發展中國家實施經濟區政策是否有效①

陸江源 曾江南 周啟曜

（1.中國社會科學院 北京 102488；2.芝加哥大學Harris公共政策學院）

一、引言

經濟區（Economic zone）政策，在本文中特指政府為了招商引資、發展經濟和拉動就業等目的，圈定特定地域，集中建設基礎設施和改善政府治理水平，實施特殊的土地、投資、勞工、海關、水電供應等政策安排，實施商務投資便利化措施，使得該區域擁有比該國其他區域更有利的經商環境的政策選擇集合。由于本文將經濟特區理解為國家非均衡發展戰略中的擁有各項特殊優惠配套政策的重點發展區域，因此定義較為廣泛。筆者曾經查閱總結30個發展中國家的園區政策，并且為數個非洲國家政府做當地園區政策分析，發現不同的國家實施的園區類型迥異，包括了工業園區（Industrial park）、經濟特區 （Special economic zone）、自貿區（Free zone）、高新技術園區（High tech park）、經濟開發區（Economic development zone）等等種類繁多的園區。筆者認為，這些不同類型的園區的共同特點是擁有與全國政策迥異的優惠政策，優先的基礎設施和水電供給和更安全的生產環境，不同點僅僅在于行業選擇定位、優惠政策的種類不同，其本質上都是非均衡發展戰略中的特殊區域。因此本文將這些特殊政策規定的園區都定義為經濟區。

在硬件基礎設施不完善、法制不健全的發展中國家，資源要素稟賦配置扭曲，現有的生產組織形態無法有效地將國家中的資源要素有效地配置于現代化的生產中，造成經濟發展的瓶頸。而建設經濟區，被認為是有效擺脫這種困境的一種方法。政府將有限的資源用于重點建設一部分區域的軟硬件基礎設施，包括道路交通和商事制度等。在這塊小區域用有限的資源滿足企業正常經營所需的條件，吸納投資，然后逐漸發展成小的產業聚集，逐漸嵌入全球價值鏈的一小環，使得該區域的產業成為全國經濟的引擎。特區形式的發展模式，本質上是一種非均衡發展戰略，按照赫希曼（1958）的說法，一國中有發展優勢的產業迅速擴張，對前后向的產業發生帶動作用，形成非均衡發展的態勢。而經濟特區模式的核心，就是在于培育這一類有發展優勢的產業，吸納投資，進而推動經濟轉型。

事實證明，經濟特區，高新技術產業園區、經濟開發區等的非均衡區域發展模式②，帶來了中國快速的工業化以及城市化，被認為是中國發展經驗的重要組成部分。隨著國家“一帶一路”倡議的提出，境外經貿合作區的建設變得十分火熱，園區模式成為了中國與其他發展中國家進行國際產能合作的優選。這是由于中國企業在海外的發展中國家投資時，當地軟硬件基礎設施條件不具備，園區模式通過硬件基礎設施的重點投入和完善以及中國管理經驗注入的方法，可以彌補這方面的欠缺；再加上中國在園區建設方面的特殊經驗，園區模式顯然成為了中國和當地政府產能合作政策的首選。

事實上，各個發展中國家的經濟區建設并不是當下才開始的，當然更不是只有中國才建立經濟區。從20世紀70年代開始，很多發展中國家就開始陸續建立各類經濟區，并設立了不同類型、不同層級的園區法律和法規，實施了種類繁雜的園區政策。有些國家的園區發展良好，也有許多園區停滯不前，并沒有為國家的成功轉型創造機遇。因此在“一帶一路”背景下的境外經貿合作區建設，需要首先了解各國的園區建設經驗，分析成敗的原因。這是由于中國在海外建立園區，并不像國內政府圈地建設、全力招商引資一樣，也并不是中國發展經驗的簡單照搬，要結合各國迥異的園區法律法規政策、政府性質、土地勞工原材料等等的具體的細致政策，并吸納當地發展園區的經驗和教訓。

因此本文旨在分析發展中國家既有的園區政策的有效性，以合成控制法的方法來考察園區政策對于吸引FDI的效果，進而總結發展中國家園區政策的經驗，為中國開展國際產能合作、建設海外經貿合作區的嘗試提供理論經驗支持。

本文接下來的安排如下：第二部分是文獻綜述；第三部分討論模型和數據；第四部分介紹合成控制的結果和穩健性檢驗；第五部分簡要討論發展中國家園區建設的成敗經驗；第六部分為總結和建議。

二、文獻綜述

經濟區政策作為一種非均衡發展的戰略選擇，并不為主流經濟學所重視。而設立經濟特區，招商引資來推動整體經濟的轉型，則主要來自發展中國家的政策創新。非均衡發展思想，來源于赫希曼的非均衡發展戰略。赫希曼（1958）認為發展中國家由于自身的生產組織方式無法將國內的各類要素有效地利用起來，因此應該優先發展具有先導優勢的產業，然后由這類產業帶動具有前后項聯系的產業，逐漸推動經濟發展。而建立具有特殊優惠政策和配套軟硬件基礎設施的產業園區，實際上就是為了發展先導產業，實現非均衡發展。林毅夫（2012）認為發展中國家基礎設施和制度環境都不完備，只有在特定的小區域內進行改革試驗，集中資源優化軟硬件基礎設施，才能達到培育重點產業、推動經濟轉型的目的。

建設經濟區的方法，在中國已經成為一種中國發展經驗的體現。羅清和（2012）認為經濟特區的作用機理是中國模式形成的原動力。陶一桃（2010）則認為創辦經濟特區打破了傳統體制下導致普遍貧窮的一般均衡，使非均衡發展的社會變革成為中國社會最佳的制度變遷的路徑選擇。這種非均衡發展的園區模式，也成為中國“一帶一路”倡議下的國際產能合作重要選擇。中國已建立多個境外經貿合作區，商務部也制定和完善了境外經貿合作區的年度考核辦法，掛鉤資金政策配套支持。有學者指出境外經貿合作區是我國參與“一帶一路”建設，促進國際產能合作的重要平臺（劉佳，2016；沈銘輝，2016）。除了官方建立的境外經貿合作區，也有大量企業自主在海外建立的經濟區。中國企業也傾向于以產業園區的形式來實施投資建廠。而海外產業園區的實操研究則往往被學術界的學者忽視，但這部分內容卻受到企業界學者的關注。中交的學者郝旭等（2016）從產業園區全生命周期的角度，探討了海外產業園區的投資模式，深入分析了園區項目前期策劃、投融資模式、招商與產業入駐、園區運營管理、退出與移交等環節。中國北方工業公司的學者張崴（2017）則具體歸納總結了海外園區的投資運營模式，提煉了投資運營要點。中國電子科技集團的戴嵐（2017）則是從園區的戰略規劃和布局認為中國海外園區的建設要擺脫單一的運營模式，從上層規境的阻礙，很難成功。法國學者Bost Franois（2010，2011）也認為現有的園區建設經驗來看，非洲的園區建設還面臨許多挑戰。世界銀行學者Zhihua Zeng（2015）同樣指出相對于中國的政府加市場的園區模式，非洲的園區建設過多地受到政府的干預，市場的力量沒有得到很好的體現。

但是對于經驗的歸納和總結，往往缺少數據的支撐。一方面中國境外園區的建設，需要吸納發展中國家當地的園區建設經驗；另一方面，這些園區建設是否真的有利于發展中國家，也還是個疑問。因此本文旨在通過合成控制的方法，通過數據擬合來分析園區的建設對于發展中國家吸引FDI的效果，為海外園區建設提供理論經驗支持。

三、模型和數據

（一）合成控制法

本文使用Abadie（2003,2011）的合成控制法來分析園區政策對目標國吸引FDI的效果。基本思路是通過用未采用該政策的對照國來合成已采用該政策的目標國，控制合成的目標國為虛擬的未采用該政策的目標國，該合成目標國與實際目標國進行對比，就可以看出特定政策對于目標國的影響。

該方法是在控制若干變量的情況下，用對照組國的數據來合成一個虛擬的目標國，即得到對照組國的比重W=（W1,W2,……Wn），使得（X1-X0W）'V（X1-X0W）最小化，X1為目標國的控制變量，而X0為對照組國的控制變量。矩陣V根據劃戰略角度來建設高層次的園區。事實上，海外產業園區往往受到當地政策環境影響，完全不是中國經驗的照搬那么簡單。路紅艷（2013）就發現受所在國政治、經濟、文化以及法律等因素影響，我國境外經貿合作區建設總體進展緩慢。

就園區建設經驗而言，除了中國，其他發展中國家也進行了不少的嘗試。這方面研究主要以世界銀行等國際組織的經驗總結為主。世界銀行于2011年連續出版兩本報告分別探討全球的經濟區經驗和非洲的經濟區經驗，該報告分析不同國家的園區建設經驗，發現不同模式迥然不同，認為跨境園區建設要結合當地情況，而不是照搬成功的經驗。在非洲，園區的建設往往受到其政治文化環Abadie（2010）的方法進行確定。

（二）數據說明

研究的目標國就是那些實施了經濟區政策的國家，本文參考了 Bost Fran ois（2011），Zeng Zhihua(2015)的研究，并且查找了30個發展中國家的國家官網，查找是否有經濟區相關的法律法規條文。上世紀80年代以來，發展中國家實施特定的園區政策，一般都會設立專門的法律或者法規對于園區進行定義和規范管理，以便更好地招商引資。本文以第一次出現園區法規為該國實施園區政策的年份。得到以下目標國家實施園區政策的年份。

表1 實施經濟區政策的年份

對照組國家則選取那些并未實施經濟區政策的國家。選擇的標準是1.2004年以前該國的法規中并未發現園區相關的法律法規；2.2004年以前并未在文獻中發現該國的園區資料。于是得到以下對照組國家：貝寧，博茲瓦納，布基納法索，中非共和國，乍得，剛果金，科特迪瓦，萊索托，馬拉維，毛里塔尼亞，尼日爾，盧旺達，塞舌爾，塞拉利昂，南非，斯威士蘭，贊比亞。研究的目標國和對照組國家都位于非洲，具有較強的經濟和政治相似性。

在完成目標國和對照組國的選取以后，筆者進一步進行經濟指標的選取，本文選取了三次產業比重、人口密度、城市化率、男女性平均受教育年限、投資率這些指標作為合成國家的特征指標。這些數據采取的是1980年—2004年之間的平均值。舉例來說，合成的馬達加斯加與真實馬達加斯加在變量上較為接近。

表2 真實馬達加斯加和合成馬達加斯加的相關變量

而進行解釋的變量則是人均FDI，從1978年開始合成至政策實施的年份。FDI作為國家進行經濟區政策試驗最先影響的變量，最容易體現經濟區是否真的有效。因為沒有開始工業化或者工業化受阻的發展中國家，大量工業消費、生產品依賴進口，一方面是超額的貿易赤字，同時外債高企，一方面是消費占GDP的比重很高，資本形成率較低。解決這一問題的一個方法就是積極引入外資，這樣做可以通過外資替代外債來平衡國際收支平衡表，同時又能彌補國內投資率不足的問題。因此能否成功地吸引外商投資，成為發展中國家經濟轉型的先導條件。而經濟區政策的實施，往往是以吸引外商投資為首要目標的。幾乎所有發展中國家的園區法中都明確寫了外國投資者的保護條款和投資激勵政策。

四、合成結果和穩健性檢驗

表3 各對照國在虛擬合成國中所占的比例

（一）合成結果

根據合成控制的條件，首先確定了各個對照組國的比重，具體見表3。表中的數字表明該對照組國在合成國數據中的權重。

接著根據各個對照組國的權重，進行虛擬國家的合成。合成的變量是各國的人均FDI，該數據列從1978年開始，一直合成到2004年。合成的結果見圖1。實線表示真實的國家數據，虛線表示合成的國家數據。垂直的虛線即表示實施經濟區政策的年份。

圖1 合成國與實際國的人均FDI對比

從合成的結果上來看，加納、馬里、津巴布韋的經濟區政策初期帶來了較好的人均FDI增加，但是這個過程并沒有持續很長時間，在FDI的峰值以后，馬上就出現了斷崖式的下跌，這顯示這些國家的經濟區政策在長期來看并沒有呈現很好的效果。而肯尼亞的數據波動較大，無法判斷經濟區政策的影響。馬達加斯加的經濟區政策在實施后的較長時間并未出現明顯的效果，合成國和真實國并未出現較大的差異。而多哥在實施經濟區政策以后，吸引FDI的水平反而不如之前。這說明經濟區政策效果的差異性較大，有的國家獲得了較好的結果，卻不能持續較長時間，而有的國家反而得不償失。經濟區政策未必一定能為發展中國家帶來好處，事實上，經濟區政策的成功與否，更重要的是政策與國家現實國情的有機結合。許多發展國家花費大量的時間和精力制定園區政策，最后由于治理不善、規劃不合理反而無法吸引外商投資。

（二）穩健性檢驗

本文采用Abadie（2011）的方法進行穩健性檢驗，就是將對照組國家中比重最大的國家逐一剔除，再拿剩下的國家進行重新合成。本文展示多哥的穩健性檢驗。實黑線部分為真實的多哥人均FDI，實灰線部分為合成的虛擬多哥，虛灰線部分為不斷剔除最大比重國家以后得到的合成虛擬多哥。從檢驗結果可以看出，灰虛線部分在1989年以后基本位于黑實線上方，結果并不因為對照組國別的選擇而發生改變，也不受大比重國家的影響。

圖2 多哥——結果穩健性檢驗

五、經濟區政策的問題分析

以上的結果顯示，實施經濟區政策以后，并不一定就能改變這個國家提高吸引FDI的水平，也不一定就能很好地推動這個國家的經濟轉型。有的國家例如馬里表現良好，而在諸如多哥的國家中，建設經濟區以后反而更不利于FDI的輸入，得不償失。筆者于是通過查閱30個發展中國家的投資法、園區法和相應法規，并結合給數個非洲國家做園區政策分析和政策建議的經驗，深入總結發展中國家在經濟區政策中的問題，發現主要有以下四大問題，這些問題事實上也是中國在建立海外產業園區時不能回避和不可忽視的部分：

（一）政府投資機構直接參與園區投資運營。從上世紀90年代以來，一些發展中國家為了吸引海外投資，優化投資環境，紛紛在主管經濟的部委下面設立了主管投資、經濟園區的專門機構，有些甚至具有部委的級別，一般還會通過專門的法律明確這些主管機構的權責范圍和人員構成等事項。這些機構不但擁有投資審批、園區土地審批的權限，還有自身作為企業的投資運營資質，事實上做起了“裁判加運動員”雙重身份。許多園區由這些投資局和自貿區管委員自行開發自行經營，效率低下，行政摩擦嚴重。這些介于政府和企業之間的機構，往往沒有動力去降低園區的成本，也沒有動力去戰略規劃的角度設計園區，關注點僅僅放在吸引大企業入駐園區，收取租金，完成政治任務。

（二）政府中的大量歐美顧問團隊阻礙實施。調研發現，在非洲的許多國家，駐當地的國際組織、區域組織，甚至政府部門內部都存在大量歐美白人的顧問團隊。這些顧問團隊深入參與到法律法規的具體制定和修改，國家戰略規劃和具體政策的實施，出謀劃策，實際上對非洲國家的政治決策產生極大的影響。歐美顧問們在政策制定過程中，以歐美的政治制度框架來要求非洲國家，對于經濟發展的前提和相應的基礎設施建設卻置之不理。在經濟還未發展的情況下，就熱衷于字斟句酌填補各種“法律漏洞”，不但沒有帶來企業的投資熱情，反而造成了法規的繁文縟節。而在大興投資項目和園區的建設方面，這些顧問也往往以非洲國家的軟硬件基礎設施不具備條件為由，開出紅牌。

（三）政府通過特定的法律渠道掩蓋性地修改優惠政策。非洲國家往往會發現一開始允諾企業的優惠政策過于優待，為了獲取更多的財政收入，他們考慮修改投資優惠政策。重新修訂投資法、自貿區法或經濟園區法將通過國會，流程復雜，過程繁瑣，并且將引發投資者較大的爭議。在歐美專家的建議下，為了政策的“靈活性”，不少非洲國家并不在投資、園區相關法律內加入投資優惠條款，或者只涉及一些寬泛的條款，而將投資優惠的具體條款設置于其他的相關法律中。例如烏干達將優惠條款設置于稅法中，稅法可每年修訂；吉布提將投資法、自貿區法、稅法的優惠條款的修改權限放置于每年的財政預算法里，做到了年年可修改；尼日利亞將投資優惠條款單獨置于投資法的下位法規中，便于修改。然而在招商引資過程中，投資者看到的卻是完整的優惠條款，卻不知道政府可以靈活地修改這些優惠條件。不少投資者只能通過不斷談判和協商來保證優惠條款的繼續，這中間就多了許多尋租的空間和政策的摩擦。

（四）大企業主導式的園區建設和不合理的園區規劃。發展中國家往往為了園區的高出租率，習慣招商大企業，往往幾個大企業就占據了園區的大部分土地，根本沒有空間給小企業生存。而這些大企業往往是資本密集型的，雖然投資額巨大卻并不創造多少當地就業。資金緊張的當地政府往往依賴大企業進行園區內部的基礎設施建設和配套服務的提供，園區投資者、管理者、運營者錯位，也造成了較大的行政摩擦。在滿足于招商大企業的背景下，園區的規劃就顯得比較簡單且不合理，依賴于大企業入駐而沒有全局的園區戰略規劃，一旦招引大企業失敗，也沒有招引小企業的準備，導致園區建設停擺。

以上種種的問題說明，要建設好海外產業園區，遠不是簡單的中國發展經驗的照搬，面臨的也不僅僅是基礎設施建設不足和資金缺乏的問題，而是需要考慮當地的政治、經濟的生態環境，適應與國內不同的經濟決策程序，結合當地發展情況和中國發展經驗，綜合制定園區戰略發展規劃。

六、結論及建議

建設特殊的經濟區作為一種非均衡發展戰略的政策選擇，一直以來是發展中國家吸引外資、推動國內經濟轉型的手段之一。中國的發展經驗也證實了經濟區建設的價值。也正因為如此，在“一帶一路”的大背景下，境外經貿合作區等海外產業園區作為國際產能合作的重要平臺而受到中國和其他發展中國家的政策首選。但是在海外建立園區，并不是中國發展經驗的簡單照搬，許多發展中國家也曾經自行嘗試建立園區而不得要領。這就需要總結和分析這些發展中國家過去的園區建設的經驗和效果。

本文通過合成控制法，分析了經濟區政策對于政策實施國的效果。結果表明并不是所有發展中國家的園區政策都是成功的，一些國家的園區政策效果平平，甚至還對國家產生了拖累作用。筆者于是通過具體的政策法規分析和調研經驗，認為發展中國家實施園區政策存在四大問題：政府投資機構直接參與園區投資運營；政府中的大量歐美顧問團隊阻礙實施；政府通過特定的法律渠道掩蓋性地修改優惠政策；大企業主導式的園區建設和不合理的園區規劃。這些問題不但過去存在，在中國企業進行海外產業園區建設時，同樣存在。就此，本文提出以下建議：

（一）從國家政策的層面，將海外產業園區作為國際產業鏈整合的重要一環。在“一帶一路”倡議的背景下，國際產能合作重要性日益凸顯，海外產業園區也作為中國經驗、中國企業和當地招商引資需求的重要平臺。但是在國際產業鏈整合的戰略層面，則還只是讓企業在外單打獨干。要建立完整的全球產業價值鏈，中資在全球進行布局，幾個單獨的企業是很難做到的，大量松散的企業也無法完成。這就需要國家從大的戰略規劃角度，將中資在全球的布局進行整體規劃。而海外產業園區的建設，既是中國經驗的對外輸入，又是產業對接實打實地落地，一方面可以填補產業鏈布局的空缺，另一方面也可以擴大中國在海外的軟實力影響力。

（二）從投資企業的角度，要特別注意園區的投資者、管理者、運營者身份的明確。發展中國家往往將招商引資者、園區建設者、規章制定者、管理運營者等等身份混淆。當地政府和投資者往往既是商業合作的關系，又是監管被監管的關系。這樣的結果一方面使得中國的管理經驗無法得到充分實施，引發園區投資、管理的矛盾和摩擦，另一方面也大大增加了資金和時間成本。因此對于企業而言，首先要深入了解當地的投資法、園區法律體系，了解當地所采用的園區管理，然后在此框架下與當地政府協商，盡量做到園區投資者、管理者、運營者責權利的明晰。

（三）從國內智庫學者的角度，要深入參與國際投資項目的規劃和實施。調研中發現的歐美顧問團隊大量滲入發展中國家政治決策和政策實施的現象。這需要中國的智庫學者真正滲入參與到國際投資的具體規劃和實施中去，對當地國政府能夠提出切實可行的招商引資和經濟發展的中國經驗解決方法。這樣做的前提則必須是像歐美顧問一樣，深度了解和分析不同發展中國家的政治、經濟、文化和整體治理框架結構，并結合中國特有的經濟發展經驗、產業經驗提煉總結項目規劃建議。

注釋：

①本文是筆者在為吉布提、盧旺達、烏干達、尼日利亞做了投資法、園區法的政策分析和政策建議以后，并且結合在北京大學新結構經濟學中心30個發展中國家的投資法、自貿區法規整理的背景下，思考做的研究。在“一帶一路”背景下的中國企業海外投資，比較喜歡采用產業園區的形式，然而許多企業并不了解當地的法律法規，當地政府也出于種種原因，頻頻通過各種方法修改法規。筆者有感于這方面研究的欠缺，于是希望就海外產業園區這一話題展開研究。

②在中國，經濟特區事實上是一種行政概念，而產業園區更多是地域概念，不能混為一談。但是本文的關注重點在于非均衡的園區優惠政策，行政級別和行政權限影響的是園區政策優惠程度，不改變其非均衡的本質。

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