渭河流域生態補償法律保障機制探析

張小軍

（甘肅林業職業技術學院 甘肅 天水 741020）

渭河是黃河第一大支流，發源于甘肅省渭源縣鳥鼠山北側，主要流經甘肅省定西市、天水市和陜西省寶雞市、楊陵示范區、咸陽市、西安市和渭南市至潼關匯入黃河，被稱為關中地區的“母親河”、“生命河”，在西部地區經濟社會發展中具有重要的戰略地位。資源有償使用制度和生態補償制度是促進生態文明建設，反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的重要制度安排。健全完善渭河流域生態補償法律保障機制，是建設渭河流域生態文明的重要法制保障。

一、渭河流域生態補償法律保障機制的內涵和必要性

（一）內涵

渭河流域生態補償法律保障機制是以保護渭河流域生態環境和促進渭河流域可持續發展為目的，根據渭河流域生態服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用各種法律手段，調整渭河流域生態環境保護和相關各方利益關系的法律調控機制。渭河流域橫跨甘肅、陜西和寧夏兩省一區，是渭河沿線各地生產生活的重要水源。生態補償法律保障機制通過使外部成本內部化的手段，協調渭河流域各地經濟社會發展與流域生態保護的關系，充分調動渭河流域上下游生態建設的積極性，合理開發利用渭河流域水資源，減輕渭河流域水污染，提高渭河水資源環境承載力，加強渭河流域水環境保護及生態綜合治理，從而促進渭河流域人與自然全面協調和可持續發展。

（二）必要性

建立健全渭河流域生態補償法律保障機制非常必要。第一，渭河流域脆弱的生態環境是建立健全生態補償法律保障機制的生態原因。渭河源區山大溝深、生態脆弱、災害頻發，地貌氣候差異大，是黃土高原水土流失最為嚴重的地區之一。自上世紀80年代以來，渭河流域上游水量急劇減少、中游水質污染嚴重、下游泥沙淤積加劇，河流自凈能力喪失，洪澇災害時有發生，流域水資源短缺、水質污染等現象日趨嚴重，迫切需要建立健全渭河流域生態補償法律保障機制[1]。第二，渭河流域經濟社會的可持續發展是建立健全生態補償法律保障機制的社會原因。多年來，隨著渭河流域各地經濟社會的快速發展，各地對水資源的需求量不斷增加，導致渭河流域水質污染嚴重和水資源供需矛盾突出，嚴重制約了渭河流域經濟社會的可持續發展，因而迫切需要建立健全渭河流域生態補償法律保障機制。

二、渭河流域生態補償法律保障機制的原則

（一）誰開發誰保護、誰受益誰補償原則

渭河流域生態補償應堅持誰開發誰保護、誰受益誰補償原則。渭河流域生態系統作為一種特殊資源和一種公共產品，其生態功能的有效發揮有賴于流域生態系統內部各環境要素之間的動態平衡。一種環境要素和流域資源的開發利用，必將對渭河流域生態系統產生不同程度的影響。為使資源開發對流域環境和生態系統的影響降低到最低限度，促進渭河流域自然資源的合理開發和永續利用，提高渭河流域生態系統的自然資源總量、環境自凈能力、生態潛力和生態環境質量，有效激勵渭河流域生態保護者的積極性，體現社會的公平和正義，明確特定的流域生態補償責任主體，落實特定的流域生態補償受益主體。

（二）流域生態補償標準體系化原則

渭河流域生態補償應堅持生態補償標準體系化原則。渭河流域各地區應根據各領域、各類型地區的特點，在以社會、經濟、生態分類細化補償標準基礎上，完善生態補償測算方法，分別制定各地區渭河流域生態補償標準，充分體現對地方政府、企業和個人的差異性生態補償，補償資金專項用于社會重建、經濟發展和生態修復，并逐步加大各自的生態補償力度。同時，切實加強渭河流域各地區的監測能力建設，健全完善跨省流域斷面水量水質國家重點監控點位和自動監測網絡，制定和完善監測評估指標體系，及時提供渭河流域動態監測評估信息，從而全面貫徹渭河流域生態補償標準體系化原則[2]。

（三）流域生態補償模式多樣化原則

渭河流域生態補償應堅持補償模式多樣化原則。渭河流域各地區應充分發揮政府生態補償的引導作用，同時積極探索市場生態補償的輔助作用。政府生態補償是輸血型生態補償，而市場生態補償則是造血型生態補償。市場生態補償具有更大的靈活性和激勵性，可將生態補償資金轉化為項目安排到受償方，幫助受償方發展生態替代產業，增強流域可持續發展能力。渭河流域各地區應改變現行的以政府財政轉移支付為主的單一補償模式，輔之以一次性生態補償、對口支援、專項資金資助和稅負減免等多種補償模式；同時完善規范流域生態補償法律制度，避免生態補償模式選擇的盲目性和補償金額的隨意性。

（四）流域生態補償制度動態化原則

渭河流域生態補償應堅持補償制度動態化原則。渭河流域各地區應逐步完善經濟社會發展考核評價體系，把渭河流域資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，使之成為建立渭河流域生態補償制度的重要導向。由于渭河流域生態環境污染和破壞的嚴重性和生態恢復的長期性，甚至不可逆性，渭河流域生態補償制度應是動態化制度，即流域生態補償制度能夠切實反映渭河生態修復成本的變化，反映生態環境損害疊加累積的效應，反映人們對生態文明建設成果的更高需求，從而充分體現出渭河流域生態補償制度動態化特征，依法保障流域各地區經濟社會的可持續發展。

三、渭河流域生態補償法律保障機制的意義

（一）有利于建設渭河流域生態文明、促進人與自然和諧發展

渭河流域生態補償法律保障機制為渭河流域生態環境保護和生態文明建設注入了法制新活力，生態補償法律保障機制的建立與生態建設、環境綜合治理互為補充，相輔相成。生態補償法律保障機制貫徹統一規劃、保護優先、科學利用、綜合治理、加強法治和嚴格監管的原則，堅持科學發展觀，堅持統籌經濟社會發展與生態保護，堅持可持續發展與和諧發展，有利于改善和優化渭河流域人與自然的關系，建設有序的渭河流域生態運行機制和良好的渭河生態環境，遏制渭河流域環境污染和生態惡化趨勢，促進渭河流域各地區經濟社會和生態保護協調發展，推進渭河流域人與自然和諧發展。

（二）有利于明確界定渭河流域生態保護者與生態受益者的權利義務

渭河流域生態補償法律保障機制堅持生態補償與權責落實相結合，明確界定生態保護者與生態受益者的權利義務，加強生態補償制度自上而下的頂層設計，逐步加大對生態保護者和生態受害者的補償力度，使生態保護經濟外部性內部化，努力保障和改善民生，充分調動渭河流域各地區和社會公眾保護生態環境的積極性。從而形成渭河流域生態環境保護的整體合力，逐步建立起公平公正、積極有效的生態補償法律機制，充分體現生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的均等性，努力實現渭河流域生態補償機制的法制化和規范化，讓所有生態保護者受益，促進人與自然和諧相處，實現經濟與社會可持續發展。

（三）有利于促進渭河流域欠發達地區和貧困人口共享改革發展成果

渭河流域生態補償法律保障機制不僅促進流域欠發達地區和貧困地區經濟發展，而且帶動流域欠發達地區和貧困地區社會轉型，通過積極督促生態受益者切實履行生態保護建設責任，多渠道籌集生態保護資金，推行生態環境補償市場化，為渭河流域水源生態補償提供資金保障，使流域欠發達地區和貧困地區在保護渭河中發展、在發展中保護渭河，逐步縮小區域發展差距，提高基本公共服務能力，促進渭河流域共享保護發展理念，使渭河流域各地區廣大群眾在共建共享發展中有更多獲得感，加快集中連片貧困地區脫貧致富步伐，初步實現共享改革發展成果和經濟社會生態共贏局面。

四、渭河流域生態補償法律保障實踐及存在問題

（一）法律保障實踐

為切實加強渭河流域生態保護，共同防治渭河流域環境污染，保持渭河流域生態系統的完整性、多樣性和清潔性。2011年6月，陜西省和甘肅省簽訂《關于共同推進關中—天水經濟區環境保護的戰略合作協議》；2011年12月2日，甘肅省定西市、天水市和陜西省寶雞市、楊凌示范區、咸陽市、西安市和渭南市等六市一區政府共同簽訂《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》和《渭河流域環境保護城市聯盟市長宣言》，并成立渭河流域環境保護城市聯盟，共同建立渭河流域水環境保護聯防聯控、流域生態補償、區域聯席會商和信息共享、污染處理及生態保護項目申報聯動、跨界環境事故協商處置等多項機制，共建千里渭河生態長廊。框架協議實施期限暫定為2011年至2020年[3]。根據框架協議規定：從2011年起，陜西省政府每年分別向渭河上游的天水市和定西市補助生態補償資金300萬元，專項用于渭河上游污染治理工程、水源地生態建設工程和水質監測能力提升項目等。同時，甘肅省制訂了《甘肅省森林生態效益補償基金管理實施細則》、《甘肅省水土保持條例》等規章制度和不同領域不同地區的生態補償標準，加快建立生態補償法律保障機制。陜西省制定了《渭河流域水污染補償實施方案 (試行)》、《陜西省森林生態效益補償基金管理辦法》、《陜西省渭河全線整治規劃及實施方案》、《渭河流域水污染防治三年行動方案（2012—2014年）》，為建立健全生態補償長效機制提供了制度保障。在甘肅省和陜西省的法律和政策保障之下，渭河流域污染防治、水質監測、水源地生態保護和全線防洪能力和水平不斷提升。但渭河流域生態補償法律保障實踐還存在諸多問題。

（二）存在問題

1.生態補償標準偏低、生態補償力度薄弱

渭河流域生態補償法律保障實踐中存在生態補償標準偏低、生態補償力度薄弱的問題。根據《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》，從2011年起，陜西省政府每年分別向渭河流域上游的天水市和定西市補助生態補償資金300萬元。但比較類似案例：每年中央財政對南水北調中線工程上游水源涵養地——陜南漢丹江流域生態功能補償資金21.67億（其中漢中市8.7億，安康市7.7億，商洛市5.2億）[4]；全國首個跨省流域生態補償機制試點——新安江下游的浙江省每年補償水質達標的上游安徽省1億元[5]。綜合考慮渭河上游生態保護投入和污染治理成本及未來生態治理需求，這一生態補償標準明顯偏低，力度薄弱，難以滿足渭河流域上游生態治理和水環境保護的需要。因而，迫切需要建立合情、合理、科學的渭河流域上游生態補償標準，加大上游生態補償力度。

2.生態補償資金來源渠道和生態補償方式單一

渭河流域生態補償法律保障實踐中存在生態補償資金來源渠道單一和生態補償方式單一的問題。陜西省政府每年向天水市和定西市補助的生態補償資金來源主要是陜西省的環保專項資金，資金來源渠道單一，明顯缺乏中央財政轉移支付資金、地方政府和企事業單位投入資金、優惠貸款和社會捐贈等其他資金來源渠道。生態補償方式主要是政府資金補助，生態補償方式單一，明顯缺乏渭河流域開發地區、受益地區與生態保護地區的產業扶持、技術援助、對口支援、人才支持和就業培訓等其他生態補償方式[6]。渭河流域上游地區與下游地區之間缺乏碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式，從而制約了生態補償資金籌集，致使多元化補償方式缺失。

3.生態補償相關配套制度缺乏

渭河流域生態補償法律保障實踐中存在生態補償相關配套制度缺乏的問題。由于我國目前尚未頒布生態補償的專門立法，涉及生態補償的相關法律規定散見于《水污染防治法》、《水土保持法》等不同的法律法規之中，致使生態補償上位法律規定缺失，導致生態補償下位法律規定缺乏權威性、系統性和可操作性。渭河流域生態補償雖然有陜、甘兩省六市一區政府共同簽訂的《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》和《渭河流域環境保護城市聯盟市長宣言》及其他法規規章，但陜西省和甘肅省的渭河流域生態補償相關配套基礎性制度缺乏。比較而言，陜西省的配套制度較為健全，渭河流域各地區相繼頒布了《渭河咸陽段水污染補償實施方案(試行)》、《渭南市渭河流域水污染補償實施方案（試行）》、《西安市渭河流域水污染防治考核辦法（試行）》、《寶雞市水體污染補償考核辦法》、《潼關縣渭河流域水污染補償實施方案 (試行)》等，但甘肅省的配套制度較為缺乏，相關政策法規建設滯后，尚未制定甘肅省《渭河流域水污染補償實施方案（試行）》，定西市和天水市尚未制定渭河流域生態補償配套規定，只散見定西市《關于開展渭河流域污染綜合治理工作意見的通知》和《隴西縣渭河流域水污染綜合整治專項行動方案》等，可見定西市和天水市尤其缺乏渭河流域生態補償法律保障。

五、渭河流域生態補償法律保障機制的健全和完善

（一）健全完善生態補償標準法律保障機制

第一，建立科學合理可行的跨省渭河流域上游生態補償標準制度。上游生態補償標準在追求渭河流域整體經濟、社會和生態效益最大化的同時，更要兼顧渭河流域上下游公眾的平等發展權，標準制定應綜合考慮渭河上游生態保護投入和污染治理成本及未來生態治理需求。上游生態補償標準應涵蓋機會利用成本損失、投入運營成本損失與生態經濟紅利。機會利用成本損失應包括退耕還林等水土治理引起的耕地利用損失；嚴格的產業準入導致的地區引資增量損失；水資源等流域生態資源利用損失等。投入運營成本損失應包括小流域治理工程費用；垃圾和污水處理設施建設運行費用；重點工業企業污染治理費用等。生態經濟紅利主要指渭河流域上游生態改善所帶來的下游地區的經濟分享紅利，其主要滿足上游地區未來生態治理需求。其中，機會利用成本損失和投入運營成本損失應該由中央政府通過財政轉移縱向支付，生態經濟紅利應由渭河流域下游用水地區橫向支付[7]。第二，構建科學合理可行的省內渭河流域生態補償標準體系制度。渭河流域主要流經甘肅省和陜西省兩省六市一區，兩省渭河流域各地區應根據各類型地區的特點，完善生態補償分類及測算方法，加快建立符合各地區實際情況的生態補償標準體系，充分體現對地方政府、企業和個人的差異性生態補償，逐步加大各自的生態補償力度。逐步統一各地區生態服務價值評估核算體系和生態環境監測評估體系，形成統一、權威的生態補償指標體系和測算方法。

（二）健全完善生態補償資金來源法律保障機制

第一，建立國家渭河流域生態補償專項基金制度。可以借鑒新安江流域生態補償試點經驗，由甘肅省和陜西省共同申請設立國家渭河流域水資源保護試驗區，在對渭河全流域用水效益和上游地區生態保護損失進行科學評估的基礎上，由中央財政設立渭河流域生態補償專項基金。財政轉移支付是生態補償最直接和最容易實施的手段，每年中央財政可轉移支付3億元生態補償專項資金，專項用于渭河流域上游地區生態保護和全流域產業結構調整、流域綜合治理及水環境保護等領域。逐步實現渭河流域源頭治理，確保渭河下游生態及用水安全。第二，建立渭河流域省際生態補償專項資金制度。在國家政策指導下，甘肅省和陜西省可通過自愿協商建立渭河流域省際生態補償專項資金，兩省可每年安排約1億元專項資金列入財政預算，并與渭河流域各地區簽訂生態補償協議，明確規定渭河上下游水質水量要求和補償、賠付標準。如果上游地區水質水量達到協議要求時，下游地區對上游地區進行生態補償；如果上游地區水質水量達不到協議要求時，則由上游地區對下游地區進行生態賠償，充分體現“生態責任共擔、生態利益共享”原則，從而形成渭河流域省際橫向補償的生態保護共建共享機制[1]。

（三）健全完善生態補償方式法律保障機制

第一，健全完善渭河流域政府化的生態補償方式。政府化的生態補償方式是目前最重要的生態補償方式，它以政府為生態補償實施主體，以流域、區域、政府或農牧民為補償對象，以生態安全、社會穩定、區域協調發展等為補償目標，以轉移支付、財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術投入等為手段。渭河流域政府化的生態補償方式主要是政府資金補助，應逐步健全完善渭河流域開發地區、受益地區與生態保護地區的產業扶持、技術援助、對口支援、項目實施、稅費改革、人才支持和就業培訓等其他生態補償方式。第二，探索建立渭河流域市場化的生態補償方式。政府化的生態補償方式能減少討價還價，降低交易成本，但補償效率較低，激勵不足，而且監督成本高昂。因而，應探索建立渭河流域市場化的生態補償方式，促進渭河流域生態補償方式多元化。市場化的生態補償方式即通過市場配置資源方式促進生態補償的外部性內部化。應積極探索排污權交易、水權交易、生態建設配額交易等市場化的生態補償方式，促進資源的優化配置，提高資源利用效率，實現渭河流域生態環境可持續發展的目標。

（四）健全完善生態補償相關配套制度法律保障機制

第一，健全完善甘肅省生態補償相關配套制度。作為渭河的發源地，甘肅省應盡快制定《渭河流域水污染補償實施方案》，明確規定甘肅省內渭河流域水污染的生態補償主體、補償對象、補償資金、補償方式及其補償標準等具體內容，加強制度頂層設計明確規定生態補償責任和生態主體義務，為生態補償機制的規范運作提供地方法規依據，不斷推進甘肅省渭河流域生態補償的制度化和法制化。同時，定西市和天水市也應分別制定《定西市渭河流域水污染補償實施方案（試行）》《天水市渭河流域水污染補償實施方案（試行）》等規定，加強兩市渭河流域生態補償法律保障機制建設。第二，健全完善渭河流域生態補償其他相關制度。健全完善渭河流域生態補償效益評估制度，制定和完善監測評估指標體系，完善水環境監測網絡，合理設置跨界斷面監測點，實行跨界水質在線聯合監測制度，開展跨界水環境質量動態監測預報，及時提供準確的動態監測評估信息。建立渭河流域生態環境預警系統和快速反應系統，逐步建立生態補償統計信息公開和共享制度，定期公布渭河流域水質監測數據，廣泛接受社會公眾的有效監督，切實保障渭河流域經濟社會生態的可持續發展。

參考文獻:

［1］張世珍.關于設立國家渭河源水資源保護實驗區加快流域水環境生態補償試點工作的建議.中國民主同盟甘肅省委員會.［EB/OL］.http://www.mmgs.org.cn/canzhengyizheng//lianghuizhuanlan/20150311/112840043fe5d1.htm.

［2］于吶洋.加快建立生態補償標準體系［N］.法制日報，2013-04-25.

［3］肖穎，馮永強.陜甘攜手保護渭河［N］.中國環境報.2011-12-07

［4］張延龍.陜南水源地：優質水的補償賬單［N］.經濟觀察報.2014-10-24.

［5］何聰.全國首個跨省流域生態補償機制試點3年?新安江凈了美了［N］.人民日報.2014-12-12.

［6］徐紹史.國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告——2013年4月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上.中國人大網［EB/OL］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm.

［7］張延龍.陜西發聲生態補償：付出不該有回報嗎？［N］.經濟觀察報.2014-8-29.