中國養老金體制機制亟待創新

? 清華大學公共管理學院、醫院管理研究院 楊燕綏

清華大學公共管理學院 妥宏武

清華大學醫院管理研究院 杜 天

進入老齡社會之后，國家政府養老金替代率開始降低、高齡老人附加養老金需求加大，一個“夯實政府養老金、穩定雇主養老金、發展個人養老金”的國家養老金體系的發展戰略正在形成，以平衡各類單一養老金計劃的風險和適度保持養老金的充足性，這是培育老齡人口消費能力的積極老齡化舉措之一。中國應當按照老齡社會發展的時間表，從中央統籌基礎養老金、促進雇主養老金、發展個人養老金三個方面建設國家養老金體系，創新管理體制和運行機制。

中國養老金的現狀

中國的政府養老金包括城鎮企業職工養老保險、機關事業單位養老保險、城鄉居民養老保險。中國在1997年建立城鎮企業職工養老保險，2014年機關事業單位退休金制度與企業職工養老保險并軌，2015年整合的城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險，2017年養老金第一支柱覆蓋8億人。但是，職工社會養老保險由市縣統籌，正在向省級統籌和中央調劑與兜底轉型。2016年的具體情況如下：城鎮職工基本養老保險覆蓋24780萬職工（2015年底數據）；繳費基數僅為在職職工平均工資的60%～70%，企業費率為20%，職工費率為8%；養老金替代率維持在職工平均工資的40%左右，支付水平為2373元/月；全國城鎮職工基本養老保險贍養比為2.75:1，比2015年（2.87:1）下降了0.12；養老保險基金收入增長率為7.8%，支出增長率為11.8%；財政補貼職工基本養老保險4630億元，占當年基金收入的16.14%；城鎮職工基本養老保險當期收支余額為2828億元，但扣除財政補貼會產生1820億元的缺口，如果再扣除非正常繳費及利息，則會產生3519億元的資金缺口。

中國的合格計劃養老金指雇主養老金中的企業年金和職業年金、個人養老金中的延稅型個人商業養老保險。2004年1月6日，勞動和社會保障部頒布了《企業年金試行辦法》，及時啟動了雇主養老金合格計劃，打造中國養老金理事會制度和法人受托人制度，將養老金信托文化植根于中國。2015年3月27日，國務院頒布了《機關事業單位職業年金辦法》，進一步發展了中國的雇主養老金，具有中國特色的職業年金基金管理的公共委托人得以發展。有學者曾經預測，在未來15年里中國企業年金應當覆蓋職工的60%，企業養老金資產總額超過10萬億元人民幣。但是，2016年人力資源和社會保障部的數據顯示，企業年金覆蓋率不足全國企業法人的10%，只有7.63萬戶建立了企業年金計劃，參加職工2325萬人，約為就業人口的8.2%，且以國有企業為主；企業年金基金資產僅為1.1萬億元人民幣。進入互聯網經濟以后，企業發展低成本、短期化和小型化，中國雖然趕上了雇主養老金這班車，但開不遠就進入了低谷期。2018年中國啟動了延稅型個人商業養老保險，年度延期征稅額為12000元。

綜上所述，改革開放40年來，中國養老金改革與時俱進、三支柱應有盡有。但是，由于國企改革不徹底、服務型政府不到位，國家養老金體系尚未健全，存在“政府養老金未夯實(社保一卡通服務平臺缺位導致居民大數據缺失)、雇主養老金覆蓋窄(國企俱樂部為主)、個人養老金保險化(信托服務缺失)”的問題，亟待加強立法，促進社會共識和深化改革。

完善中國養老金體系

建立國家養老金體系是積極應對老齡化的舉措之一。中國《社會保險法》和黨的十八大、十九大報告均將政府的養老金支付責任定位于中央統籌基礎養老金，同時在大力發展雇主養老金(企業年金和職業年金)和個人養老金中建設政府的稅優(財政部給出的胡蘿卜)和監管(人社部給出的大棒)責任。

一、努力夯實政府養老金

通過建立中央統籌基礎養老金制度夯實政府養老金。主要工作如下：①加強立法，制定《養老金條例》，一是就基礎養老金的繳費費基費率、繳費年限、領取機制和計發原則與方法等問題達成社會共識；二是規范雇主養老金和個人養老金的合格計劃。②依法完善籌資機制。強化工資報告與統計公報，按照在職職工平均工資夯實費基，18%費率可以確保目前政策不變的條件下支付水平不下降，繼而降低企業養老保險費率從目前工資總額的20%到10%、職工繳費4%(另外4%計入企業年金和職業年金)，政府繳費4%將視同繳費工齡預算化。③基于國民預期壽命和贍養比，運營精算平衡工具，制定領取養老金的法定時點，建立早減晚增的養老金領取機制。④依法建立國家社會保障總局和國家社會保險局，對接國家醫療保障局，打造社會保障一卡通信息系統和公共服務平臺，規范中央、地方和基層政府的責任，建立信息向上集中、中央頂層設計和服務向下派送的國家基礎養老金管理服務體系，打造養老金公共品的生產線。

二、大幅增加雇主養老金

中國正在大力發展互聯網經濟，企業發展趨于小型化、低成本，甚至短期化，發展雇主養老金的空間有限。如果企業年金廣覆蓋不達標(覆蓋率低于50%)，將在企業職工和機關事業單位之間產生新的養老金雙軌制。大力促進雇主養老金的發展需要打出組合拳，包括降低社會養老保險費率、轉移部分住房公積金(擁有首住房者)、增加延期征稅額度等措施，支持更多企業制定養老金計劃。總結前期企業年金的經驗，加強養老金受托人規制和養老金市場治理機制，確保企業和職工養老基金安全運營，獲得穩健收益，這是建立國家養老金體系的關鍵環節。

三、積極發展個人養老金

中國正在進入深度老齡社會，在政府養老金封頂、雇主養老金空間有限的條件下，積極發展個人養老金具有超常意義。積極舉措包括增加中等收入和納稅人群、開展國民養老金管理知識教育、加大延期征稅額度等“胡蘿卜”的供給；還有方便個人開戶轉賬戶、培育個人養老金管理服務機構、培育個人養老金投資市場、建立覆蓋養老金三支柱的養老金信息監控平臺的“大棒”作用。總之，政府養老金只有一個管理者，雇主養老金有幾十個受托人，個人養老金將有近10億持有人，這是一個社會的進步，也是一場養老金的革命。目前，社會上出現用消費積分轉換養老金的創新行動，應當將其納入人社部養老金監管平臺，按照合格計劃的原則發展，實行低成本的審慎人監管制，由具有企業年金管理資質的機構備案和負責運營。