服務(wù)”的調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，切實(shí)將調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，保證調(diào)解工作的正常開展。

當(dāng)下中國，“糾紛的急劇增加，立法的大量涌現(xiàn)，以及繼受法律和新法律文化的社會化問題，常常困擾著轉(zhuǎn)型、變動期的社會。因而尤其需要簡易迅捷的解紛方式、能吸納國民個別合意的規(guī)范集合以及一個具有反思性和柔韌性的社會控制結(jié)構(gòu)。而調(diào)解制度被認(rèn)為可以較好地適應(yīng)這種時代的需要”。站在構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，我們應(yīng)認(rèn)真研究“大調(diào)解”機(jī)制，分析“大調(diào)解”在制度上的創(chuàng)新及其存在的問題，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建具有中國特色的多元化社會矛盾調(diào)處機(jī)制。