中國養(yǎng)老金體制機(jī)制亟待創(chuàng)新

? 清華大學(xué)公共管理學(xué)院、醫(yī)院管理研究院 楊燕綏

清華大學(xué)公共管理學(xué)院 妥宏武

清華大學(xué)醫(yī)院管理研究院 杜 天

進(jìn)入老齡社會之后，國家政府養(yǎng)老金替代率開始降低、高齡老人附加養(yǎng)老金需求加大，一個(gè)“夯實(shí)政府養(yǎng)老金、穩(wěn)定雇主養(yǎng)老金、發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金”的國家養(yǎng)老金體系的發(fā)展戰(zhàn)略正在形成，以平衡各類單一養(yǎng)老金計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)和適度保持養(yǎng)老金的充足性，這是培育老齡人口消費(fèi)能力的積極老齡化舉措之一。中國應(yīng)當(dāng)按照老齡社會發(fā)展的時(shí)間表，從中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金、促進(jìn)雇主養(yǎng)老金、發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金三個(gè)方面建設(shè)國家養(yǎng)老金體系，創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

中國養(yǎng)老金的現(xiàn)狀

中國的政府養(yǎng)老金包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。中國在1997年建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，2014年機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，2015年整合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，2017年養(yǎng)老金第一支柱覆蓋8億人。但是，職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)由市縣統(tǒng)籌，正在向省級統(tǒng)籌和中央調(diào)劑與兜底轉(zhuǎn)型。2016年的具體情況如下：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋24780萬職工（2015年底數(shù)據(jù)）；繳費(fèi)基數(shù)僅為在職職工平均工資的60%～70%，企業(yè)費(fèi)率為20%，職工費(fèi)率為8%；養(yǎng)老金替代率維持在職工平均工資的40%左右，支付水平為2373元/月；全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)比為2.75:1，比2015年（2.87:1）下降了0.12；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長率為7.8%，支出增長率為11.8%；財(cái)政補(bǔ)貼職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)4630億元，占當(dāng)年基金收入的16.14%；城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期收支余額為2828億元，但扣除財(cái)政補(bǔ)貼會產(chǎn)生1820億元的缺口，如果再扣除非正常繳費(fèi)及利息，則會產(chǎn)生3519億元的資金缺口。

中國的合格計(jì)劃養(yǎng)老金指雇主養(yǎng)老金中的企業(yè)年金和職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老金中的延稅型個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2004年1月6日，勞動和社會保障部頒布了《企業(yè)年金試行辦法》，及時(shí)啟動了雇主養(yǎng)老金合格計(jì)劃，打造中國養(yǎng)老金理事會制度和法人受托人制度，將養(yǎng)老金信托文化植根于中國。2015年3月27日，國務(wù)院頒布了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，進(jìn)一步發(fā)展了中國的雇主養(yǎng)老金，具有中國特色的職業(yè)年金基金管理的公共委托人得以發(fā)展。有學(xué)者曾經(jīng)預(yù)測，在未來15年里中國企業(yè)年金應(yīng)當(dāng)覆蓋職工的60%，企業(yè)養(yǎng)老金資產(chǎn)總額超過10萬億元人民幣。但是，2016年人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)年金覆蓋率不足全國企業(yè)法人的10%，只有7.63萬戶建立了企業(yè)年金計(jì)劃，參加職工2325萬人，約為就業(yè)人口的8.2%，且以國有企業(yè)為主；企業(yè)年金基金資產(chǎn)僅為1.1萬億元人民幣。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)以后，企業(yè)發(fā)展低成本、短期化和小型化，中國雖然趕上了雇主養(yǎng)老金這班車，但開不遠(yuǎn)就進(jìn)入了低谷期。2018年中國啟動了延稅型個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，年度延期征稅額為12000元。

綜上所述，改革開放40年來，中國養(yǎng)老金改革與時(shí)俱進(jìn)、三支柱應(yīng)有盡有。但是，由于國企改革不徹底、服務(wù)型政府不到位，國家養(yǎng)老金體系尚未健全，存在“政府養(yǎng)老金未夯實(shí)(社保一卡通服務(wù)平臺缺位導(dǎo)致居民大數(shù)據(jù)缺失)、雇主養(yǎng)老金覆蓋窄(國企俱樂部為主)、個(gè)人養(yǎng)老金保險(xiǎn)化(信托服務(wù)缺失)”的問題，亟待加強(qiáng)立法，促進(jìn)社會共識和深化改革。

完善中國養(yǎng)老金體系

建立國家養(yǎng)老金體系是積極應(yīng)對老齡化的舉措之一。中國《社會保險(xiǎn)法》和黨的十八大、十九大報(bào)告均將政府的養(yǎng)老金支付責(zé)任定位于中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金，同時(shí)在大力發(fā)展雇主養(yǎng)老金(企業(yè)年金和職業(yè)年金)和個(gè)人養(yǎng)老金中建設(shè)政府的稅優(yōu)(財(cái)政部給出的胡蘿卜)和監(jiān)管(人社部給出的大棒)責(zé)任。

一、努力夯實(shí)政府養(yǎng)老金

通過建立中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度夯實(shí)政府養(yǎng)老金。主要工作如下：①加強(qiáng)立法，制定《養(yǎng)老金條例》，一是就基礎(chǔ)養(yǎng)老金的繳費(fèi)費(fèi)基費(fèi)率、繳費(fèi)年限、領(lǐng)取機(jī)制和計(jì)發(fā)原則與方法等問題達(dá)成社會共識；二是規(guī)范雇主養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金的合格計(jì)劃。②依法完善籌資機(jī)制。強(qiáng)化工資報(bào)告與統(tǒng)計(jì)公報(bào)，按照在職職工平均工資夯實(shí)費(fèi)基，18%費(fèi)率可以確保目前政策不變的條件下支付水平不下降，繼而降低企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率從目前工資總額的20%到10%、職工繳費(fèi)4%(另外4%計(jì)入企業(yè)年金和職業(yè)年金)，政府繳費(fèi)4%將視同繳費(fèi)工齡預(yù)算化。③基于國民預(yù)期壽命和贍養(yǎng)比，運(yùn)營精算平衡工具，制定領(lǐng)取養(yǎng)老金的法定時(shí)點(diǎn)，建立早減晚增的養(yǎng)老金領(lǐng)取機(jī)制。④依法建立國家社會保障總局和國家社會保險(xiǎn)局，對接國家醫(yī)療保障局，打造社會保障一卡通信息系統(tǒng)和公共服務(wù)平臺，規(guī)范中央、地方和基層政府的責(zé)任，建立信息向上集中、中央頂層設(shè)計(jì)和服務(wù)向下派送的國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金管理服務(wù)體系，打造養(yǎng)老金公共品的生產(chǎn)線。

二、大幅增加雇主養(yǎng)老金

中國正在大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)，企業(yè)發(fā)展趨于小型化、低成本，甚至短期化，發(fā)展雇主養(yǎng)老金的空間有限。如果企業(yè)年金廣覆蓋不達(dá)標(biāo)(覆蓋率低于50%)，將在企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間產(chǎn)生新的養(yǎng)老金雙軌制。大力促進(jìn)雇主養(yǎng)老金的發(fā)展需要打出組合拳，包括降低社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率、轉(zhuǎn)移部分住房公積金(擁有首住房者)、增加延期征稅額度等措施，支持更多企業(yè)制定養(yǎng)老金計(jì)劃?？偨Y(jié)前期企業(yè)年金的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)養(yǎng)老金受托人規(guī)制和養(yǎng)老金市場治理機(jī)制，確保企業(yè)和職工養(yǎng)老基金安全運(yùn)營，獲得穩(wěn)健收益，這是建立國家養(yǎng)老金體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、積極發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金

中國正在進(jìn)入深度老齡社會，在政府養(yǎng)老金封頂、雇主養(yǎng)老金空間有限的條件下，積極發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金具有超常意義。積極舉措包括增加中等收入和納稅人群、開展國民養(yǎng)老金管理知識教育、加大延期征稅額度等“胡蘿卜”的供給；還有方便個(gè)人開戶轉(zhuǎn)賬戶、培育個(gè)人養(yǎng)老金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)、培育個(gè)人養(yǎng)老金投資市場、建立覆蓋養(yǎng)老金三支柱的養(yǎng)老金信息監(jiān)控平臺的“大棒”作用?？傊?，政府養(yǎng)老金只有一個(gè)管理者，雇主養(yǎng)老金有幾十個(gè)受托人，個(gè)人養(yǎng)老金將有近10億持有人，這是一個(gè)社會的進(jìn)步，也是一場養(yǎng)老金的革命。目前，社會上出現(xiàn)用消費(fèi)積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金的創(chuàng)新行動，應(yīng)當(dāng)將其納入人社部養(yǎng)老金監(jiān)管平臺，按照合格計(jì)劃的原則發(fā)展，實(shí)行低成本的審慎人監(jiān)管制，由具有企業(yè)年金管理資質(zhì)的機(jī)構(gòu)備案和負(fù)責(zé)運(yùn)營。